Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 17/1287
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 december 2017 in de zaak tussen
[eiser], te [plaats], eiser,
(gemachtigde: mr. J. van Groningen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Loppersum, verweerder,
(gemachtigde: T. Blokzijl).
Procesverloop
Bij besluit van 21 februari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder onder weerlegging van de zienswijze van eiser geweigerd aan eiser een bouwvergunning onder vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), te verlenen voor het bouwen van twee stallen op het perceel aan de [adres] te [plaats].
Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 28 november 2017.
Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Bij haar oordeelsvorming betrekt de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Eiser heeft op 12 maart 2007 een aanvraag om bouwvergunning voor het oprichten van een stal voor 100.000 vleeskuikens ten behoeve van de uitbreiding van de intensieve veehouderij op het perceel aan de [adres] te [plaats] bij verweerder ingediend.
1.2.
Op 16 oktober 2007 heeft verweerder besloten tot het toepassen van de maatwerkbenadering als beschreven in de Nota agrarische bouwblokken en landschap. Ook de provincie Groningen heeft hiermee ingestemd. Op 14 februari en 28 februari 2008 vinden keukentafelgesprekken plaats.
1.3.
Tijdens voormelde keukentafelgesprekken heeft eiser te kennen gegeven dat hij bij voorkeur twee vleeskuikenstallen wil realiseren, waarmee er in totaal sprake zal zijn van drie pluimveestallen met een totale capaciteit 150.000 – 155.000 kuikens. Dit verzoek is in strijd met het bestemmingsplan, aangezien maximaal 2.000 m² aan bebouwing is toegestaan. Op basis van het provinciale beleid is de bouw van twee stallen in beginsel mogelijk, onder voorwaarden en met toepassing van de maatwerkmethode. Dit betekent dat vrijstelling moet worden verleend van het bestemmingsplan. Aan eiser is verzocht een gewijzigde bouw-aanvraag en ruimtelijke onderbouwing in te dienen. Daarnaast is de tekening betreffende de landschappelijke inpassing voorgelegd aan Landschapsbeheer Groningen om besteksgereed te maken.
1.4.
Verweerder heeft op 11 maart 2008 besloten in beginsel positief te staan tegenover de uitbreiding van het bouwplan met een extra stal, mits in de nieuwe situatie aan de geldende milieueisen wordt voldaan.
1.5.
Eiser heeft op 29 april 2008, onder intrekking van de aanvraag van 12 maart 2007, een aanvraag om bouwvergunning voor het oprichten van twee stallen voor 150.000 vleeskuikens op het perceel aan de [adres] te [plaats] bij verweerder ingediend. Het agrarisch bouwblok wordt vergroot naar 1,9 hectare en de hokoppervlakte neemt toe met 5.160 m².
1.6.
Verweerder heeft bij brief van 20 november 2008 aan het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen (hierna: het college van GS) verzocht een positieve principe-uitspraak te doen voor wat betreft het voormelde bouwplan.
1.7.
Het college van GS heeft bij brief van 21 april 2009 aan verweerder te kennen gegeven in principe te kunnen instemmen met de bouw van twee stallen aan de westzijde van de bestaande stal, waarbij het aantal dieren wordt uitgebreid tot 150.000, evenals met de aanleg van de beplanting, zoals aangegeven in het opgestelde landschapsinpassingsplan.
1.8.
Verweerder heeft bij brief van 20 december 2011 aan eiser verzocht om uiterlijk voor 31 maart 2012 de milieueffectrapportage (hierna: de MER) voor wat betreft voormeld bouwplan in te dienen. Naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek heeft verweerder de termijn voor het indienen van de MER verlengd tot uiterlijk 30 juni 2012.
1.9.
Eiser heeft op 29 juni 2012 een MER voor wat betreft voormeld bouwplan bij verweerder ingediend.
1.10.
Verweerder heeft naar aanleiding van de ingediende MER een aantal inhoudelijke opmerkingen gemaakt, waarna door de adviseur van eiser (hierna: Rombou) is toegezegd dat de MER naar aanleiding van de gemaakte opmerkingen zal worden aangepast.
1.11.
Op 10 april 2013 heeft verweerder aan Rombou verzocht om op korte termijn de aangepaste MER in te dienen.
1.12.
Bij besluit van 13 augustus 2013 heeft verweerder aan eiser te kennen gegeven dat de aanvraag om bouwvergunning en vrijstelling buiten behandeling wordt gesteld, tenzij uiterlijk voor 30 augustus 2013 de aangepaste MER wordt overgelegd.
1.13.
Rombou heeft bij brief van 29 augustus 2013 de aangepaste MER ingediend.
1.14.
Verweerder heeft de aangepaste MER ter beoordeling voorgelegd aan de Omgevingsdienst Groningen (hierna: de ODG).
Naar aanleiding van de beoordeling van de aangepaste MER door de ODG is per e-mailbericht van 23 april 2014 aan Rombou medegedeeld dat de aangepaste MER (nog) niet akkoord is bevonden.
In reactie hierop is namens Rombou per e-mailbericht van 26 juni 2014 aan verweerder medegedeeld dat er een akoestisch rapport zal worden opgesteld door ingenieursbureau Stroop B.V. (hierna: Stroop).
1.15.
In een e-mailbericht van 29 april 2015 is aan Rombou medegedeeld dat er na circa vier jaar nog steeds geen definitieve MER is ingediend, dat er geen bestuurlijk draagvlak meer is voor de vrijstellingsprocedure en dat verweerder het voornemen heeft de procedure te beëindigen.
In reactie hierop is namens Rombou per e-mailbericht aangegeven het oneens te zijn met het stopzetten van de procedure, aangezien de vertraging wordt veroorzaakt door het opstellen van een akoestisch rapport en de aanpassing van het Besluit Huisvesting. In een aanvullend e-mailbericht van 11 mei 2015 is namens Rombou aangegeven dat de definitieve MER afhankelijk is van de invoering van het nieuwe Besluit Huisvesting en dat er om die reden een termijn van twee maanden wordt gevraagd voor de indiening van de MER.
1.16.
Rombou heeft bij brief van 3 september 2015 de aangepaste MER bij verweerder ingediend.
Verweerder heeft de aangepaste MER ter beoordeling voorgelegd aan de ODG. Uit een rapportage van 11 november 2015 van de ODG komt naar voren dat de aangepaste MER nog steeds niet akkoord is.
1.17.
Op 15 december 2015 heeft verweerder besloten om voornemens te zijn om geen medewerking te verlenen aan de aanvraag van eiser om een bouwvergunning onder vrijstelling voor het uitbreiden van de intensieve veehouderij op het perceel aan de [adres] te [plaats].
1.18.
Op 15 januari 2016 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen eiser, S. Kondring en W. van Woerden (Rombou) enerzijds en K. Bakema en C. Visser, medewerkers van de gemeente, anderzijds. Tijdens dit gesprek maakt eiser zijn zienswijze kenbaar. Namens eiser is bij brief van 10 februari 2016 de zienswijze aangevuld. Eiser heeft bij e-mailbericht van 23 februari 2016 de zienswijze aangevuld.
1.19.
Verweerder heeft op 23 juni 2016 een ontwerpbesluit genomen tot het weigeren van de gevraagde bouwvergunning onder vrijstelling voor het bouwen van twee stallen op het perceel aan de [adres] te [plaats].
Het ontwerpbesluit is gepubliceerd in de Staatscourant van 27 juni 2016. Het ontwerpbesluit en de onderliggende stukken hebben in de periode van 28 juni tot en met 8 augustus 2016 ter inzage gelegen.
1.20.
Eiser heeft bij brief van 3 augustus 2016 een zienswijze bij verweerder ingediend. Bij brieven van 4 augustus en 5 augustus 2016 is de zienswijze aangevuld.
1.21.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder onder weerlegging van de zienswijze van eiser geweigerd aan eiser een bouwvergunning onder vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO, te verlenen voor het bouwen van twee stallen aan op het perceel aan de [adres] te [plaats].
Toepasselijke regelgeving
2. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) kan de gemeenteraad kan, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
2.1.
Ingevolge artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet, voor zover thans van belang, mag slechts en moet de bouwvergunning worden geweigerd, indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld.
Ingevolge artikel 46, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet beslissen burgemeester en wethouders omtrent een aanvraag om een reguliere bouwvergunning: binnen twaalf weken na ontvangst van de aanvraag.
Ingevolge artikel 46, derde lid, van de Woningwet, voor zover hier van belang, is het eerste lid niet van toepassing, indien de aanvraag betrekking heeft op een bouwwerk, voor het bouwen waarvan slechts bouwvergunning kan worden verleend, nadat vrijstelling is verleend als bedoeld in de artikelen 15, 17 of 19 van de WRO.
2.2.
De in artikel 19, tweede lid, van de WRO bedoelde categorieën van gevallen is de provinciale projectenlijst.
In de categorie “Buitengebied”, onder F, van de provinciale projectenlijst is vermeld: het uitbreiden van (een bouwperceel van) een agrarisch bedrijf mits een verklaring van geen bezwaar is aangegeven en waarbij tijdens keukentafelgesprekken een akkoord moet zijn bereikt met provincie, welstand, ondernemer en gemeente.
2.3.
Ingevolge het ten tijde van de aanvraag vigerende bestemmingsplan “Buitengebied” is aan het perceel de bestemming “Landelijk gebied” met de aanduiding “agrarisch bedrijf”.
Ingevolge artikel 3.1, onder a, van de planvoorschriften van dit bestemmingsplan zijn de voor “agrarisch” aangewezen gronden bestemd voor: agrarische bedrijven, met inbegrip van de bestaande intensieve veehouderijbedrijven ter plaatse van de aanduiding “intensieve veehouderij”.
2.4.
In artikel 6.5 van de Omgevingsverordening provincie Groningen (OPG 2009) is bepaald dat lopende aanvragen kunnen leiden tot een verklaring van geen bedenkingen door gedeputeerde staten, mits het verzoek tot het verlenen van deze verklaring van geen bedenkingen voor 31 december 2015 is ingediend.
Overwegingen
3. Tussen partijen is in geschil of verweerder in dit geval terecht geweigerd heeft om een bouwvergunning aan eiser te verlenen voor het bouwen van twee stallen op het perceel aan de [adres] te [plaats]. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
4. De rechtbank stelt voorop dat tussen partijen niet in geschil is dat het bouwplan van eiser in strijd is met het bestemmingsplan “Buitengebied” voor wat betreft het totale bebouwde oppervlakte en de bouwblokgrootte van één hectare.
5.1.
Eiser betoogt dat er in dit geval sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen. In dit verband wijst eiser erop dat hij uiterst zorgvuldig te werk is gegaan en zijn plannen eerst aan verweerder en het college van GS heeft ontvouwd. Eerst nadat van verweerder en het college van GS de principe-instemming was ontvangen, heeft eiser opdracht gegeven voor het opstellen van een aanvraag en de MER. Volgens eiser heeft verweerder zijn belangen ook onderkend, gelet op de redactie van de brief waarmee aan het college van GS wordt gevraagd een principe-standpunt in te nemen over de ontwikkeling. In dit verband wijst eiser erop dat er uitdrukkelijk is gewezen op de tijd en de kosten die met het doorlopen van de procedure zijn gemoeid. In de visie van eiser heeft verweerder wel degelijk gewerkt aan het tot stand brengen van de gevraagde bouwvergunning. Daarbij acht eiser van belang dat medewerkster T. Swijghuizen in een e-mailbericht van 21 juli 2015 nog uitdrukkelijk de vraag stelt of bij het college van GS ontheffing moet worden aangevraagd. Daarmee strookt volgens eiser niet het thans ontkennen dat de vereiste medewerking is toegezegd.
5.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat er in dit geval geen sprake is van schending van het vertrouwensbeginsel. In dit verband wijst verweerder erop dat reeds op 11 maart 2008 is aangegeven dat hij in principe bereid is om medewerking aan het bouwplan te verlenen, mits aan de milieueisen wordt voldaan. Volgens verweerder is dit voorbehoud gedurende de gehele procedure aangegeven. Daarnaast is er in de visie van verweerder in het vervolgtraject meerdere malen aangegeven dat er beleidswijzigingen hebben plaatsgevonden, zowel binnen provinciaal- als ook binnen gemeentelijk beleid, waardoor er geen bestuurlijk draagvlak meer is voor de aangevraagde ontwikkeling. Daarbij acht verweerder de brieven van 20 december 2011 en 13 augustus 2013 alsmede het e-mailbericht van 29 april 2015 van belang. Op basis van de telkens opnieuw aangegeven voorbehouden omtrent de milieueisen en het aangeven van gewijzigd provinciaal- en gemeentelijk beleid is er naar de mening van verweerder geen sprake van gerechtvaardigd gewekt vertrouwen waaruit opgemaakt zou kunnen worden dat de bouwvergunning voor de aangevraagde ontwikkelingen zou worden verleend.
5.3.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2017:1946 (bijgevoegd), volgt dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Hiervan kan ook sprake zijn indien deze toezeggingen zijn gedaan door een persoon waarvan de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
5.4.
Naar het oordeel van de rechtbank slaagt het door eiser gedane beroep op het vertrouwensbeginsel in dit geval niet. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit de brief van verweerder aan het college van GS inzake een verzoek om principe-instemming van dit college niet kan worden afgeleid dat er sprake is van een gerechtvaardigd vertrouwen aan de zijde van eiser dat verweerder ook zonder een volledige MER een aanvraag om een verklaring van geen bedenkingen bij het college van GS zou indienen of de gevraagde bouw-vergunning onder vrijstelling voor de bouw van twee stallen zou verlenen. Dit kan naar het oordeel van de rechtbank evenmin worden afgeleid uit de door eiser naar voren gebrachte e-mail van 29 april 2015 van medewerkster T. Swijghuizen. Hierbij acht de rechtbank van belang dat in dit e-mailbericht aan de adviseur van eiser is gevraagd of voor 31 december 2015 een aanvraag op grond van het overgangsrecht valt te verwachten. Verder is in dit e-mailbericht aangegeven dat het in het kader van voormelde aanvraag noodzakelijk is dat er een definitieve MER en een ruimtelijke onderbouwing aanwezig zijn ter onderbouwing van de plannen en om de ruimtelijke inpasbaarheid te kunnen beoordelen. Uit voorgaande overwegingen volgt naar het oordeel van de rechtbank dat er geen sprake is van aan verweerder toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen waaraan eiser het gerechtvaardigd vertrouwen mocht ontlenen dat verweerder ondanks het ontbreken van een volledige MER een aanvraag om een verklaring van geen bedenkingen bij verweerder zou indienen voor het onderhavige bouwplan. Deze grond van eiser slaagt niet.
6.1.
Eiser betoogt dat het evident onjuist is dat er voor 31 december 2015 geen definitieve MER gereed was. In de visie van eiser blijkt uit de ‘Memo aanvulling MER Burema’ dat de MER alle relevante informatie bevatte en slechts op enkele punten nog moest worden aangepast. Naar de mening van eiser betrof het slechts redactionele wijzigingen die de inhoud van de MER niet deden wijzigen. Gelet hierop is eiser verder van mening dat verweerder door het niet aanvragen van de verklaring van geen bedenkingen in strijd met de zorgvuldigheid heeft gehandeld. In dit verband wijst eiser erop dat geen goede belangen-afweging is gemaakt en dat geen acht is geslagen op het beginsel van de minste pijn. Volgens eiser was verweerder ermee bekend dat het overgangsrecht in de provinciale verordening zou wijzigen en had hij daarmee rekening moeten houden, te meer nu het aanvragen van een verklaring van geen bedenkingen niet betekent dat de vergunning moet worden verleend. Indien daarentegen het provinciale beleid na 2015 vergunningverlening niet langer mogelijk maakt, is eiser daarnaast van mening dat het aan verweerder te wijten is dat niet van het daarvoor vigerende overgangsrecht gebruik is gemaakt. Verder heeft verweerder volgens eiser ten onrechte nagelaten aan hem financiële compensatie aan te bieden voor het als gevolg van de weigering geen doorgang (meer) vinden van de beoogde ontwikkeling. In de visie van eiser is het bestreden besluit reeds om die reden onrechtmatig.
6.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat in dit geval niet voldaan is aan het binnen de uiterste aanleverdatum indienen van een complete en aanvaardbare MER. In dit verband wijst verweerder erop dat daarbij een advies van 11 december 2015 van de ODG is betrokken. Volgens verweerder volgt hieruit dat de ingediende MER tekort schiet op aspecten als Natuurbeschermingswet (Nbw), referentiesituatie aanwezige vleesstieren, geur- en fijnstofberekeningen, geluid, volksgezondheid en de opslag van mest. Naar de mening van verweerder zijn dit niet louter redactionele tekortkomingen, maar juist inhoudelijke gebreken. Verweerder wijst erop dat ondanks de diverse aanpassingsrondes de MER door zijn adviseur (de ODG) onvolledig en niet akkoord is bevonden, hetgeen ertoe heeft geleid om geen verklaring van geen bedenkingen aan te vragen bij het college van GS en om over te gaan tot weigering van de bouwvergunning. Verder wijst verweerder erop dat een financiële compensatie kan worden verlangd, indien er sprake is van een onrechtmatig genomen besluit. Gelet op de uitgebreide voorgeschiedenis, waarbij in de visie van verweerder een zorgvuldige afweging is gemaakt en er geen sprake is van gerechtvaardigd gewekt vertrouwen, bestaat er geen basis om over te gaan tot het aanbieden van een financiële compensatie.
6.3.
Voor zover eiser betoogt dat er in dit geval voor 31 december 2015 een definitieve MER gereed was, overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank kan eiser niet volgen in zijn ter zitting naar voren gebrachte stelling dat verweerder vanwege het tijdsverloop en het te lang de tijd nemen voor de beoordeling van de ingediende concept-MER de gerecht-vaardigde verwachting bij eiser heeft gewekt dat alsnog een verklaring van geen bedenkingen bij het college van GS zou worden aangevraagd. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder eiser en zijn adviseur er steeds op heeft gewezen dat een definitieve MER een voorwaarde was om een aanvraag om een verklaring van geen bedenkingen bij het college van GS in te dienen. Verder acht de rechtbank in dit kader van belang dat uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting veeleer het beeld ontstaat dat de opgelopen vertragingen voor wat betreft het indienen en het aanpassen van de MER-rapportage te wijten is aan de door eiser ingeschakelde adviseur. Dat dient voor rekening en risico van eiser te blijven. Dat, naar gesteld, de uiteindelijk ingediende MER-rapportage slechts redactionele wijzigingen diende te ondergaan, is naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit de notitie van
11 november 2015 van de ODG naar aanleiding van de door eiser op 3 september 2015 ingediende MER-rapportage blijkt dat die rapportage tekort schiet op aspecten als de Nbw, referentiesituatie aanwezige vleesstieren, geur- en fijnstofberekeningen, geluid, volks-gezondheid en de opslag van mest. Gelet hierop heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat dit niet louter redactionele tekortkomingen zijn. Gelet op de uiterste aanvraagdatum van 31 december 2015 komt aan de latere, inhoudelijke aanvulling van de MER-rapportage van maart 2016 door de adviseur van eiser niet de waarde toe, die eiser eraan gehecht wenst te zien. Uit voorgaande overwegingen volgt dat er voor verweerder op grond van het overgangsrecht geen verplichting bestond om een aanvraag om een verklaring van geen bedenkingen bij het college van GS in te dienen. Aangezien de verklaring van geen bedenkingen van het college van GS in dit geval ontbreekt, heeft verweerder terecht geweigerd een bouwvergunning onder vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO, te verlenen voor het bouwen van twee stallen op het perceel aan de Godlinzerweg 5 te Leermens. Deze grond van eiser slaagt niet.
7. Gelet op de voorgaande overwegingen is het beroep van eiser ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling, als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), bestaat geen aanleiding.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, rechter, in aanwezigheid van
mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 december 2017.
De griffier De rechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak en de tussenuitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Afschrift verzonden op: