Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Bestuursrecht
Zittingsplaats: Groningen
zaaknummer: LEE 17/2535
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 mei 2018 in de zaak tussen
[eiser] , wonende te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. W. Smit),
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV),
verweerder
(gemachtigde: mr. S.S. Wiltjer).
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om vrijwilligerswerk te mogen verrichten met behoud van zijn uitkering ingevolge de Werkloosheidswet (WW) afgewezen.
Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 8 juni 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2018. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Feiten
1.1
Met ingang van 13 april 2016 is aan eiser een WW-uitkering toegekend. Eiser heeft op 30 november 2016 verweerder verzocht om met behoud van zijn WW-uitkering als bestuurslid vrijwilligerswerk te mogen verrichten bij [naam FNV] voor 16 tot 24 uur per maand.
1.2
Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek afgewezen. Daartoe is overwogen dat het verzoek is beoordeeld aan de hand van de Regeling vrijwilligerswerk in de WW en dat niet voldaan is aan de voorwaarde dat de werkzaamheden worden uitgevoerd bij een algemeen nut beogende instelling (ANBI), sociaal belang behartigende instelling (SBBI) of een steunstichting SBBI.
1.3
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit onder aanvulling van de motivering gehandhaafd. Daartoe heeft verweerder overwogen dat onbetaalde (vrijwilligers)werkzaamheden met behoud van een werkloosheidsuitkering kunnen worden verricht, indien de onbetaalde arbeid niet zijn aan te merken als werkzaamheden uit hoofde waarvan de betrokkene niet als werknemer wordt beschouwd. In dat geval is, aldus verweerder, sprake van het voor 2015 geldende traditionele vrijwilligerswerk, verwoord in het door het Lisv vastgestelde Besluit niet-betaalde werkzaamheden WW-gerechtigden. Van zulk vrijwilligerswerk is volgens verweerder geen sprake. Onder omstandigheden kan met ingang van 1 januari 2015 niet-traditioneel vrijwilligerswerk toch met behoud van WW-uitkering verricht worden indien voldaan wordt aan de Regeling vrijwilligerswerk in de WW, maar die situatie doet zich, aldus verweerder, ook niet voor.
Toetsingskader
2.1
De werknemer die werkloos is, heeft ingevolge artikel 16 van Pro de WW met inachtneming van de artikelen 16 tot en met 21 en de daarop berustende bepalingen recht op uitkering. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de WW behoudt een persoon wiens dienstbetrekking geheel of gedeeltelijk is geëindigd, de hoedanigheid van werknemer, voor zover hij geen werkzaamheden verricht uit hoofde waarvan hij op grond van deze wet niet als werknemer wordt beschouwd, behalve als die werkzaamheden worden aangemerkt als vrijwilligerswerk. Bij ministeriële regeling worden ingevolge het zesde lid van artikel 8 van Pro de WW nadere voorwaarden gesteld aan het aanmerken van werkzaamheden als vrijwilligerswerk als bedoeld in het eerste lid. Bedoelde ministeriele regeling is de Regeling vrijwilligerswerk in de Werkloosheidswet (Regeling).
2.2
In artikel 2, eerste lid, van de Regeling is bepaald dat er sprake is van vrijwilligerswerk als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de WW, indien:
a. er sprake is van onbetaalde arbeid;
b. de onbetaalde arbeid bestaat uit gebruikelijk onbetaalde werkzaamheden als bedoeld in artikel 3; en
c. de onbetaalde arbeid wordt uitgevoerd bij een algemeen nut beogende instelling (ANBI), een sociaal belang behartigende instelling (SBBI) of een steunstichting SBBI.
2.3
Op grond van artikel 1 van Pro de Regeling wordt onder SSBI verstaan een instelling als bedoeld in artikel 5c van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr). In artikel 5c van de Awr is bepaald dat een sociaal belang behartigende instelling een instelling is:
a. (…);
b. (…);
c. die aan de leden van het orgaan van de instelling dat het beleid bepaalt ter zake van de door die leden voor de instelling verrichte werkzaamheden geen andere beloning toekent dan een vergoeding voor gemaakte onkosten en een niet bovenmatig vacatiegeld;
d. (…).
2.4
In het tweede lid van artikel 2 van Pro de Regeling is verder bepaald dat als vrijwilligerswerk tevens wordt aangemerkt onbetaalde arbeid die de persoon, die recht heeft op een uitkering op grond van de Werkloosheidswet, reeds voor zijn eerste werkloosheidsdag verrichtte, voor zover de werkzaamheden niet wijzigen en de omvang niet wordt uitgebreid.
Vrijwilligerswerk als bedoeld in de Regeling vrijwilligerswerk in de WW
3.1
Eiser stelt zich primair op het standpunt dat hij voldoet aan de Regeling, althans dat een redelijke uitleg van die Regeling daartoe dwingt. In dit verband betoogt eiser in de eerste plaats dat hij de vrijwilligerswerkzaamheden reeds voor zijn eerste werkloosheidsdag heeft verricht.
Dit betoog treft geen doel. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser laatstelijk voor 1 januari 2015 bestuurslidwerkzaamheden voor FNV heeft verricht. Verder staat vast dat eiser als gevolg van een faillissement van zijn laatste werkgever vanaf 1 februari 2016 geen recht meer had op loon. Onder deze omstandigheden kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat eiser reeds bestuurslidwerkzaamheden verrichtte voor zijn eerste werkloosheidsdag. De gestelde omstandigheid dat eiser met korte onderbrekingen circa 30 jaar diverse soorten vrijwilligerswerk voor de FNV naast zijn werk heeft verricht, leidt niet tot een ander oordeel. Uit de tekst van de Regeling volgt ondubbelzinnig dat het moet gaat om vrijwilligerswerk dat eiser reeds voor de eerste werkloosheidsdag moet hebben verricht en dat het werk nadien niet zowel wat betreft aard en omvang is gewijzigd.
3.2
Eiser betoogt voorts dat sprake is van vrijwilligerswerk als bedoeld in de Regeling, omdat de FNV aangemerkt moet worden als een SSBI.
3.2.1
In dit verband heeft eiser allereerst betoogd dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat het bestuur van de FNV het orgaan van de FNV is dat het beleid van de FNV bepaalt.
De rechtbank onderschrijft dit betoog niet. In artikel 23.4 onder a van de Statuten is bepaald dat het algemeen bestuur, onverminderd het overigens in deze Statuten bepaalde, tot taak heeft het vaststellen van het beleid van de FNV-vereniging en de kaders voor op lokaal, regionaal, nationaal en internationaal niveau in te nemen standpunten, voor zover het sectorale afdelingen overstijgende onderwerpen betreft. Het dagelijks bestuur, het ingevolge artikel 1.1. onder i van de Statuten daartoe door het ledenparlement benoemde deel van het algemeen bestuur, heeft verder ingevolge artikel 23.5 van de Statuten tot taak:
het ontwikkelen en uitvoeren van beleid, binnen de door het ledenparlement en het algemeen bestuur gestelde kaders,
het strategisch aansturen van de directe sectorale afdelingen en het toekennen van een budget aan ieder van deze directe sectorale afdelingen en
het aansturen van de directie van de werkorganisatie van de FNV-vereniging, op basis van een daartoe opgesteld directiestatuut.
In de omstandigheden dat het ledenparlement
1. leden van het algemeen bestuur op grond van artikel 20 van Pro de Statuten benoemd,
2. enkel op grond artikel 43 van Pro de Statuten bevoegd is de Statuten te wijzigen,
3. zekere besluiten van het algemeen bestuur op grond van artikel 26 van Pro de Statuten dient goed te keuren, zoals
middellange termijnplan inzake het sectorale afdelingen overstijgende beleid,
de begroting en het jaarplan van de FNV-vereniging,
de kaders ten aanzien van
o het actuele beleid en het daaruit voortvloeiende onderhandelingsmandaat voor het algemeen bestuur; en
o het daadwerkelijke onderhandelingsresultaat,
ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat het ledenparlement beschouwd moet worden als de leden van het orgaan van de FNV dat het beleid van de FNV bepaalt. Daarbij acht de rechtbank in het bijzonder van belang dat de invloed van het ledenparlement zich in bijzonder richt tot de vaststelling van de beleidskaders en de samenstelling van het algemeen bestuur.
3.2.2
Tussen partijen is niet in geschil dat de leden van het dagelijks bestuur in tegenstelling tot andere leden van het algemeen bestuur bezoldigd zijn.
Eerst ter zitting heeft eiser gesteld dat reeds wordt voldaan aan artikel 5c, onder c, van de Awr, omdat de beloning van de leden van het dagelijks bestuur niet alleen ziet op hun beleidswerkzaamheden maar ook op hun werkzaamheden van uitvoerende aard.
De rechtbank is van oordeel dat het in artikel 5c, onder c, van de Awr opgenomen beloningscriterium, gelet op de woorden "in die hoedanigheid", enkel betrekking heeft op de beleidswerkzaamheden die de leden van het beleidsbepaalde orgaan van de FNV uitoefenen. Uit de wetsgeschiedenis blijkt ook dat de wetgever doelbewust voor deze uitleg heeft gekozen. In de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 2008-2009, 31939, nr. 3) is deze bepaling als volgt - voor zover van belang- toegelicht: "(…) Leden van het beleidsbepalende orgaan mogen slechts een vergoeding van gemaakte onkosten en een niet bovenmatig vacatiegeld ontvangen. De beperking geldt overigens slechts voor bezoldiging voor de door die leden als zodanig verrichte werkzaamheden. Voor werkzaamheden van uitvoerende aard geldt de beperking niet. In dit verband wordt nog opgemerkt dat ander personeel dat in dienst is bij de instelling het loon mag genieten dat in het economische verkeer gebruikelijk is.”. Nu eiser evenwel geen inzicht heeft gegeven welk deel van de beloning betrekking heeft op de werkzaamheden van uitvoerende aard, terwijl daarentegen uit de Statuten blijkt dat de taak van het dagelijks bestuur in het bijzonder ziet op niet-uitvoerende werkzaamheden, ziet de rechtbank in dit betoog van eiser geen grond voor het oordeel dat verweerder de FNV ten onrechte niet als SBBI heeft aangemerkt.
3.2.3
Eiser betoogt verder dat de door de leden van het dagelijks bestuur ontvangen vergoeding moeten worden aangemerkt als niet-bovenmatig vacatiegeld.
Dit betoog treft geen doel. Nu die leden een bezoldiging ontvangen, ontvangen zij in beginsel geen vacatiegeld voor de uren die zij aan hun werk als lid van het dagelijks bestuur moeten besteden. In hetgeen eiser heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen reden om de bezoldiging in dit geval aan te merken als vacatiegeld. Eiser heeft in dit verband, onder verwijzing naar het handelen van de belastinginspecteur, erop gewezen dat bezoldiging niet hoger is dan de vergoeding die is opgenomen in het Besluit vergoedingen adviescolleges en commissies, maar hij heeft niet onderbouwd dat die situatie zich in dit geval voordoet, zodat reeds om die reden zijn betoog niet kan slagen.
3.3
Eiser betoogt voorts dat het er in zijn geval voor moet worden gehouden dat sprake is van vrijwilligerswerk als bedoeld in de Regeling, omdat de FNV aangemerkt kan worden als een organisatie waar werkzaamheden worden verricht met een maatschappelijk doel of maatschappelijk nut, zoals beschreven is in de brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 1 oktober 2014.
Dit betoog treft geen doel. Nu de niet voor tweeërlei uitleg vatbare tekst van artikel 2, eerste lid, van de Regeling eist dat de werkzaamheden worden uitgevoerd bij een ANBI, een SBBI of een steunstichting SBBI, verzet het rechtzekerheidsbeginsel zich reeds tegen een andersluidende uitleg. Overigens blijkt ook uit de volgende passage uit de toelichting bij de Regeling dat die uitleg overeenkomt met de bedoeling van de regelgever, zijnde de minister:
"Definitie
Er is sprake van vrijwilligerswerk in de zin van de WW als het gaat om onbetaalde arbeid ten behoeve van anderen of van (de kwaliteit van) de samenleving in het algemeen, in enig georganiseerd verband. Concreet moet vrijwilligerswerk in de WW aan de volgende voorwaarden voldoen:
1. Het moet gaan om gebruikelijk onbetaalde werkzaamheden binnen de desbetreffende instelling of werklocatie waar de werkzaamheden plaatsvinden. (…)
2. De instelling waar de werkzaamheden worden verricht moet een maatschappelijk doel hebben of bijdragen aan maatschappelijk nut.
Hieronder wordt verstaan een algemeen nut beogende instelling (ANBI), een sociaal belang behartigende instelling (SBBI) en een steunstichting SBBI."
Gelet op het vorengaande slaagt ook niet het beroep dat eiser heeft gedaan op de op 31 januari 2017 ingediende motie Keizer, TK 2016-2017, 34 369, nr 10, inhoudende de Regeling zodanig aan te passen dat vrijwilligerswerk buiten een ANBI of SBBI wordt toegestaan zonder dat tot verdringing leidt.
3.4
Gezien het voorgaande ziet de rechtbank in het beroep van eiser geen grond voor het oordeel dat verweerder de werkzaamheden ten onrechte niet als vrijwilligerswerk al bedoeld in de Regeling heeft aangemerkt.
Traditioneel vrijwilligerswerk
4.1
Eiser heeft zich subsidiair op het standpunt gesteld dat de werkzaamheden aangemerkt kunnen worden als traditioneel vrijwilligerswerk en dat hij om die reden de werkzaamheden met behoud van een WW-uitkering mag uitoefenen.
4.2
De rechtbank begrijpt het beroep van eiser aldus dat hij zich op het standpunt stelt dat hij als bestuurslid geen werkzaamheden verricht uit hoofde waarvan hij op grond van de WW niet als werknemer wordt beschouwd en dus die werkzaamheden zonder verlies van WW-rechten kan uitoefenen.
4.3
Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser met het verrichten van de niet-betaalde werkzaamheden als bestuurslid bij de FNV zijn hoedanigheid van werknemer verliest, omdat die werkzaamheden niet behoren tot het traditioneel vrijwilligerswerk als bedoeld in het voor 1 januari 2015 geldende Besluit niet-betaalde werkzaamheden WW-gerechtigden (het Besluit).
4.4
De rechtbank stelt vast dat het Besluit bij besluit van 2 december 2014, Stcrt 2015, 991, is ingetrokken in verband met de per 1 januari 2015 in werking zijnde Regeling. Daartoe is overwogen dat het Besluit, dezelfde strekking heeft als de Regeling, namelijk het aangeven onder welke voorwaarden onbetaalde werkzaamheden met volledig behoud van de WW-uitkering kunnen worden verricht. De rechtbank begrijpt dat verweerder teruggekomen is van laatstgenoemd standpunt, omdat volgens verweerder met de Regeling beoogd is om de mogelijkheden om met behoud van een WW-uitkering vrijwilligerswerk uit te oefenen te verruimen; naast het voornoemde traditioneel vrijwilligerswerk wordt ook toegestaan het vrijwilligerswerk bedoeld in de Regeling. Verweerder voert daarom de vaste gedragslijn dat werkzaamheden die vallen onder het in het voormalige Besluit opgenomen begrip traditioneel vrijwilligerswerk ook met behoud van de WW-uitkering mogen worden verricht. Op grond van dat Besluit gaat het bij traditioneel vrijwilligerswerk om (1) onverplichte activiteiten (2) binnen een organisatie die een ideële doelstelling heeft of een maatschappelijk nut nastreeft, (3) welke activiteiten doorgaans een aanvullend karakter hebben op bestaande maatschappelijke voorzieningen. (4) Deze organisatie is voor haar activiteiten overwegend afhankelijk van de inzet van onbetaalde medewerkers. (5) De te verrichten activiteiten worden niet beloond en worden normaal gesproken niet door betaalde werknemers verricht.
4.5
De rechtbank stelt voorop dat verweerder met deze vaste gedragslijn in beginsel niet in strijd komt met wat in artikel 8, eerste lid, van de WW is bepaald. Verweerder stelt dat op grond van die vaste gedragslijn in het geval van eiser geen sprake is van traditioneel vrijwilligerswerk, omdat eiser voor de werkzaamheden als bestuurslid in het maatschappelijk verkeer een beloning mocht verwachten. Eiser stelt dat zijn bestuursactiviteiten vergeleken kunnen worden met de bestuursactiviteiten bij bijvoorbeeld een sportvereniging, die wel als traditioneel vrijwilligerswerk worden aangemerkt. Daarbij wijst hij erop dat de tijdsbesteding zeer beperkt is, 16 tot 24 uur per maand. Voorts wijst eiser erop dat verweerder toestaat dat een werkloze met behoud van zijn WW-uitkering werkzaamheden als lid van een cliëntenraad van de UWW uitvoert en dat die werkzaamheden vergelijkbaar zijn met die van een bestuurslid van de FNV.
De rechtbank is van oordeel dat, gelet op hetgeen eiser heeft aangevoerd, gelet op de omvang en de aard werkzaamheden -zijnde een bestuursfunctie voor een instelling die een sociaal belang behartigt- en gezien de in het voormalige Besluit opgenomen toetsingscriteria, in het bijzonder criteria 4 en 5, verweerder niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat geen sprake is van traditioneel vrijwilligerswerk.
Conclusie
5.1
Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vernietigd moet worden. Het beroep is gegrond. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen. In dat kader zal verweerder onderzoek moeten doen naar de specifieke werkzaamheden van eiser als bestuurslid, zowel wat betreft de aard en omvang als de wijze waarop binnen de FNV zulke werkzaamheden in de regel worden opgevuld (door betaalde of niet-betaalde krachten). Daarnaast zal verweerder bij dit besluit moeten ingaan op het door eiser ter zitting gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel en op zijn in bezwaar gedane verzoek om vergoeding van de door hem in bezwaar gemaakte kosten. Gelet op het door verweerder te verrichten onderzoek ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen of zelf in de zaak te voorzien.
5.2.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 46,- vergoedt.
5.3
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, één punt met een waarde van € 501,- en een wegingsfactor van 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar neemt;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 46,- aan eiser vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser in beroep tot een bedrag van € 1.002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Coster, rechter, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Doef. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 mei 2018.
Griffier Rechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Afschrift verzonden aan partijen op: