Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats [plaats]
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 17/2617
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 juli 2018 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
en
de korpschef van politie, verweerder
(gemachtigde: drs. H.G.D.M. Kiezebrink).
Procesverloop
Bij besluit van 2 augustus 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser zijn voornemen meegedeeld om hem met ingang van 1 juli 2013 de door hem verzochte (extra) periodiek 15 in schaal 15 toe te kennen, onder voorwaarde van gelijktijdige stopzetting van de toelage consignatie die eiser per die datum heeft ontvangen.
Eiser heeft tegen het primaire besluit op 30 augustus 2016 bezwaar gemaakt.
Bij uitspraak van 2 juni 2017 (LEE 17/1469) heeft deze rechtbank het beroep van eiser tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar door verweerder gegrond verklaard, het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit vernietigd, de door verweerder verbeurde dwangsom vastgesteld op € 1.260,-, verweerder opgedragen binnen twee weken na de datum van verzending van de uitspraak alsnog een besluit op het bezwaar bekend te maken, met een nadere bepaling over een dwangsom indien verweerder die termijn overschrijdt en ten slotte heeft de rechtbank verweerder opgedragen het griffierecht te vergoeden.
Bij besluit van 8 juni 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij faxbericht van 18 april 2018 heeft verweerder het verslag van de op 6 december 2016 gehouden hoorzitting ingezonden.
Verweerder heeft op 18 april 2018 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 april 2018. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiser heeft een ambtelijke rechtsverhouding met verweerder. Sinds 1 april 1995 was eiser werkzaam als Hoofd van het district stad [naam district] . Sinds 1 juni 2000 was eiser werkzaam als Hoofd Dienst Personeel, met het werkgebied van de regiopolitie [plaats] .
2. Bij een op 6 oktober 2003 ondertekende detacheringsovereenkomst zijn de korpsbeheerder van de (toenmalige) politieregio [plaats] , de gemeente [plaats] en eiser overeengekomen dat de politieregio [plaats] eiser detacheert naar de Hulpverleningsdienst [plaats] , waar eiser de functie [functie] zal uitoefenen, voor de periode 1 juli 2003 tot 1 augustus 2006. De detacheringsovereenkomst is onder dezelfde voorwaarden verlengd voor de periode 1 augustus 2006 tot 1 augustus 2007 en vervolgens tot 1 februari 2008. Op 10 maart 2008 hebben de korpsbeheerder van de politieregio [plaats] , de gemeente [plaats] en eiser opnieuw een detacheringsovereenkomst ondertekend, voor de periode 1 februari 2008 tot 1 februari 2011. Met ingang van 1 februari 2008 was eiser werkzaam bij de Hulpverleningsdienst als [functienaam] . Per 1 juli 2012 heeft eiser de functie van waarnemend directeur GGD vervuld. De detacheringsovereenkomst is telkens onder dezelfde voorwaarden verlengd, tot 1 januari 2016.
3. Naar aanleiding van eisers aanvraag van 1 mei 2015 om voorafgaande aan zijn einde loopbaanverlof in aanmerking te komen voor ontheffing van zijn werkzaamheden, heeft verweerder bij besluit van 30 juli 2015 eiser per 1 januari 2016 tot 1 juli 2017 ontheven van zijn werkzaamheden. Per 1 juli 2017 zou eiser eindeloopbaanverlof opnemen. Na afloop daarvan zou eiser per 1 juli 2018 eervol ontslag worden verleend.
4. Bij e-mail van 11 januari 2016 heeft eiser verzocht om toekenning met terugwerkende kracht tot 1 januari 2013 van trede 15, ofwel periodiek 15, van salarisschaal 15. Bij brief van 21 juli 2016 heeft eiser dat verzoek herhaald.
5. Bij het primaire besluit, gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder zich op het volgende standpunt gesteld. Gelet op eisers formele aanstelling bij de politie en zijn verzoek kan hem op grond van artikel 9 van Pro het Besluit bezoldiging politie (Bbp) een extra periodiek worden toegekend in zijn (persoonlijke) schaal 15, met ingang van 1 juli 2013. Omdat op grond van artikel 18, elfde lid, van het Bbp de ambtenaar wiens salarisschaal 15 of hoger bedraagt, niet in aanmerking komt voor de toelage consignatie als genoemd in artikel 18, eerste lid, van het Bbp, dient de extra periodiek waarvoor eiser in aanmerking komt, verrekend te worden met de door eiser van de Hulpverleningsdienst [plaats] ontvangen piketvergoeding. Die vergoeding dient volgens verweerder namelijk aangemerkt te worden als een toelage consignatie, als bedoeld in artikel 18, eerste lid, van het Bbp. In beide gevallen betreft het een toelage en/of vergoeding voor bereikbaarheid en beschikbaarheid. De piketvergoeding dient dus hetzelfde doel als de toelage consignatie. Dat eiser de piketvergoeding heeft ontvangen voor het beschikbaar en bereikbaar zijn bij de Hulpverleningsdienst [plaats] maakt dat niet anders. Een detachering betekent namelijk dat de formele aanstelling bij en de gezagsverhouding met de politie is blijven bestaan. De omstandigheid dat het zich bereikbaar en beschikbaar houden feitelijk is opgedragen door de gemeentesecretaris van de gemeente [plaats] en dat een andere vergoeding is overeengekomen dan waar in artikel 18 van Pro het Bbp sprake van is, maken het evenmin anders, aldus verweerder. Gelet op de hoogte van periodiek 15 en de hoogte van de door eiser ontvangen bedragen aan piketvergoeding zal er geen nabetaling plaatsvinden van periodiek 15, waarbij geldt dat verweerder niet zal overgaan tot terugvordering van de al ontvangen bedragen aan piketvergoeding.
6. Eiser heeft het bestreden besluit gemotiveerd bestreden. Op de door eiser ingebrachte beroepsgronden zal de rechtbank onder 8 ingaan.
7. In het verweerschrift is verweerder ingegaan op eisers beroepsgronden. Verweerder heeft benadrukt dat de toekenning van de extra periodiek onlosmakelijk is verbonden met het afzien van dan wel verrekenen van toeslagen met de extra periodiek.
8. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
8.1.
In het Landelijk arbeidsvoorwaardenbeleid politietop van 23 augustus 2012 staat onder 3 dat met de inwerkingtreding van het in dat beleid opgenomen pakket financiële arbeidsvoorwaarden de mogelijkheid om een beroep te doen op verschillende toelagen uit het Bbp die open staat voor het politiepersoneel, voor deze doelgroep is afgeschaft. Voorts staat er dat dat is gecompenseerd door de salarisschalen die op functionarissen uit de doelgroep betrekking hebben te verlengen met één trede (lees: periodiek) extra waardoor het vaste maandsalaris hoger kan worden. In bijlage 1 bij het genoemde Landelijk arbeidsvoorwaardenbeleid politietop is aangekondigd dat het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp) en het Bbp zullen worden aangepast, in die zin dat functionarissen vanaf salarisschaal 15 geen rechten kunnen ontlenen aan de in die bijlage vermelde artikelen van het Barp en het Bbp dan wel daar een beroep op kunnen doen. In genoemde bijlage 1 is onder meer artikel 18 van Pro het Bbp opgenomen, welk artikel ziet op de toelage consignatie (zie onder 8.5).
8.2.
Bij Besluit van 20 december 2012, houdende wijziging van het Barp, het Bbp en het Besluit reis-, verblijf-, en verhuiskosten politie in verband met het arbeidsvoorwaardenbeleid van de politietop (Staatsblad 2012, 663) (hierna het Besluit van 20 december 2012) is in artikel II, onderdeel G, bepaald dat aan artikel 18 van Pro het Bbp een lid wordt toegevoegd, luidende: “11. Het eerste lid is niet van toepassing op de ambtenaar wiens salarisschaal 15 of hoger bedraagt.”. Het Besluit is in werking getreden met ingang van 1 januari 2013. In een overgangsregeling is niet voorzien.
8.3.
In de nota van toelichting bij het Besluit van 20 december 2012 staat bij (onder meer) artikel II, onderdeel G::
“De afspraak is dat het financiële pakket van de topfunctionarissen van politie na 1 januari 2013 alleen nog maar bestaat uit:
1. salaris, vakantie-uitkering en de structurele eindejaarsuitkering conform art. 25b Bbp;
2. pensioenbijdrage en levensloopbijdrage;
3. periodieke toelage politietop (optioneel, besluit bevoegd gezag);
4. incidentele toelage politietop (optioneel, besluit bevoegd gezag);
5. tegemoetkoming representatiekosten (optioneel, besluit bevoegd gezag).
Op geen van de andere mogelijke toelagen en bijdragen, die in het Barp of Bbp voorkomen, kan een ambtenaar die in schaal 15 of hoger zit, een beroep doen. Deze toelagen zijn of al in zijn salaris verwerkt of er wordt vanuit gegaan dat een functionaris van die schaal geen aanspraak heeft op deze toelage.”
8.4.
Met het Landelijk arbeidsvoorwaardenbeleid politietop (zie onder 8.1) en het Besluit van 20 december 2012 (zie onder 8.2 en 8.3) is een wijziging aangebracht in de bezoldiging van de politietop, in die zin dat politiefunctionarissen vanaf salarisschaal 15 in aanmerking komen voor een aan de desbetreffende schaal toegevoegde extra periodiek, zodat het vaste maandsalaris hoger wordt, maar tegelijkertijd dat bedoelde politiefunctionarissen niet meer in aanmerking komen voor de in bijlage 1 bij het Landelijk arbeidsvoorwaardenbeleid politietop vermelde toelagen.
8.5.
Eén van de hiervoor bedoelde toelagen is de toelage in artikel 18, eerste lid, van het Bbp. Artikel 18, eerste lid, van het Bbp, geldend ten tijde van afgifte van het primaire besluit en voor zover hier van belang, luidt als volgt:
“Aan de ambtenaar aan wie consignatie wordt opgelegd, wordt een toelage toegekend. Onder consignatie wordt verstaan het zich in opdracht van het daartoe bevoegde gezag bereikbaar en beschikbaar houden teneinde bij oproep dienst te gaan verrichten.”
Ten tijde van de afgifte van het bestreden besluit was in artikel 18, eerste lid, van het Bbp hetzelfde bepaald, met dien verstande dat niet meer was opgenomen wat onder consignatie wordt verstaan. Ten tijde van de afgifte van het bestreden besluit was in artikel 1, eerste lid, onder qq, van het Barp aangegeven dat onder consignatie wordt verstaan het zich in opdracht van het daartoe bevoegde gezag bereikbaar en beschikbaar houden teneinde bij oproep dienst te gaan verrichten.
8.6.
Op grond van artikel 18, elfde lid, van het Bbp, geldend ten tijde van de afgifte van het primaire besluit, is artikel 18, eerste lid, van het Bbp niet van toepassing op de ambtenaar wiens salarisschaal 15 of hoger bedraagt. Op grond van artikel 18, tiende lid, van het Bbp, geldend ten tijde van de afgifte van het bestreden besluit, is artikel 18, eerste lid, van het Bbp niet van toepassing op de ambtenaar met een functie waarvoor salarisschaal 15 of hoger geldt.
8.7.
Niet is in geschil dat eiser per 1 juli 2013 aanspraak kan maken op toekenning van periodiek 15 van salarisschaal 15. Verweerder heeft dit eiser meegedeeld in het bestreden besluit en zich daarbij op het standpunt gesteld dat dit slechts kan onder verrekening van de door eiser ontvangen piketvergoeding tijdens zijn detachering. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting aangegeven dat deze verrekening enkel geldt voor de periode tot 1 januari 2016, met ingang van welke datum eiser was ontheven van zijn werkzaamheden (zie onder 3). Gebleken is dat niet in geschil is dat eiser met ingang van 1 januari 2016 recht heeft op onverkorte toekenning van de periodiek.
8.8.
De rechtbank ziet zich derhalve voor de vraag gesteld of de toekenning over de periode 1 juli 2013 tot 1 januari 2016 uitsluitend kan plaatsvinden onder gelijktijdige verrekening van de aan eiser in die periode door de Hulpverleningsdienst [plaats] toegekende bereikbaarheidsvergoeding of piketvergoeding.
8.9.
Eiser heeft aangevoerd dat de door de Hulpverleningsdienst toegekende vergoeding een andere is dan de door verweerder in het bestreden besluit bedoelde toelage consignatie.
8.10.
Desgevraagd heeft eiser echter ter zitting niet kunnen aangeven wat maakt dat de door de Hulpverleningsdienst verstrekte toelage een andere is dan de toelage consignatie.
Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van een essentieel onderscheid tussen de door eiser in het kader van zijn detachering bij de Hulpverleningsdienst ontvangen piketvergoeding en een toelage consignatie. Beide toelagen zien op een vergoeding voor het feit dat de betrokkene buiten reguliere arbeidsuren bereikbaar en beschikbaar is om, indien nodig, in het geval van onvoorziene omstandigheden bij oproep het werk uit te voeren. Daarmee hebben beide toelagen hetzelfde doel.
8.11.
Eisers standpunt dat de van de Hulpverleningsdienst ontvangen vergoeding is toegekend vanuit de rechtsverhouding tussen de gemeente [plaats] en eiser en dat de formele werkgever daar in beginsel buiten staat, kan de rechtbank niet volgen. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) blijft tijdens detachering het dienstverband met het bestuursorgaan dat de ambtenaar heeft aangesteld bestaan en blijft dat bestuursorgaan het bevoegd gezag, voor zover dit met de detacheringsovereenkomst verenigbaar is. Deze vaste rechtspraak blijkt bijvoorbeeld uit de uitspraak van de CRvB van 3 april 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1103) en uit de ter zitting door de gemachtigde van verweerder desgevraagd genoemde uitspraken van de CRvB van 14 december 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:4396), van 22 september 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:3534 en van 17 april 2003 (ECLI:NL:CRVB:2003:AF8422).
In eisers geval is tijdens de detachering het dienstverband met de korpschef blijven bestaan en is de korpschef het bevoegd gezag gebleven. In de detacheringsovereenkomsten van 6 oktober 2003 en van 10 maart 2008 en de verlengingen van die overeenkomsten onder dezelfde voorwaarden is immers geen sprake van overdracht van bevoegdheden aan de Hulpverleningsdienst, behoudens de overdracht van de bevoegdheid tot het verlenen van verlof. Gedurende de detachering is verweerder dus het bevoegd gezag gebleven. In dat kader is in artikel 5, eerste lid, van de detacheringsovereenkomsten van 6 oktober 2003 en 10 maart 2008 bepaald dat de politieregio [plaats] zorg draagt voor de betaling van het salaris, de vakantietoeslag, overige toeslagen en vergoedingen, alsmede voor de loonadministratie, de wettelijk verplichte inhoudingen en afdrachten, alsmede voor de contacten met de Belastingdienst, de instellingen die belast zijn met de uitvoering van de sociale zekerheid en andere relevante instanties. Gedurende zijn detachering is eiser in dienst gebleven van de politie. De rechtbank wijst erop dat eiser juist vanuit dat dienstverband aanspraak heeft gemaakt op periodiek 15.
Ter zitting heeft eiser een beroep gedaan op de uitspraak van de CRvB van 12 september 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:1748). In die uitspraak gaat het er om dat de door het inlenend bestuursorgaan verstrekte specifieke taakopdracht op één lijn moet worden gesteld met een tijdelijke aanstelling, zodat de betrokkene in die zaak gedurende de detachering naast zijn ambtelijke rechtsverhouding met het uitlenende bestuursorgaan, óók een tijdelijke ambtelijke rechtsverhouding met het inlenende bestuursorgaan heeft verkregen. Die situatie is in onderhavig geschil niet aan de orde en daarmee faalt het beroep op die uitspraak.
8.12.
Eiser heeft aangevoerd dat hij formeel niet tot de politietop behoort, maar een persoonlijke salarisschaal 15 heeft en dat daarom het arbeidsvoorwaardenbeleid voor de politietop strikt genomen op hem niet van toepassing is
8.13.
Die beroepsgrond faalt. De beoogde en tot stand gebrachte wijziging als vermeld onder 8.1 tot en met 8.4 was gericht op politiefunctionarissen met een functieschaal 15 en hoger en niet op politiefunctionarissen met een persoonlijke salarisschaal 15. Dat eiser desondanks wel in aanmerking komt voor de extra periodiek, komt door een omissie in de vertaalslag naar de regelgeving, welke inmiddels per 1 januari 2017 is hersteld. Of eiser nu wel of niet behoort tot de politietop is niet relevant, feit is dat eiser in salarisschaal 15 zit en daarmee recht had op de extra periodiek 15 in die salarisschaal. Onder verwijzing naar 8.1 tot en met 8.4 is aan de verhoging van salarisschaal 15 met een extra periodiek 15 onlosmakelijk verbonden dat de desbetreffende politiefunctionaris niet in aanmerking komt voor toelagen, als aangegeven onder 8.3, waaronder de toelage consignatie. Dat betekent dat de toekenning van periodiek 15 in salarisschaal 15 tegelijkertijd inhoudt dat eiser geen aanspraak heeft op die toelage. Omdat eiser ten tijde van zijn verzoek tot het toekennen van periodiek 15 de toelage al had ontvangen, diende verweerder de toekenning van periodiek 15 in overeenstemming te brengen met de bepalingen in het Besluit van 20 december 2012 (zie onder 8.2). In het primaire besluit heeft verweerder zich daartoe op het standpunt gesteld dat de toekenning van periodiek 15 per 1 juli 2013 kan geschieden, onder de voorwaarde dat eiser instemt met het stopzetten van de uitbetaling van de toelage per die datum. In het bestreden besluit is geen voorwaarde gesteld, maar is simpelweg gezegd dat de extra periodiek moet worden verrekend met de door eiser ontvangen vergoeding. Hiermee geeft verweerder uitvoering aan de consequentie van hetgeen in (de nota van toelichting op) het Besluit van 20 december 2012 staat en daarmee is wel degelijk sprake van een grondslag voor verrekening. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat aan de toekenning van periodiek 15 onlosmakelijk is verbonden het niet in aanmerking komen voor de toelage consignatie en dat dat in het geval van eiser, nu de vergoeding al uitbetaald was, betekent dat één en ander met elkaar verrekend moet worden. Zoals in het primaire besluit staat, is na verrekening sprake van een negatief saldo en is daarom geen sprake van een nabetaling. Verweerder heeft toegezegd dat geen terugvordering van de al ontvangen toelage zal plaatsvinden.
8.14.
De beroepsgrond dat met het bestreden besluit geen volledige heroverweging in bezwaar heeft plaatsgevonden faalt. In het bestreden besluit, onder “Overwegingen”, heeft verweerder uitgebreid en inzichtelijk uiteengezet wat de redenen zijn voor het besluit en waarom hetgeen in bezwaar is aangevoerd heeft geleid tot de ongegrondverklaring van het bezwaar.
8.15.
Eiser heeft aangevoerd dat verweerder ten aanzien van de toekenning van periodiek 15 een apart besluit had moeten nemen en los daarvan een besluit had moeten nemen inzake de verrekening van de door de Hulpverleningsdienst verstrekte toelage. Daarin volgt de rechtbank eiser niet. Dat eiser als gevolg van het niet apart nemen van een besluit over de verrekening, de mogelijkheid tot het maken van bezwaar en het instellen van beroep tegen de terugvordering en/of verrekening is onthouden, is de rechtbank niet gebleken. Zoals in het primaire besluit staat en zoals ook onder 8.13 is aangegeven, heeft verweerder al toegezegd dat geen terugvordering zal plaatsvinden en voor wat betreft de verrekening geldt dat eiser daartegen in onderhavige procedure is opgekomen, zodat geen sprake is geweest van het onthouden van een rechtsmiddel.
8.16.
De alinea in het bestreden besluit over de ambtsjubileumgratificatie is aldaar opgenomen met de vermelding “overigens” en vormt geen dragende overweging voor de ongegrondverklaring van het bezwaar. Daarom zal de rechtbank niet ingaan op hetgeen eiser in beroep ten aanzien van de ambtsjubileumgratificatie heeft ingebracht.
8.17.
De in beroep door eiser aangehaalde situatie van de bezoldiging van de politietop in het algemeen en de ter zitting door eiser aangehaalde situatie van twee adviseurs van de korpsleiding gaan de grenzen van onderhavig geschil te buiten.
8.18.
Van de door eiser aangevoerde onzorgvuldige voorbereiding van het bestreden besluit is de rechtbank niet gebleken. Ook van strijd met de overige door eiser genoemde artikelen van de Algemene wet bestuursrecht, waaronder het misbruik maken van bevoegdheid door verweerder, is de rechtbank niet gebleken.
9. Het beroep is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.H. de Groot, voorzitter, en mr. P.G. Wijtsma en
mr. R.B. Maring, leden, in aanwezigheid van H.M. Eleveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 juli 2018.
mr. R.B. Maring, leden, in aanwezigheid van H.M. Eleveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 juli 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.