Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Leeuwarden
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 17/3660
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 september 2018 in de zaak tussen
Stichting De Faunabescherming, te Amstelveen, eiseres
(gemachtigde: mr. B.N. Kloostra),
en
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Fryslân, verweerder
(gemachtigden: mr. E. de Vries en drs. F.R. Wagenaar).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Faunabeheereenheid Fryslân, te Wirdum, de ontheffinghouder
Faunabeheereenheid Fryslân, te Wirdum, de ontheffinghouder
(gemachtigden: ir. R.F. de Vries en D.H. de Bruin).
Procesverloop
Bij besluit van 21 maart 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan de ontheffinghouder een ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming (de Wnb) verleend voor het opzettelijk vangen van de zwarte kraai in de periode van 21 maart 2017 tot en met 30 juni 2018, waarbij het gebruik van een vangkooi is toegestaan voor de periode van 1 december 2017 tot en met 30 juni 2018.
Bij besluit van 5 september 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het primaire besluit deels van een nadere motivering voorzien en voor het overige in stand gelaten.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting van de enkelvoudige kamer heeft plaatsgevonden op 13 april 2018. Eiseres is aldaar vertegenwoordigd door haar gemachtigde en H.H. Niesen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. De ontheffinghouder heeft zich laten vertegenwoordigen door R.F. de Vries en G. Wouters. Ter zitting is het onderzoek gesloten.
Na de zitting heeft de rechtbank besloten om het onderzoek te heropenen en het beroep te verwijzen naar de meervoudige kamer.
Het onderzoek ter zitting van de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 29 mei 2018. Eiseres is aldaar vertegenwoordigd door haar gemachtigde en H.H. Niesen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. De ontheffinghouder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Ter zitting is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. De rechtbank is van oordeel dat het beroep op onderdelen gegrond is, dat het bestreden besluit moet worden vernietigd en dat het primaire besluit moet worden herroepen. Zij overweegt daartoe het volgende.
2. De rechtbank constateert allereerst dat tussen partijen niet in geschil is dat ten tijde van het nemen van beide besluiten sprake was van een landelijke vrijstelling aan grondgebruikers voor het bestrijden van de zwarte kraai als soort. Die vrijstelling is verleend door de staatssecretaris van Economische Zaken en ziet op de verboden in
artikel 3.1 van de Wnb. Niet in geschil is dat het gebruiken van de vangkooi als middel niet is toegestaan op grond van die vrijstelling.
3. Gelet op die vrijstelling en hetgeen daarover door partijen is aangevoerd in relatie tot de onderhavige ontheffing, stelt de rechtbank vast dat tussen partijen niet in geschil is dat in het onderhavige geval is voldaan aan de voorwaarde in artikel 3.3, vierde lid, aanhef en onder c, van de Wnb. De maatregelen in de onderhavige ontheffing leiden niet tot verslechtering van de staat van instandhouding van de zwarte kraai als soort.
4. Voorts is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een ontheffing van de verboden als bedoeld in artikel 3.1 van de Wnb kan worden verleend, omdat geen andere bevredigende oplossing bestaat als bedoeld in artikel 3.3, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wnb.
Tussen partijen is niet in geschil dat het, ondanks allerlei maatregelen, niet goed genoeg gaat met de weidevogelpopulatie in de provincie Fryslân. De rechtbank stelt vast dat het doel van de onderhavige ontheffing is om die populatie te bevorderen door de predatiedruk van zwarte kraaien te verkleinen. Vaststaat dat die ontheffing deel uitmaakt van een uitgebreid pakket aan maatregelen voor de bescherming en bevordering van die weidevogelpopulatie. Dat maatregelenpakket volgt uit beleidsstukken en predatiebeheerplannen, die aan de aanvraag van 31 januari 2017 ten grondslag liggen. Duidelijk is dat het maatregelenpakket voortkomt uit afspraken die verweerder binnen verschillende kaders met verschillende typen organisaties heeft gemaakt en dat het pakket grotendeels door verweerder wordt gefinancierd. Dat pakket bestaat uit maatregelen die zien op predatiebeheer en uit preventieve maatregelen ter verbetering van de kwaliteit van de leef- en overlevingsomstandigheden van de weidevogels. Voldoende aannemelijk is gemaakt dat bovengenoemde predatiedruk van zwarte kraaien onvoldoende wordt verkleind met andersoortig maatregelen die zien op predatiebeheer, zoals maatregelen genomen op grond van de landelijke vrijstelling en de maatregel van het zo veel mogelijk verwijderen van schuil- en voortplantingslocaties van zwarte kraaien. Ook is voldoende aannemelijk gemaakt dat de preventieve maatregelen, zoals graslandbeheer, het verhogen van waterpeilen en het creëren van aaneengesloten en rustige weidevogelgebieden, onvoldoende bijdragen aan de bevordering van de weidevogelpopulatie, mede gezien die predatiedruk.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat verweerder de agrarische alternatieven voor het vangen en doden van zwarte kraaien onvoldoende in zijn beoordeling heeft betrokken. Daarbij speelt mee dat verweerder bij zijn afweging onder meer acht heeft geslagen op de Weidevogelnota 2014-2020, waarin het belang van bescherming van weidevogels en het bijbehorende predatiebeheer zijn afgezet tegen belangen die zijn gemoeid met agrarische activiteiten in de provincie. Uit die nota volgt dat bij het afspreken en toepassen van preventieve maatregelen vanuit de provincie ook acht wordt geslagen op de rol en uitdagingen van de landbouwsector bij weidevogelbescherming. Eiseres kan reeds daarom niet worden gevolgd in haar stelling dat verweerder aanpassing van de landbouwpraktijken ten onrechte niet heeft meegewogen als alternatief. Dat eiseres bij voorkeur ziet dat meer verdergaande hervormingen in de landbouwsector worden doorgevoerd ten behoeve van weidevogelbescherming, kan niet tot een ander oordeel leiden nu duidelijk is dat verweerder geen allesbepalende rol in die discussie speelt. Naast verweerder zijn ook andere (bestuurs)organen betrokken bij weidevogelbescherming en predatiebeheer en het doorlopende gesprek dat daarover wordt gevoerd met partijen in de landbouwsector.
De beroepsgronden over de voorwaarde in artikel 3.3, vierde lid, aanhef en onder c, van de Wnb slagen dus niet.
5. Vervolgens is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de onderhavige ontheffing kan worden verleend omdat die ontheffing nodig is ter bescherming van fauna, als bedoeld in artikel 3.3, vierde lid, aanhef en onder b, onder 4º, van de Wnb.
De rechtbank overweegt dat verweerder onvoldoende heeft onderzocht en onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt in hoeverre het bestrijden van de zwarte kraai als soort middels de onderhavige ontheffing, verdergaande bescherming en bevordering van de weidevogelpopulatie in de provincie Fryslân zal opleveren. Hoewel vaststaat dat de zwarte kraai één van de predatoren is die negatieve invloed heeft op die weidevogelpopulatie, is thans onvoldoende duidelijk hoe groot die invloed is en wat een ontheffing voor het vangen van zwarte kraaien met gebruik van een vangkooi voor die invloed kan betekenen.
Ten eerste speelt mee dat de onderzoeken van SOVON Vogelonderzoek Nederland van 2005 en 2008 (de SOVON-onderzoeken) dateren van vóór de landelijke vrijstelling. Onvoldoende inzichtelijk is gemaakt welke invloed maatregelen tegen de zwarte kraai genomen op grond van de landelijke vrijstelling hebben op de beoogde bescherming en bevordering van de weidevogelpopulatie in de provincie Fryslân. Die (invloed van) maatregelen zijn niet meegenomen in de SOVON-onderzoeken. De predatiebeheerplannen volstaan evenmin, nu die plannen geen totaalbeeld geven van die invloed in de provincie.
Ten tweede is onvoldoende inzichtelijk gemaakt welke invloed verdergaande bestrijding van de zwarte kraai middels een ontheffing zal hebben op die weidevogelpopulatie, in relatie tot predatie op die populatie door andere diersoorten en (verweerders) bestrijding van die andere diersoorten. Uit de SOVON-onderzoeken volgt dat de zwarte kraai maar in beperkte mate een aandeel heeft in predatie van de weidevogelpopulatie, in vergelijking tot het aandeel van andere predatoren. Verweerders standpunt dat predatie door de zwarte kraai een belangrijk effect heeft op de weidevogelpopulatie en dat duidelijk is dat het noodzakelijk is dat dat predatieaandeel middels deze ontheffing wordt teruggedrongen, is onvoldoende ondersteund door wetenschappelijk bewijs.
Ten derde is onvoldoende inzichtelijk gemaakt welke invloed het bestrijden van de zwarte kraai als soort heeft op de weidevogelpopulatie in de provincie Fryslân, in vergelijking tot het totale kraaienbestand in de provincie en het predatiegedrag van dat bestand. Eiseres heeft in dit kader kunnen wijzen op onderzoeken uit de jaren ’80, waarin in algemene zin verband wordt gelegd tussen kraaienbestanden, hun predatiegedrag en de gevolgen van kraaienbestrijding op dat gedrag. Verweerder heeft onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat (het gedrag van) het kraaienbestand in de provincie een ontheffing als de onderhavige rechtvaardigt.
Dat verweerder deze ontheffing mede gebruikt als pilot om gegevens te verzamelen over kraaienbestrijding middels gebruik van de vangkooi, maakt niet dat (alsnog) sprake is van de vereiste noodzaak voor de inzet van dat middel. Dat nevendoel heeft namelijk geen betrekking op het beoogde hoofddoel, namelijk de bescherming van fauna.
De rechtbank concludeert dat het primaire besluit en het bestreden besluit op dit punt niet zijn voorzien van voldoende onderzoek en van een deugdelijke motivering. De beroepsgronden over deze voorwaarde slagen. Reeds hierom bestaat aanleiding om het bestreden besluit te vernietigen en het primaire besluit te herroepen.
6. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat verweerder in het onderhavige geval niet heeft voldaan aan het gebod in artikel 3.3, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Wnb.
Verweerder heeft namelijk niet in de ontheffing(svoorschriften) aangegeven, dan wel anderszins regels gesteld, waaruit volgt voor welke methode van doden van met de vangkooi gevangen zwarte kraaien ontheffing is verleend. Voorschrift 8 van het primaire besluit volstaat niet, nu daarin geen methode van doden is genoemd. Verweerders verwijzing naar artikel 3.9 van het Besluit natuurbescherming (het Bnb) volstaat ook niet, nu dat artikel slechts een opsomming geeft van mogelijke dodingsmethoden waarvoor ontheffing kan worden verleend.
Een van die methoden is cervicale dislocatie. Pas ter zitting is duidelijk geworden dat verweerder deze methode heeft bedoeld aan te wijzen met deze ontheffing. Ook is ter zitting pas duidelijk geworden dat die methode ook in de praktijk namens de derde-partij wordt toegepast om de met de vangkooi gevangen zwarte kraaien te doden.
Los van het gebrek dat die methode niet in de ontheffing(svoorschriften) en/of bijbehorende regels is genoemd, is de rechtbank van oordeel dat die dodingsmethode niet kan worden aangewezen als methode bij het gebruik van het middel van de vangkooi. Niet in geschil is namelijk dat zwarte kraaien die met dat middel zijn gevangen, doorgaans niet gewond zijn. Daardoor wordt niet voldaan aan artikel 3.9, negende lid, van het Bnb. Ook volgt de rechtbank verweerder niet in zijn standpunt dat die vogels in de vangkooi in nood verkeren, als bedoeld in dat artikellid. Bij het vangen van zwarte kraaien met gebruik van de vangkooi is geen sprake van een noodsituatie waarin een gewonde vogel uit zijn lijden moet worden verlost, als bedoeld in de Nota van Toelichting bij het Bnb (Staatsblad 2016, 383).
De rechtbank concludeert dat het primaire besluit en het bestreden besluit wat de dodingsmethode betreft niet zijn voorzien van een deugdelijke motivering. Nu de bedoelde dodingsmethode niet mag worden gecombineerd met het middel waarvoor ontheffing is verleend, zijn die besluiten op dat punt (ook) in strijd met de Wnb genomen. Reeds hierom bestaat aanleiding om het bestreden besluit te vernietigen en het primaire besluit te herroepen. De beroepsgronden over de dodingsmethode slagen.
7. Gelet op het voorgaande, ziet de rechtbank geen aanleiding om een oordeel te geven over hetgeen eiseres overigens heeft aangevoerd.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 333,- vergoedt.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.503,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting van 13 april 2018, 1 punt voor het verschijnen op de zitting van 29 mei 2018, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 5 september 2017;
- herroept het primaire besluit van 21 maart 2017;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.503,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, voorzitter, en mr. T.F. Bruinenberg
en mr. K.J. de Graaf, leden, in aanwezigheid van mr. R.A. Schaapsmeerders, griffier.
en mr. K.J. de Graaf, leden, in aanwezigheid van mr. R.A. Schaapsmeerders, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 september 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
typ: SCHA
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.