Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 18/35
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 oktober 2018 in de zaak tussen
[eiseres], te [naam 4] , eiseres
(gemachtigden: [gemachtigde 1] ),
en
[verweerder], verweerder
(gemachtigden: [gemachtigde 2] ).
Procesverloop
Bij brief van 4 augustus 2017 heeft verweerder aan eiseres medegedeeld dat van rechtswege omgevingsvergunning is verleend.
Bij het bestreden besluit van 24 november 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van gedeputeerde staten van Fryslân tegen de aan eiseres van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van zelfstandige kantoorruimten op het perceel [naam 6] in [naam 4] gegrond verklaard en de aan eiseres verleende omgevingsvergunning ingetrokken.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Gedeputeerde Staten van Fryslân (GS) hebben aangegeven niet van de gelegenheid, om als belanghebbende aan het geding deel te nemen, gebruik te zullen maken.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 juli 2018. Eiseres heeft zich doen vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat voor haar oordeelsvorming uit van de volgende - door partijen niet betwiste – feiten en omstandigheden.
1.1
Op 30 maart 2017 heeft eiseres een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor de activiteit handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening ten behoeve van het realiseren van zelfstandige kantoorruimten op het perceel [naam 6] in [naam 4] .
1.2
Bij brief van 4 augustus 2017 heeft verweerder aan eiseres medegedeeld dat van rechtswege omgevingsvergunning is verleend.
1.3
Tegen verlening van de omgevingsvergunning hebben GS een bezwaarschrift ingediend. GS menen dat de omgevingsvergunning van rechtswege in strijd is met het Streekplan Fryslân 2007 en de discussienotitie “ [naam 7] ” van [datum] . Hieruit blijkt - samengevat - dat vanwege overschot aan planologische ruimte voor kantoren in [naam 4] in het provinciaal beleid niet is voorzien in toevoeging van kantoorareaal op [adres 2] . Verder is sprake van strijd met artikel 4.1.2 eerste lid, juncto het tweede lid, onder b, van de Verordening Romte 2014 (VR) in beleidsmatige zin.
1.4
Eiseres heeft een reactie ingediend. Eiseres heeft zich hierin op het standpunt gesteld dat het college van GS geen belanghebbende is.
1.5
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van GS gegrond verklaard. Ten aanzien van de belanghebbendheid heeft verweerder overwogen dat sprake is van een ruimtelijk provinciaal belang dat met de publicatie van het Streekplan 2007 kenbaar is gemaakt. Dat het kantorenbeleid later verder gestalte heeft gekregen in de discussienota ‘ [naam 7] ’ doet aan de kenbaarheid niet af. Uit jurisprudentie met betrekking tot de reactieve aanwijzing blijkt voorts dat het niet relevant is dat beleid (nog) niet is vastgelegd. Daarbij heeft verweerder overwogen dat de VR ook van toepassing wordt op procedures op grond van het Besluit omgevingsrecht (Bor).
Ten aanzien van de inhoud heeft verweerder overwogen dat het plan in strijd is met het bestemmingsplan en dat verweerder niet bereid is medewerking te verlenen aan het afwijken van het bestemmingsplan omdat het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Verweerder heeft daartoe verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van [datum2] inzake het beroep van eiseres tegen de vaststelling van het bestemmingsplan [naam 8] , waarbij de AbRS heeft overwogen dat aan de gronden in redelijkheid de bestemming “bedrijventerrein” is toegekend. Dat het pand al jaren feitelijk in gebruik is als zelfstandige kantoorruimte maakt dit niet anders nu dit gebruik niet in overeenstemming is met de voorschriften van het geldende bestemmingsplan en ook niet met de voorschriften van eerdere bestemmingsplannen.
1.6
Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld bij de rechtbank.
2.1
Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder GS ten onrechte als belanghebbende heeft aangemerkt. Volgens eiseres kunnen GS slechts opkomen voor haar belangen die zijn verankerd in de provinciale verordening en niet voor belangen die in diverse gremia zijn vastgelegd. Eiseres heeft hiertoe verwezen naar de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 14 oktober 2016 (ECLI:NL:RBOVE:2016:3970).
2.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat GS als belanghebbende zijn aan te merken. Gelet op het beleid inzake kantoorruimten zoals neergelegd in het Streekplan 2007 en nader uitgewerkt in de discussienotitie “ [naam 7] ”, opgesteld voor de gemeente [naam 3] , [naam 4] , [naam 5] en [naam 6] , is sprake van een aan GS in het kader van de ruimtelijke ordening toevertrouwd belang. Daarbij is de VR zodanig gewijzigd dat bijlage II van artikel 4 bij Pro het Besluit omgevingsrecht (Bor) hier ook onder is gebracht. De wijziging is op 21 februari 2018 vastgesteld.
2.3
Artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Artikel 1:2, tweede lid, van de Awb bepaalt dat ten aanzien van bestuursorganen de hun toevertrouwde belangen als hun belangen worden beschouwd.
Zoals de AbRS eerder heeft overwogen, uitspraak van 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2230, is een belang aan een bestuursorgaan toevertrouwd als een wettelijk voorschrift aan dit bestuursorgaan een bevoegdheid tot behartiging van dit belang toekent. Dit laat onverlet dat uit een bijzondere wet kan voortvloeien dat een bestuursorgaan geen beroep kan instellen.
Artikel 4.1 Wet ruimtelijke ordening
1. Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, van omgevingsvergunningen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, omtrent de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, alsmede omtrent de inhoud van beheersverordeningen. Daarbij kan worden bepaald dat een regel slechts geldt voor een daarbij aangegeven gedeelte van het grondgebied van de provincie. De kennisgeving van een besluit tot vaststelling van de verordening geschiedt tevens langs elektronische weg.
[…];
Ingevolge artikel 4.1.2 eerste lid, VR, zoals gold ten tijde van het bestreden besluit, kan een ruimtelijk plan een nieuw kantorenterrein of uitbreiding van een bestaand kantorenterrein bevatten indien dit wat betreft oppervlakte en invulling van kantoortypen in overeenstemming is met een kantorenplan, dat de schriftelijke instemming van Gedeputeerde Staten heeft.
Ingevolge het tweede lid kan in afwijking van het eerste lid een ruimtelijk plan een nieuw kantorenterrein of uitbreiding van een bestaand kantorenterrein bevatten voor een of enkele kantoren, met inachtneming van de volgende voorwaarden:
a. er is sprake van een directe, concrete behoefte van kantoren die naar aard en schaal pas-sen bij aard en schaal van de overige kern, het regionaal centrum of het stedelijk centrum;
b. aangetoond is dat de behoefte waarin wordt voorzien niet inpasbaar is op een bestaand of in ontwikkeling zijnde terrein in de regio;
c. het totale ruimtebeslag van deze kantoren staat in een redelijke verhouding tot de schaal van de kern;
d. gewaarborgd is dat de kantoren goed worden ingepast wat betreft milieu, ontsluiting en landschap.
Ingevolge artikel 11.2.2 eerste lid, VR, zoals gold ten tijde van het bestreden besluit, zijn de bepalingen van deze verordening niet van toepassing op bouw- en gebruiksmogelijkheden die bij recht of ontheffingsbevoegdheid zijn opgenomen in een ruimtelijk plan dat voor de datum van inwerkingtreding van deze verordening in werking is getreden en onherroepelijk is, of in een ruimtelijk plan dat voor de datum van inwerkingtreding van deze verordening formeel in ontwerp ter inzage is gelegd volgens de daarvoor geldende wettelijke procedures.
Ingevolge de begripsbepalingen van de VR, zoals deze golden ten tijde van het bestreden besluit, wordt onder ruimtelijk plan verstaan een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 van de wet, een wijzigings- of uitwerkingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de wet, een beheersverordening als bedoeld in artikel 3.38 van de wet, een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid juncto artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en een projectuitvoeringsbesluit als bedoeld in artikel 2.10 van de Crisis- en Herstelwet, tenzij de aard van de bepaling zich daartegen verzet.
In het Streekplan 2007 is opgenomen dat de stedelijke centra goede plekken zijn voor kantoorvestigingen van enige omvang. Voor [naam 3] zijn er geen beperkingen en bepaalt de markt het aanbod. Aanvullend hierop hebben de overige stedelijke centra mogelijkheden voor kleine en middelgrote kantoorvestigingen, waarbij de omvang van kantoorlocaties wordt afgestemd op de ontwikkelingsmogelijkheden van [naam 3] . Op basis van de in Tabel I aangegeven prognoses hebben de betrokken gemeenten de bij hun schaal passende ontwikkelingsruimte. Bij de komst van de beoogde ZZL ontstaan bij [naam 4] en [naam 5] ruimere mogelijkheden voor kantoorvestigingen dan in het vorenstaande overzicht is aangegeven maar deze mogelijkheden blijven wel complementair aan [naam 3] .
Uit de discussienotitie [naam 7] volgt dat in [naam 4] en [naam 3] sprake is van een forse overcapaciteit van kantoorruimte. Voor deze beide kernen geldt dat met het temporiseren en schrappen van plancapaciteit deze meer in verhouding kan worden gebracht met de te verwachten vraag. Uiterlijk eind 2016 hebben zij een besluit genomen over de te schrappen plancapaciteit, teneinde de restcapaciteit beter met de behoefte in overeenstemming te brengen. Tevens spreken deze gemeenten af dat de zachte plancapaciteit niet in ontwikkeling zal worden gebracht.
2.4
Naar het oordeel van de rechtbank en anders dan eiseres meent zijn GS als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb aan te merken. De rechtbank overweegt daaromtrent het volgende.
In de Wet ruimtelijke ordening is aan het provinciaal bestuur, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, bevoegdheid toegekend om algemene of specifieke eisen te stellen aan ruimtelijke besluiten van gemeenten. In het onderhavige geval hebben provinciale staten gebruik gemaakt van de bevoegdheid om met het oog op een goede ruimtelijke ordening regels te stellen in de VR. Daartoe is in artikel 4.1.2 VR bepaald dat een ruimtelijk plan slechts in een nieuw kantorenterrein of in de uitbreiding van een bestaand kantorenterrein voorziet indien dat in overeenstemming is met een kantorenplan dat de instemming heeft van Gedeputeerde Staten.
Naar het oordeel van de rechtbank is met artikel 4.1 Wet ruimtelijke ordening en het in artikel 4.1.2. VR neergelegde instemmingsrecht inzake kantorenbeleid in voldoende mate neergelegd dat aan GS in het kader van de ruimtelijke ordening belangen zijn toevertrouwd op het gebied van kantoorruimte. Het aan Gedeputeerde Staten toevertrouwde belang is gelet op het voorgaande rechtstreeks betrokken bij het ontstaan van de aan eiseres gegeven vergunning van rechtswege. Dat in de VR niet reeds concreet is beschreven op welke wijze GS aan de aan haar toegekende belangen uitvoering geven maar hiervoor is verwezen naar beleid, te weten een kantorenplan, doet daar naar het oordeel van de rechtbank niet aan af. Voorts maakt de enkele omstandigheid dat in de VR niet is geregeld dat GS specifieke bevoegdheden hebben inzake omgevingsvergunningen het voorgaande niet anders.
De rechtbank kan uit de VR voorts niet afleiden dat deze niet van toepassing zou zijn op de onderhavige procedure. Daarvoor is van belang dat de onderhavige ontwikkeling niet kan worden gerealiseerd met toepassing van de in artikel 11.2.2 van de VR, zoals gold ten tijde van het bestreden besluit, genoemde bouw- en gebruiksmogelijkheden die bij recht of ontheffingsbevoegdheid zijn opgenomen in een ruimtelijk plan dat voor de datum van inwerkingtreding van deze verordening in werking is getreden en onherroepelijk was, of in een ruimtelijk plan dat voor de datum van inwerkingtreding van deze verordening formeel in ontwerp ter inzage was gelegd volgens de daarvoor geldende wettelijke procedures. In dit verband is van belang dat niet betwist is dat het vigerende bestemmingsplan de gewenste ontwikkeling niet toelaat, ook niet met een binnenplanse vrijstellingsmogelijkheid.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder Gedeputeerde Staten terecht als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb aangemerkt en het bezwaarschrift terecht inhoudelijk beoordeeld.
3.1
Eiseres stelt zich op het standpunt dat de van rechtswege verleende omgevingsvergunning in bezwaar ten onrechte is geweigerd. Eiseres meent dat verweerder niet bevoegd was om nogmaals op de aanvraag te beslissen. De bevoegdheid om een nieuwe inhoudelijke afweging te maken herleeft niet in het geval er door anderen bezwaar wordt gemaakt. De heroverweging kan uitsluitend plaatsvinden op grondslag van het bezwaarschrift, in dit geval op het gesteld niet naleven van afspraken. Van strijdigheid met (artikel 4.1.2 van) de provinciale verordening is geen sprake. Allereerst kan de omgevingsvergunning niet worden aangemerkt als een ruimtelijk plan. Daarbij bevat artikel 4.1.2 van de VR een afwijkingsbevoegdheid waar het gaat om een ruimtelijk plan voor een of enkele kantoren, terwijl volgens eiseres aan de voorwaarden voor afwijking is voldaan. Overigens was het uitsluitend aan verweerder om binnen de beslistermijn van acht weken te beoordelen of was voldaan aan de voorwaarden. Eiseres meent verder dat verweerder een cirkelredenering toepast bij de weigering van de omgevingsvergunning. Strijd met provinciaal beleid kan voorts slechts in de reguliere beslistermijn aan de orde komen.
3.2
Verweerder stelt zich onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3035) op het standpunt dat ook in geval van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning in bezwaar alsnog kan worden getoetst aan de in de Wabo opgenomen weigeringsgronden en kan worden beoordeeld of bereidheid bestaat om omgevingsvergunning te verlenen voor afwijken van het bestemmingsplan. De gewenste ontwikkeling is in strijd met het bestemmingsplan en verweerder wenst geen medewerking te verlenen aan het afwijken van het bestemmingisplan.
3.3.
Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, Awb vindt, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
3.4
De rechtbank stelt voorop dat uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3035), anders dan eiseres meent, volgt dat bij bezwaar tegen een van rechtswege verleende omgevingsvergunning, het college ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Awb op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging van de bestreden van rechtswege verleende omgevingsvergunning dient uit te voeren. Verweerder heeft derhalve het bouwplan terecht alsnog getoetst aan de in de Wabo opgenomen weigeringsgronden en daarbij tevens terecht beoordeeld of het bereid is om omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan.
Niet in geschil is dat de gevraagde ontwikkeling in strijd is met de voorschriften van het vigerende bestemmingsplan nu het gebruik van de gronden voor zelfstandige kantoren en het gebruik van de gebouwen voor kantoren over een bedrijfsoppervlakte van meer dan 30% van de totale bedrijfsvloeroppervlakte per bedrijf niet is toegestaan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voorts in redelijkheid kunnen weigeren om ten behoeve van het bouwplan medewerking te verlenen aan een afwijking van het bestemmingsplan. Daarvoor is van belang dat het bouwplan niet in overeenstemming is met het beleid inzake kantoorruimten zoals neergelegd in het Streekplan 2007 en nader uitgewerkt in de discussienotitie “ [naam 7] ” opgesteld voor de gemeente [naam 3] , [naam 4] , [naam 5] en [naam 6] . Uit het Streekplan blijkt dat kantoorvestigingen van enige omvang in de stedelijke centra dienen plaats te vinden. Verder is aangegeven dat de betrokken gemeenten de bij hun schaal passende ontwikkelingsruimte hebben, waarbij realistische afspraken worden gemaakt over kantoorontwikkelingen. In de nadere uitwerking hiervan in de discussienota ‘ [naam 7] ’ is aangegeven dat in [naam 4] en [naam 3] sprake is van forse overcapaciteit van kantoorruimte alsmede dat de gemeenten [naam 3] en [naam 9] afspreken dat zij uiterlijk eind 2016 een besluit hebben genomen over de te schrappen plancapaciteit, teneinde de restcapaciteit beter met de behoefte in overeenstemming te brengen. Voorts is aangegeven dat deze gemeenten de zachte plancapaciteit niet in ontwikkeling zullen brengen. Blijkens het bezwaar van GS van 12 september 2017 hebben GS met de in de notitie voorgestelde en in de vergadering van [naam 10] vastgestelde afspraken ingestemd. Gelet hierop is de door eiseres gewenste ontwikkeling, waardoor nieuwe zelfstandige kantoorruimte aan het bestaande areaal aan kantoorruimte zal worden toegevoegd op een locatie waarin dat ingevolge het vastgestelde beleid niet is voorzien, in strijd met het genoemde kantorenbeleid.
Anders dan eiseres meent is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van bestaande zelfstandige kantoorruimte, nu de planvoorschriften dit ter plaatse niet toestaan. Dat het pand wel als zodanig - in strijd met de planvoorschriften - wordt gebruikt doet daar niet aan af. Derhalve is de ontwikkeling, anders dan eiseres meent, niet in overeenstemming met artikel 4.1.2 tweede lid, VR. Evenmin wordt aan de in artikel 4.1.2, tweede lid, onder a, b en c genoemde voorwaarden voldaan.
4. Het beroep is ongegrond
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, rechter, in aanwezigheid van mr. F.K. Heiting, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 oktober 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.