Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 18/2888
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 mei 2019 in de zaken tussen
de besloten vennootschap "Zorg Anders BV", gevestigd te Annen, eiseres
(gemachtigden: mr. R. Snel en mr. T.D. Polak),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Aa en Hunze,verweerder
(gemachtigden: J.H. Bolt en J. Kruizinga).
Als derde partij hebben aan het geding meegenomen:
[derde partij 1], wonende te Annen
[derde-partij 2], wonende te Annen
[derde-partij 3], wonende te Annen (gemachtigde H. Martens)
[derde-partij 4], wonende te Assen
Procesverloop
Bij brief van 26 juni 2017 hebben omwonenden verweerder verzocht handhavend op te treden tegen het gebruik van de woning aan de [adres] als zorgboerderij.
Bij brief van 27 september 2017 heeft verweerder eiseres meegedeeld bereid te zijn, onder bepaalde voorwaarden, medewerking te verlenen aan het legaliseren van het gebruik van de woning aan de [adres] als zorgboerderij.
Op 20 november 2017 heeft eiseres een omgevingsvergunning aangevraagd voor het gebruik van de woning aan de [adres] (locatie) als zorgboerderij
.
.
Bij besluit van 28 maart 2018 heeft verweerder geweigerd die vergunning te verlenen.
Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt.
Bj besluit van 5 september 2018 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard, onder overneming van het advies van de commissie voor de bezwaarschriften van 16 juli 2018.
Met toepassing van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank voornoemde omwonenden in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. Van die mogelijk hebben [omwonenden] geen gebruik gemaakt.
Bij brief van 20 december 2018 en bij brief van 28 december 2018 heeft [derde-partij 3] respectievelijk [derde-partij 4] gereageerd op het beroep van eiseres.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 maart 2019. Van eiseres is [vertegenwoordiger van eiseres] verschenen, bijgestaan door mr. Polak. Verweerder is verschenen bij zijn gemachtigden. Verder zijn [derde-partij 3], [derde-partij 2] [derde-partij 4] verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.1
Het plan waarvoor eiseres een omgevingsvergunning voor de activiteit strijd met het bestemmingsplan heeft aangevraagd, ziet op het gebruik van het perceel [adres] als zorgboerderij. In de aanvraag is aangegeven dat ter plaatse maximaal vijf kinderen met cognitieve achterstand en/of een sociale beperking gehuisvest zullen worden.
1.2
Sedert 1 maart 2017 huisvest eiseres onder begeleiding kinderen, naar gesteld, in de leeftijd van 6 en 13 jaar op het perceel. De kinderen beschikken, aldus eiseres, alle over een eigen kamer. De aanvraag strekt ter legalisering van het reeds gestarte gebruik.
1.3
Verweerder heeft bij het primaire besluit de vergunning geweigerd omdat het bestemmingsplan ter plaatse het gebruik als zorgboerderij niet toestaat en hij zulk gebruik ter plaatse een onwenselijke ruimtelijke ontwikkeling acht. In aanvulling hierop heeft verweerder bij het bestreden besluit aangegeven dat de zorgboerderij ter plaatse niet past in de omgeving. De locatie ligt in een rustige woonwijk en het woon- en leefklimaat van de woonwijk zal door de toename van verkeersdrukte worden aangetast als ook door de hinder die de in de zorgboerderij verblijvende kinderen veroorzaken. Daarbij wijst verweerder erop dat omwonenden meerdere malen melding hebben gemaakt van overlast.
1.4
Eiseres is het niet eens met het oordeel van verweerder. De rechtbank zal hierna ingaan op de door eiseres aangevoerde gronden en haar beoordeling van die gronden afsluiten met een conclusie.
Strijd met het bestemmingsplan
2.1
Eiseres betoogt allereerst dat het bestemmingsplan "Annen dorp" (hierna: het bestemmingsplan) het gebruik van het perceel [adres] als zorgboerderij toestaat.
Dit betoog tref geen doel.
2.2
Ingevolge het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Woondoeleinden 1". Voor Woondoeleinden 1 aangewezen gronden zijn ingevolge artikel 3 van de planvoorschriften bestemd voor, voor zover hiervan belang, woonhuizen, al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan-huis-verbonden beroep of bedrijf.
Onder een woonhuis wordt ingevolge artikel 1 van de planvoorschriften verstaan een gebouw, dat één woning omvat, dan wel twee of meer naast elkaar en/of geheel of gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen omvat en dat qua uiterlijke verschijningsvorm een eenheid beschouwd kan worden.
Onder een woning wordt ingevolge artikel 1 van de planvoorschriften verstaan een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.
2.3
Het begrip "huishouden" is in het bestemmingsplan niet nader gedefinieerd, noch is het in de plantoelichting nader aangeduid. Naar vaste jurisprudentie (zie de uitspraak van 24 april 2018 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2018:1384), bestaat bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting voor de wijze waarop een in het bestemmingsplan opgenomen begrip moet worden uitgelegd, aanleiding om aansluiting te zoeken bij hetgeen in het algemeen spraakgebruik, zoals dat door "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal" wordt omschreven. In de Van Dale wordt een huishouden omschreven als "een of meer personen die in vast verband samenleven (eventueel met (hun) kinderen)". In dat licht heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in de zorgboerderij geen huishouding gehuisvest is, nu geen enkel begeleider op het perceel [adres] gehuisvest c.q woonachtig is.
Afwijken van het bestemmingsplan
3.1
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening, in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen."
3.2
Tussen partijen is niet in geschil dat verweerder bevoegd is om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht, omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Zoals volgt uit het de aanhef van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo, kan de omgevingsvergunning bij toepassing van de hiervoor, onder 3.1, vermelde afwijkingsregeling slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast geldt dat verweerder bij een aanvraag als hier aan de orde een grote mate van beslisruimte heeft om te beslissen of het al dan niet gebruik zal maken van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. De rechter toetst of verweerder bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Het gaat daarbij om de ruimtelijke effecten van het plan, in bijzonder op de (negatieve) invloed die het plan in ruimtelijk opzicht op haar omgeving objectief heeft.
3.3.1
Eiseres betoogt dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de zorgboerderij het woon- en leefklimaat onaanvaardbaar aantast. Verweerder heeft, aldus eiseres, de hinder die omwonenden van de zorgboerderij kunnen ondervinden overschat.
Dit betoog slaagt niet.
3.3.2
Naar het oordeel van de rechtbank is, anders dan eiseres meent, de door de zorgboerderij ontstane toename van verkeer niet vergelijkbaar met de verkeerstoename als gevolg van de komst van een op grond van het bestemmingsplan toegestane aan-huis-verbonden beroep of bedrijf. Daarbij acht de rechtbank in het bijzonder van belang dat bij het vervoer van de kinderen, bijvoorbeeld naar en van school, gebruikt wordt gemaakt van taxibusjes. In een compacte woonwijk als hier aan de orde is daarom niet uitgesloten dat die verkeerstoename zodanig zal zijn dat die minder passend is te achten in die omgeving.
3.3.3
Eiseres betwist niet dat kinderen in het algemeen door hun gedrag/handelingen en/of stemgeluid (geluids)hinder kunnen veroorzaken. Zij erkent ook dat omwonenden daadwerkelijk hinder hebben ondervonden van de in de zorgboerderij verblijvende kinderen, zoals schreeuwen en slaan van deuren en dat enkele incidenten hebben plaatsgevonden, onder andere het graven van een kuil in een schelpenvoetpad, het gooien van speelgoed over een schutting. Eiseres stelt zich op het standpunt dat sprake is van de gebruikelijke overlast die doorgaans ondervonden wordt in een woonwijk waar gezinnen met kinderen wonen.
3.3.4
De rechtbank stelt voorop dat hinder die het gevolg is van onrechtmatig gedrag c.q handelingen bij de besluitvorming buiten beschouwing gelaten moet worden, dit is een aspect van openbare orde. Dat, naar omwonenden stellen, (periodes) meer en ook kinderen ouder dan 13 jaar in de zorgboerderij verblijven, als dat de zorgboerderij niet voorziet in adequaat toezicht op de kinderen, kan daarom -wat daar verder van zij- niet meegenomen worden bij de beoordeling van het beroep. Ook subjectieve elementen, zoals een negatieve gevoelswaarde bij een zeker gebruik kunnen geen rol spelen in de besluitvorming.
3.3.5
De rechtbank stelt vast dat als gevolg van de beperkingen van de in de zorgboerderij verblijvende kinderen (cognitieve achterstand en/of sociale achterstand) eerder dan bij andere kinderen bij hen sprake zal kunnen zijn van enig ongericht, onbeheerst en/of ongeremd gedrag. Een verblijf van vijf van zulke kinderen, een niet gering aantal, kan daarom een grotere belasting voor het woon- en leefklimaat vormen in vergelijking tot de belasting van een doorsnee gezin met vijf kinderen. Het toezicht en begeleiding van de kinderen in de nabijheid van de zorgboerderij, zal ook, gelet op hun beperkingen, intensiever zijn dan in een gemiddeld gezin, zodat deze woonvoorziening wat betreft menselijker activiteit ook een grotere druk op de woonomgeving kan leggen dan die van de huisvesting van een gezin. Dit in aanmerking genomen en gelet op de grote mate van beslisruimte waarover verweerder terzake beschikt, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aangevraagde zorgboerderij in een compacte woonomgeving als hier aan de orde in combinatie met de door die zorgboerderij veroorzaakte toename aan verkeer, uit ruimtelijk oogpunt minder passend is. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de zorgboerderij omringd wordt door enkel woningen, zeven in totaal, waarvan bij drie het woonperceel direct grenst aan het perceel [adres] en wel zodanig dat de afstand van de woning tot de zorgboerderij enkele tientallen meters bedraagt.
3.4
Eiseres betoogt voorts dat het bestreden besluit in strijd is met het gemeentelijk beleid. Uit de Herijking Strategische Toekomstvisie gemeente Aa en Hunze 2015-2025, het Coalitieakkoord 2018-2022 en de Aa en Hunze Strategische Toekomstvisie 2020 Buitengewoon! volgt dat het gemeentebestuur zorg en wonen aanmoedigt, wil faciliteren, en hierin een ondersteunde rol wil vervullen. Verweerder kan op grond van artikel 4:84 van de Awb enkel van zijn beleid afwijken indien sprake is van bijzondere omstandigheden. Zulke omstandigheden hebben, aldus eisers, zich niet voorgedaan.
Dit betoog treft geen doel. Daargelaten of voormelde stukken beleidsregels bevat als bedoeld in de Awb, blijkt uit die stukken niet dat elk initiatief op het gebied van wonen en zorg zonder meer wordt toegestaan. Dat verweerder initiatieven aanmoedigt, zich inzet voor initiatieven, en initiatieven ondersteunt, sluit niet uit dat in een concreet geval een initiatief afgewezen kan worden. In de Aa en Hunze Strategische Toekomstvisie 2020 Buitengewoon! is ook aangegeven dat het bieden van ruimte aan woonzorgconcepten in bestaande panden maatwerk vergt met inbreng van bewoners en passend bij het karakter van het dorp.
Vertrouwensbeginsel
4.1
Eiseres betoogt tenslotte dat het vertrouwensbeginsel zich er tegen verzet dat verweerder de door haar gevraagde omgevingsvergunning weigert. Bij brief van 27 september 2017 heeft verweerder haar namelijk reeds meegedeeld bereid te zijn het met het bestemmingsplan strijdig gebruik van de woning als zorgboerderij te legaliseren.
Dit betoog treft geen doel.
4.2
De rechtbank overweegt dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
4.3
Naar het oordeel van de rechtbank kon eiseres aan de beslissing van verweerder verwoord in de brief van 27 september 2017 niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat de zorgboerderij gelegaliseerd zou worden. Hierbij is van belang dat, hoewel verweerder zich op dat moment had uitgesproken voor legalisatie van de zorgboerderij en daarmee enige verwachtingen heeft gewekt, voor alle partijen duidelijk was of had moeten zijn dat definitieve besluitvorming omtrent de legalisatie pas bij het besluit op de nog door eiseres in te dienen aanvraag om een omgevingsvergunning plaats zou vinden, omdat met di beslissing niet de in de Wabo dwingend voorgeschreven en met waarborgen omklede procedure was gevolgd. Het is voorts inherent aan het besluitvormingstraject voor een omgevingsvergunning en de daaraan voorafgaande voorbereiding dat de ingenomen standpunten en geuite voornemens op grond van gewijzigde (politieke) inzichten in de loop van de tijd kunnen wijzigen, mede gelet op feiten en belangen, waaronder de belangen van derden. Dat met de beslissing eiseres derhalve enige verwachtingen zijn gewekt, betekent niet dat verweerder in de omgevingsvergunningsprocedure geen andere afweging heeft mogen maken. Gelet op het voorgaande heeft verweerder het bestreden besluit niet in strijd met het vertrouwensbeginsel vastgesteld.
Conclusie
5.1
Gelet op het vorenstaand ziet de rechtbank in het beroep van eiseres geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid de aangevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren.
5.2
Het beroep is ongegrond.
5.3
Voor een onkostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep van eiseres ongegrond.
Aldus gegeven door mr. H.J. Bastin, rechter, in tegenwoordigheid van mr. B.M. van der Doef als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2019.
Griffier Rechter
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.