Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummers: LEE 18/1242 en 18/1805
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 april 2019 in de zaken tussen
[naam] , te Hoogeveen, eiseres
(gemachtigde: mr. R.G. Knegt),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hoogeveen, verweerder
(gemachtigden: M. Engels en P. Tuntelder).
Procesverloop
LEE 18/1242
Bij besluit van 17 oktober 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een premie van € 98,73 toegekend voor een participatieplaats van 6 januari 2014 tot en met 31 juli 2014 bij het Alfa College en de aanvraag om een premie participatieplaats vóór 2012 afgewezen.
Bij besluit van 14 maart 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder eiseres meegedeeld het primaire besluit niet te herroepen.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 19 december 2018 heeft verweerder nog aanvullende stukken ingezonden.
Eiseres heeft bij faxbericht van 24 januari 2019 nog een stuk ingediend.
LEE 18/1805
Verweerder heeft bij besluit van 16 april 2018 het verzoek van 13 april 2018 van eiseres om een dwangsom vanwege het niet tijdig nemen van een besluit, afgewezen.
Eiseres heeft bij brief van 2 mei 2018 bezwaar gemaakt tegen dat besluit.
Verweerder heeft het bezwaarschrift van eiseres bij brief van 30 mei 2018, op grond van artikel 4:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), doorgezonden naar deze rechtbank.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 19 december 2018 heeft verweerder nog aanvullende stukken ingezonden.
Bij brief van 24 januari 2019 heeft de gemachtigde van eiseres kopieën van de gedingstukken opgevraagd. Bij brief van 25 januari 2019 heeft de rechtbank de gedingstukken aan de gemachtigde van eiseres verzonden.
Het onderzoek ter zitting in beide zaken heeft plaatsgevonden op 6 februari 2019. Eiseres is verschenen, bijgestaan door mr. M. Elderhuis, optredend voor de gemachtigde van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
LEE 18/1805
1. Ter zitting van 6 februari 2019 heeft eiseres het beroep in de zaak LEE 18/1805 ingetrokken. Dat beroep behoeft dus geen bespreking meer.
LEE 18/1242
2. Eiseres ontving (laatstelijk) sinds 1 oktober 2010 een uitkering op grond van de Wet werk en bijstand (WWB), welke wet met ingang van 1 januari 2015 is vervangen door de Participatiewet (PW).
3. In de Overeenkomst Participatieplaats zijn het Alfa College te Hoogeveen als werkbiedende, eiseres en de gemeente Hoogeveen als begeleidende instantie, overeengekomen dat eiseres met ingang van 6 januari 2014 en tot het eind van het schooljaar, ten behoeve van het Alfa College (in de overeenkomst nader aangeduide) werkzaamheden zal verrichten, wekelijks ten minste drie uur op de maandagavond.
4. Bij e-mail van 18 augustus 2017 heeft eiseres verweerder verzocht om toekenning van een premie participatieplaats.
4.1.
Het primaire besluit, gehandhaafd bij het bestreden besluit, houdt in de toekenning van een premie participatieplaats ten bedrage van € 98,73. Redengevend daartoe is dat eiseres van 6 januari 2014 tot en met 31 juli 2014 een participatieplaats bij het Alfa College heeft gehad. Voor zover de aanvraag van de premie participatieplaats ziet op de periode vóór 2012 heeft verweerder die afgewezen, omdat vóór dat jaar de gemeente wel vrijwilligerswerk als re-integratie-instrument heeft ingezet, maar geen participatieplaatsen.
4.2.
In bezwaar heeft eiseres aangevoerd dat zij al in maart 2007 een participatieplaats had, bij het Alfa College. Vervolgens heeft de gemeente die plaatsing jaarlijks verlengd, tot juli 2014. Begin 2009 is zij bij Alescon geplaatst, teneinde te bezien in hoeverre het mogelijk zou zijn uit te stromen naar betaald werk. Van september 2009 tot en met juli 2011 heeft de gemeente haar te werk gesteld bij het Drenthe College. Eiseres vindt dat zij ook voor de periode bij Alescon en de periode bij het Drenthe College in aanmerking komt voor de premie. Daarbij heeft zij erop gewezen dat Jolanda Jacobs in 2013 bij Alescon werkte en hetzelfde werk deed als zij, en dat Jacobs wel de maximale premie heeft gekregen.
4.3.
Op 10 januari 2018 is een hoorzitting geweest.
4.4.
Na de hoorzitting heeft de bezwaarschriftencommissie aan verweerder gevraagd hoe het college de door eiseres in de periode 2007 – 2012 verrichte werkzaamheden bij Alescon, het Drenthe College en het Alfa College ziet. Verweerder heeft bij e-mail van 7 februari 2018 gereageerd. Eiseres heeft daarop bij brief van 13 februari 2018 gereageerd.
4.5.
In het advies van 12 maart 2018 van de bezwaarschriftencommissie Hoogeveen (hierna: commissie) is artikel 8 van Pro de Verordening re-integratie en participatie 2012 (hierna: Verordening 2012) opgenomen. De commissie stelt vast dat verweerder ter uitwerking van de Verordening 2012 geen beleidsregels heeft vastgesteld. Wel heeft verweerder naar aanleiding van de uitspraak van deze rechtbank van 16 augustus 2016 (LEE 16/925) een “Werkproces Premie Participatieplaats” (hierna: werkproces) opgesteld, dat als vast uitgangspunt voor de beoordeling van de aanvragen wordt gehanteerd, zo heeft de commissie aangegeven. In het advies heeft de commissie de werkzaamheden van eiseres respectievelijk gekwalificeerd als volgt: de werkzaamheden van eiseres bij Alescon vanaf begin 2009 betreffen de inzet op een traject, de werkzaamheden bij het Drenthe College van september 2009 tot en met juli 2010 een traject richting reguliere arbeid in het kader van re-integratie, de werkzaamheden bij het Drenthe College van juni 2010 tot en met juli 2011 vrijwilligerswerk, net als de plaatsing bij het Alfa College vanaf schooljaar 2011. De commissie heeft geconcludeerd dat de genoemde werkzaamheden niet aangemerkt kunnen worden als het verrichten van werk op een onbetaalde participatieplaats, waarbij volgens de commissie van belang is dat indertijd enkele van die werkzaamheden zijn aangemerkt als vrijwilligerswerk, eiseres daarmee heeft ingestemd en die werkzaamheden op een later moment niet anders dan als zodanig aangemerkt kunnen worden. De commissie concludeert dat, afgezien van de periode 6 januari 2014 tot en met 31 juli 2014, geen sprake is van additionele werkzaamheden als bedoeld in artikel 10a van de PW, zodat er geen sprake was van het verrichten van werk op een participatieplaats. De commissie heeft verweerder geadviseerd het primaire besluit niet te herroepen.
4.6.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit niet herroepen en heeft aangegeven dat het advies van de bezwaarschriftencommissie gevolgd wordt.
5. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder de aanvraag, voor zover die ziet op de periode vóór 1 januari 2012, ten onrechte heeft afgewezen. Daartoe heeft zij aangevoerd dat met ingang van 1 april 2009 de Wet Stimulering Arbeidsparticipatie (STAP) van kracht is. Op grond van die wet is artikel 10a opgenomen in de WWB, thans de PW, en dat artikel geeft recht op een premie in het geval de bijstandsgerechtigde additionele arbeid verricht. Verweerder is verplicht artikel 10a in de Verordening re-integratie op te nemen. Verweerder heeft de Verordening re-integratie pas later aangepast, maar de Verordening re-integratie werkt terug tot en met 1 april 2009.
6. In het verweerschrift heeft verweerder aangegeven dat de activiteiten van eiseres niet zijn verricht op een participatieplaats, dat alle re-integratieactiviteiten hebben plaatsgevonden als werkervaringsplaats en dat eiseres een traject heeft gehad bij Alescon; een werkervaringsplaats en een traject komen niet in aanmerking voor een premie.
7. Bij brief van 24 januari 2019 heeft eiseres een overzicht van werkzaamheden 2009 – 2014 ingezonden
.
.
8. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
8.1.
Uitsluitend is in geschil de afwijzing van de aanvraag om een participatiepremie voor de periode vóór 1 januari 2012 en daarmee ligt de vraag voor of eiseres vóór 1 januari 2012 in aanmerking komt voor een premie participatieplaats.
8.2.
Op grond van artikel 10a, eerste lid, van de PW kan het college ter uitvoering van artikel 7, eerste lid, onderdeel a (https://wetten.overheid.nl/BWBR0015703/2017-10-01/1/), van de PW degene die algemene bijstand ontvangt en voor wie de kans op inschakeling in het arbeidsproces gering is en die daardoor vooralsnog niet bemiddelbaar is op de arbeidsmarkt, onbeloonde additionele werkzaamheden laten verrichten gedurende maximaal twee jaar.
Onder additionele werkzaamheden als bedoeld in het eerste lid worden op grond van artikel 10a, tweede lid, van de PW primair verstaan op de arbeidsinschakeling gerichte werkzaamheden die onder verantwoordelijkheid van het college in het kader van deze wet worden verricht naast of in aanvulling op reguliere arbeid, en die niet leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt.
Op grond van artikel 10a, zesde lid, van de PW, verstrekt het college aan belanghebbende, telkens nadat hij gedurende zes maanden op grond van dit artikel additionele werkzaamheden heeft verricht, een premie als bedoeld in artikel 31, tweede lid, onderdeel j (http://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0015703&hoofdstuk=3¶graaf=3.4&artikel=31&z=2019-01-01&g=2019-01-01), van de PW, indien hij naar het oordeel van het college in die zes maanden voldoende heeft meegewerkt aan het vergroten van zijn kans op inschakeling in het arbeidsproces.
Op grond van artikel 31, tweed lid, onderdeel j, van de PW, geldend ten tijde van het primaire besluit, wordt niet tot de middelen van de belanghebbende gerekend een een- of tweemalige premie van ten hoogste € 2.404,00 per kalenderjaar, voor zover dit naar het oordeel van het college bijdraagt aan zijn arbeidsinschakeling.
8.3.
In de door verweerder ingezonden gedingstukken wordt verwezen naar, voor zover hier van belang, een Wijziging Verordening re-integratie Wet werk en bijstand 2009 (hierna: Verordening 2009) en de Verordening 2012.
In artikel 8, tweede lid, van de Verordening 2009, die terugwerkt tot en met 1 april 2009, staat dat het college aan uitkeringsgerechtigden die onbeloonde additionele werkzaamheden verrichten conform artikel 10a, zesde lid, van de wet, tweede lid, onderdeel j van de wet, een premie verstrekt waarvan de hoogte jaarlijks in de maand januari door het college wordt vastgesteld tot maximaal het in artikel 31, tweede lid, onderdeel j van de wet bedoelde bedrag.
In artikel 8, tweede lid, van de Verordening 2012 staat dat het college aan uitkeringsgerechtigden die onbeloonde additionele werkzaamheden verrichten conform artikel 10, zesde lid, van de WWB en artikel 31, tweede lid, onderdeel j van de WWB, een premie kan verstrekken.
In artikel 8, zesde lid, van de Verordening re-integratie en participatie 2012 staat dat een WWB-gerechtigde alleen in aanmerking komt voor additionele arbeid als dat in het
re-integratieplan is benoemd. Additionele arbeid, zowel met als zonder beloning, kan verplichtend worden opgelegd.
8.4.
Verweerder heeft van de mogelijkheid om het begrip additionaliteit verder uit te werken in beleidsregels, geen gebruik gemaakt. Wel heeft verweerder het eerder genoemde werkproces opgesteld. Het werkproces hanteert verweerder als uitgangspunt bij de beoordeling van aanvragen om een premie participatieplaats. In het werkproces staat dat iemand recht heeft op een premie als inschakeling in het arbeidsproces gering is en die daardoor vooralsnog niet bemiddelbaar is op de arbeidsmarkt en als voldoende is meegewerkt is aan het vergroten van de kans op inschakeling in het arbeidsproces. Iemand heeft geen recht op een premie als er een actief bemiddelingstraject richting betaalde arbeid gevolgd werd (werkervaringsplaats /proefplaatsing / inzet op traject als bv Alescon / Groenproject vallen daarmee als mogelijk premietraject) en als betrokkene over de periode van aanvraag een maatregel vanwege onvoldoende meewerken heeft gekregen.
8.5.
De rechtbank overweegt dat verweerder niet goed in is staat geweest om duidelijk te maken welke criteria precies worden aangelegd om te beoordelen of sprake is van additionele werkzaamheden in de zin van artikel 10a van de Pw. Verweerder hanteert weliswaar het werkproces maar de invulling en toepassing daarvan blijven onduidelijk.
8.6.
Zo is in het primaire besluit vermeld dat de aanvraag voor zover die ziet op vóór 2012 wordt afgewezen, omdat vóór dat jaar de gemeente wel vrijwilligerswerk als re-integratie-instrument heeft ingezet, maar geen participatieplaatsen. Tijdens de hoorzitting is namens verweerder naar voren gebracht dat er slechts eenmaal een Overeenkomst Participatieplaats tot stand is gekomen en op grond daarvan is de premie verstrekt. Daarbij is aangegeven dat er soms sprake is van een opstap naar werk door het doen van vrijwilligerswerk. In het advies van 12 maart 2018 heeft de commissie vastgesteld dat het lastig is om te bepalen wat de definitie van een participatieplaats is, en zijn de door eiseres verrichte werkzaamheden respectievelijk gekwalificeerd als een traject (twee keer) en als vrijwilligerswerk (twee keer). Er is geconcludeerd dat daarmee geen sprake is van additionele werkzaamheden. In het verweerschrift heeft verweerder onder meer het standpunt ingenomen dat alle re-integratieactiviteiten hebben plaatsgevonden als werkervaringsplaats.
8.7.
Verweerder lijkt het standpunt in te nemen dat vrijwilligerswerk nooit additionele werkzaamheden kunnen vormen. De definitie van vrijwilligerswerk in het werkproces is echter een brede, gericht als het kan zijn op zowel arbeidsinschakeling als maatschappelijke participatie. Artikel 10a, tweede lid, van de PW sluit evenmin uit dat vrijwilligerswerk als additionele werkzaamheden worden aangemerkt. Ook lijkt verweerder als criterium te hanteren of er een Overeenkomst Participatieplaats tot stand is gekomen. Dit volgt niet uit het werkproces. Het is daarnaast de vraag of dergelijke overeenkomsten in het verleden wel steeds werden gesloten. Eiseres heeft dit ter zitting gemotiveerd betwist: zij heeft aangevoerd dat het gebruik van de overeenkomsten in april 2014 werd ingevoerd. Verweerder heeft hierover geen duidelijkheid kunnen scheppen. Daarmee lijkt het al dan niet bestaan van een overeenkomst evenmin het beslissende criterium te kunnen zijn.
8.8.
Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit niet zorgvuldig tot stand is gekomen en in strijd is met het motiveringsbeginsel.
9. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat besluit ziet op de afwijzing van de aanvraag om een premie participatieplaats vóór 2012. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen, met inachtneming van deze uitspraak.
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
LEE 18/1242
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat besluit ziet op de afwijzing van de
aanvraag om een premie participatieplaats vóór 2012;
- draagt verweerder op binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak een nieuw
besluit te nemen op het bezwaar, met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Dijkstra, voorzitter, en mr. C.H. de Groot en
mr. J. Boerlage - van den Bosch, leden, in aanwezigheid van H.M. Eleveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 april 2019.
mr. J. Boerlage - van den Bosch, leden, in aanwezigheid van H.M. Eleveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 april 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.