Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Afdeling Bestuursrecht
locatie Groningen
zaaknummer: LEE 19/2336
uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 juli 2019 in de zaak tussen
[verzoekster], gevestigd te [plaats], verzoekster,
(gemachtigde: mr. drs. Th.C. van Gelder),
en
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Fryslân, verweerder,
Als derde-partij hebben
[vergunninghoudster](vergunninghoudster) en
[vergunninghoudster](vergunninghoudster) en
het college van burgemeester en wethouders van Leeuwardenaan het geding deelgenomen.
Procesverloop
Bij besluit van 20 juni 2019 heeft verweerder aan derde-belanghebbende een vergunning verleend voor het organiseren van het evenement "Welcome tot he Village".
Tegen het besluit heeft verzoekster op 30 juni 2019 bezwaar gemaakt. Tevens heeft verzoekster de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Het verzoek is behandeld op de zitting van 10 juli 2019. Verzoekster heeft zich doen vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam] Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. van der Veen, mr. T. Tuenter en drs. F. Wagenaar.
Vergunninghoudster heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam], bijgestaan door
[naam] en de gemachtigde mr. I. van der Meer. Namens het college van burgemeester en wethouders zijn M. Swart, R.T. Offringa en S. Spoelstra verschenen.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Bij zijn oordeelsvorming betrekt de voorzieningenrechter de navolgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Op 21 januari 2019 heeft de heer R. Bosch namens derde-belanghebbende een aanvraag om een vergunning voor het organiseren van het evenement "Welcome to the Village" in het recreatiegebied De Groene Ster te Leeuwarden ingediend.
1.2.
Bij besluit van 20 juni 2019 heeft verweerder aan belanghebbende een vergunning verleend. De vergunning is geldig van 10 tot en met 26 juli 2019.
1.3.
Tegen het besluit heeft verzoekster op 30 juni 2019 bezwaar gemaakt en om voorlopige voorziening verzocht.
2.1.
Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), kan, indien tegen een besluit bij de bestuursrechter voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.2.
De voorzieningenrechter constateert dat ook in dit geval verweerder eerst kort voordat het evenement zal gaan plaatsvinden een vergunning heeft verleend. Dit maakt het bieden van rechtsbescherming moeilijk. Dit feit alleen vormt echter onvoldoende aanleiding om een voorziening te treffen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat ook in dit geval nagegaan moet worden of een voorlopige voorziening moet worden getroffen omdat de uitkomst in de bodemprocedure – hier de bezwaarprocedure – niet kan worden afgewacht. Deze beoordeling geschiedt aan de hand van twee criteria. In de eerste plaats dient te worden beoordeeld of het bestreden besluit rechtmatig is of niet. Daarnaast moeten de belangen van de verschillende procespartijen gewogen worden. Het oordeel van de voorzieningenrechter hierin is niet bindend voor de rechtbank in een eventuele beroepsprocedure.
3.1.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat voor zover verzoekster heeft aangevoerd dat aan het besluitvormingsproces gebreken kleven, dit op zichzelf niet tot schorsing van de vergunning kan leiden. Daarvan kan alleen sprake zijn als geconstateerd wordt dat er sprake is van dusdanig ernstige gebreken dat de uitkomst van de besluitvorming niet juist kan zijn. Daarvan is niet gebleken. De Wet natuurbescherming schrijft de uniforme openbare voorbereidingsprocedure niet voor, zodat verweerder niet verplicht is die procedure te volgen. Hierbij dient nog te worden opgemerkt dat verzoekster wel in de gelegenheid is gesteld een zienswijze in te dienen en deze ook daadwerkelijk heeft ingediend. Verweerder heeft hier in de besluitvorming rekening mee gehouden. Ten aanzien van de stelling dat verweerder de aanvraag buiten behandeling had moeten stellen overweegt de voorzieningenrechter dat, zoals reeds meerdere malen is uitgesproken,
artikel 4:5 van Pro de Awb een discretionaire bevoegdheid attribueert, waar verweerder gebruik van kan maken, maar evenzo bevoegd is om daarvan af te zien. Er is geen grond voor het oordeel dat verweerder dat hier niet in redelijkheid heeft kunnen doen.
4.1.
Ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.
Ingevolge het derde lid, onder a, van dat artikel verlenen Gedeputeerde staten een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan:
a. artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid, wanneer de vergunning betrekking heeft op een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Op grond van artikel 2.8, eerste lid van de Wnb maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel a, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
Ingevolge het derde lid stelt het bestuursorgaan het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
4.2.
De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder een vergunning heeft verleend zonder dat daarbij een passende beoordeling is gemaakt terwijl, zo blijkt uit bovenstaande bepalingen, dit bij het verlenen van een vergunning door verweerder wel verplicht is. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat het evenement niet tot gevolg heeft dat de habitats van soorten in het Natura 2000-gebied de Groote Wielen kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen. Het project is daarmee eigenlijk niet vergunningplichtig en daarom is volgens verweerder geen passende beoordeling nodig. Verweerder heeft toch voor het verlenen van een vergunning gekozen zodat er adequate rechtsmiddelen voor belanghebbenden zouden ontstaan en deze niet via de band van de handhaving duidelijkheid hoeven te verkrijgen over de toelaatbaarheid van de voorgenomen festivals.
4.3.
Ter zitting hebben burgemeester en wethouders van Leeuwarden gemeld dat voor de ruimtelijke inpassing van de verschillende festivals voor de Groote Wielen een passende beoordeling is aangevraagd. Verweerder heeft toegezegd deze passende beoordeling ten grondslag te zullen leggen aan de beslissing op bezwaar. De voorzieningenrechter constateert dat het formele gebrek dat nu aan de vergunning kleeft op die wijze kan worden gerepareerd.
5.1.
Partijen worden verdeeld gehouden over de vraag of het evenement niet tot gevolg kan hebben dat de habitats van soorten in het Natura 2000-gebied de Groote Wielen kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.
5.2.
Om inzicht te krijgen in de negatieve effecten op de instandhoudingsdoelen van Natura 2000-gebied de Groote Wielen van de verschillende evenementen die in de Groene Ster zullen gaan plaatsvinden, waarvan het onderhavige "Welcome to the Village festival" er één van is, heeft verweerder een zogenaamde "voortoets" laten uitvoeren door BügelHajema. In het advies van 8 maart 2019 komt BügelHajema tot de conclusie dat de evenementen afzonderlijk en in cumulatie met andere projecten niet tot significant negatieve effecten leiden op de instandhoudingsdoelen van Natura 2000-gebied Groote Wielen en andere Natura 2000-gebieden. Deze voortoets van BügelHajema heeft te gelden als een deskundigenadvies.
5.3.
Volgens vaste rechtspraak, onder meer in de uitspraak van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State van 7 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2398, mag een bestuursorgaan, indien in een advies van een door dat bestuursorgaan benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze verslag is gedaan van het door de deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, bij het nemen van een besluit van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
5.4.
Verschillende gronden van verzoekster richten zich op de gevolgen van het geluid van het festival op de verschillende soorten broedvogels: de kemphaan, de porseleinhoen en de rietzanger. Verzoekster heeft betoogd dat het advies van 8 maart 2019 ten onrechte het uitgangspunt hanteert dat de verschillende festivals zorgen voor incidentele verstoring. Volgens verzoekster moet worden uitgegaan van meerdaagse structurele verstoring. De grenswaarde voor verstoring ligt in dat geval rond de 47 dB(A) en niet bij 75 dB(A).
5.4.1.
Er lijkt tussen partijen geen verschil van mening te zijn over het feit dat de kemphaan niet voorkomt in de Groote Wielen. Verweerder heeft in de motivering van de vergunning gesteld dat, in tegenstelling tot hetgeen verzoekster in een gesprek zou hebben aangegeven, aanwezigheid van de porseleinhoen door It Fryske Gea niet bevestigd kon worden. Verweerder heeft ter zitting herhaald dat de porseleinhoen niet is waargenomen in de Groote Wielen.
5.4.2.
Gelet op deze stelling, die niet dan wel onvoldoende weersproken is, moet het er naar het oordeel van de voorzieningenrechter voor gehouden worden dat deze beide broedvogels op dit moment niet voorkomen in de Groote Wielen. Optreden van de voorzieningenrechter, zoals door verzoekster gewenst, is daarom voor beide vogelsoorten niet nodig. Gezien de kritische kanttekeningen die Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (de StAB) op 11 juni 2019 in de procedure ten aanzien van de vergunning die voor het evenement "The Promised Land" was verleend, zijn gemaakt sluit de voorzieningenrechter niet uit dat het besluit ten aanzien van de vraag of de habitat voor beide vogelsoorten door de festivals zou kunnen zijn verslechteren, na een passende beoordeling wellicht aanpassing behoeft. Zo lang echter beide vogelsoorten zich niet wederom in de Groote Wielen hebben gevestigd, biedt een dergelijk, mogelijk, gebrek op dit moment daags voor de opbouw van het festival, onvoldoende aanknopingspunten voor het verbieden van het festival of voor het opleggen van een voorlopige maatregel.
5.5.
Voor wat betreft de rietzanger is in het rapport van Altenburg en Wymenga van 2018 opgenomen dat "broedende vogels op festivalterreinen en daarbuiten geen wezenlijke negatieve effecten ondervinden van hoge geluidsbelasting (…) Dat de rietzanger beperkt verstoringsgevoelig is wordt bevestigd door het gegeven dat de rietzanger in de Groote Wielen tot dicht langs de N355 broedt, waar een permanente geluidsbelasting aanwezig is van 60-65 dB(A). Voorts blijkt naar het oordeel van de voorzieningenrechter uit algemene bronnen van een redelijke staat van instandhouding. De algemene stellingen die verzoekster hier tegenin brengt, namelijk dat een verstoringsgevoeligheid van 47 dB(A) moet worden aangenomen, en de aanname van de StAB in zijn voorlopige rapport van 11 juni 2019 dat de verstoringsgevoeligheid van de rietzanger waarschijnlijk onder de 55 dB(A) zal liggen, acht de voorzieningenrechter in dit verband van te weinig gewicht om op voorhand aan te moeten nemen dat de conclusie van BügelHajema, namelijk dat de evenementen afzonderlijk en in cumulatie met andere projecten niet tot significant negatieve effecten leiden op de instandhoudingsdoelen van Natura 2000-gebied Groote Wielen ten aanzien van de rietzanger onjuist is.
5.6.
Verzoekster heeft nog aangevoerd dat er sprake zou zijn van verstoring van de Grutto. In het beheerplan is echter ten aanzien van de Grutto aangegeven dat deze in maart-april in de Groote Wielen pleistert. Voorts heeft mw. Zweemeer, ecoloog, ter zitting aangegeven dat een Grutto in het algemeen begin maart het legsel heeft en dan in maart/april de jongen krijgt en doet opgroeien. Dat een Grutto in juli nog een legsel zou hebben of jongen doet opgroeien, komt nauwelijks voor.
5.7.
Verzoekster heeft betoogd dat er verstoring van de Noordse woelmuis zal optreden door versterkt geluid.
5.7.1.
In de reactie op de zienswijze van verzoekster heeft verweerder aangegeven dat het gehoorbereik van een Noordse woelmuis start bij 1 kHz. Deze frequentie hoort de woelmuis heel slecht. De soort is het meest gevoelig voor de frequenties tussen 8 en 16 kHz en deze doven na 250 meter uit tot 30 dB (als er geen obstakels zijn, en die zijn er wel). Een Noordse woelmuis leeft veelal ondergronds of in dichte vegetatie. Geluidstrillingen, vooral de hogere frequenties, dringen daar niet of niet goed door. Het is daarom heel onwaarschijnlijk dat de Noordse woelmuis het festivalgeluid goed kan horen. Een significante verstoring is met zekerheid uitgesloten.
5.7.2
De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekster de verstoring van de Noordse woelmuis baseert op een niet onderbouwde stelling dat de effectafstand 1500 meter is. Dit is gebaseerd op een aanname dat het verstoringsmechanisme overeenkomt met dat van vogels. De voorzieningenrechter ziet hierin onvoldoende aanleiding om de conclusie van verweerder niet te volgen.
5.8.
Verzoekster heeft voorts gesteld dat de Meervleermuis wordt verstoord door het geluid van het muziekfestival. Verzoekster stelt dat er geen wetenschappelijke reden is om aan te nemen dat Meervleermuizen niet hetzelfde geluidontwijkende effect zouden vertonen als Watervleermuizen, waarvan wetenschappelijk is vastgesteld dat zij, bij blootstelling aan geluid dat in frequentie overeenkomst met festivalgeluid maar in geluidsterkte aanzienlijk zwakker is, stoppen met foerageren en geluid proberen te ontwijken.
5.8.1.
In het rapport van BügelHajema is het volgende opgenomen: "negatieve effecten van geluid van evenementen zijn alleen te verwachten als de frequentie van het festivalgeluid samenvalt met de frequenties die vleermuizen goed kunnen horen. Meestal komt dat overeen met de roep van vleermuizen. De roep van de Meervleermuis ligt tussen de 20 en 70 kHz, dit is voor de mens onhoorbaar. Er is maar weinig overlap met festivalgeluid en de frequenties die Meervleermuizen kunnen horen. Festivalgeluid is namelijk afgestemd op het menselijk gehoor (…). Bovendien doven frequenties van 20 kHz en hoger na tientallen meters uit". Ook effecten op verblijfplaatsen van Meervleermuizen kunnen worden uitgesloten aangezien de hoge frequenties niet doordringen binnen vleermuisverblijfplaatsen.
5.8.2
Ook hier ziet de voorzieningenrechter in de enkele aanname van verzoekster onvoldoende aanleiding om het deskundigenbericht voor onjuist te houden.
5.9.
Ter zitting is door verzoekster aangegeven dat zij met name problemen heeft ten aanzien van de stikstofdepositie via het water, vanuit de Groene Ster naar de Groote Wielen. De voorzieningenrechter is met verzoekster van oordeel dat het water van de Lytse Wielen gelegen in en aan het festivalterrein, afstroomt in de Groote Wielen. De voorzieningenrechter is echter niet op voorhand overtuigd dat het door verzoekster beschreven effect tot significante gevolgen kan leiden voor de Groote Wielen. Hierbij overweegt de voorzieningenrechter dat niet waarschijnlijk is dat stikstof die in de Groene Ster in de lucht terechtkomt, direct zal worden opgenomen door het water van de Kleine Wielen maar eerder, gegeven de zuidwesten wind, zal neer kunnen slaan op de Groote Wielen. Het inklinken van het veen, zoals door verzoekster geschetst, kan wellicht leiden tot afgifte van stikstof aan het water van de Kleine Wielen. De voorzieningenrechter is echter van oordeel dat verzoekster onvoldoende inzicht heeft gegeven in de kwantitatieve dimensie van dit effect en daarmee onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat dit zal leiden tot een meetbare verandering van het stikstofgehalte in het water van de Kleine Wielen.
5.10.
Ter zitting is door verweerder erkend dat de berekening op basis van de PAS, zoals in het bestreden besluit is gebeurd, niet langer kan gelden als grondslag voor de conclusie dat er door stikstofdepositie geen verslechtering van de kwaliteit van de habitats van de soorten in de Groote Wielen kan optreden. Door verweerder is echter ter zitting betoogd dat de kritische waarden voor deze habitats niet zullen worden bereikt, gezien de waarde van de huidige achtergronddepositie en dat de aan de vergunning ten grondslag gelegde Aerius-berekening door verweerder blijk geeft van een mogelijke depositie van 0,6 mol/ha. Dit zal, mede gezien de uitspraak in verschillende PAS-zaken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, waarschijnlijk een onderschatting zijn, maar is niet zodanig hoog dat daarmee het verschil tussen de kritische waarde en de huidige waarde zal worden overbrugd.
5.10.1
De voorzieningenrechter constateert dat nu de doelstelling van verzoekster zich binnen deze context beperkt tot de natuurgebieden ten oosten van de stad, zij geen belang heeft bij een beoordeling van de vraag of er sprake is van onaanvaardbare stikstofdepositie op andere Natura 2000 gebieden dan de Groote Wielen. De voorzieningenrechter constateert ook dat door de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 29 mei 2019 (verder de PAS-uitspraak) niet langer is vastgelegd en dat de Groote Wielen niet stikstofgevoelig zijn zodat verweerder in zijn vergunning moet motiveren waarom de uitstoot van stikstof ten gevolge van het festival Welcome tot he Village al dan niet in samenhang met de andere festivals niet kan leiden tot een onacceptabele stikstofdepositie op de aangewezen habitats van soorten in de Groote Wielen. Nu verweerder dit, ondanks de bekendheid met de PAS-uitspraak, heeft nagelaten, zal het bezwaar van verzoekster op dit punt gegrond zijn en zal verweerder hier alsnog in een rapport van een deskundige moeten voorzien.
5.10.2
Voor de beantwoording van de vraag of deze tekortkoming zou moeten leiden tot het schorsen van het bestreden besluit dan wel het opleggen van een maatregel overweegt de voorzieningenrechter dat de voorzieningenrechter van oordeel is dat het op dit moment onwaarschijnlijk is dat door de uitstoot van de festivals op de Groote Wielen die op basis van de onverbindend verklaarde PAS-regelgeving is berekend, ook als die vele malen groter zou blijken te zijn, hetgeen door derde-partijen ter zitting uitgebreid is bestreden, niet zal leiden tot een overbrugging van het verschil tussen de kritische waarde die voor de betrokken habitats is vastgelegd en de huidige waarde. Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter op dit moment geen aanknopingspunten voor het schorsen van het bestreden besluit of het opleggen van een maatregel.
6. Gelet op bovenstaande overwegingen zal de voorzieningenrechter het verzoek van verzoekster afwijzen.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A.M. Veenstra als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 juli 2019.
de griffier de voorzieningenrechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
Afschrift verzonden op: