Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 19/1232
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 januari 2020 in de zaak tussen
Vereniging Omwonenden Luchthaven Eelde, te Paterswolde, eiseres,
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
verweerder
(gemachtigde: mr. R.P.H. Rozenbrand).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Groningen Airport Eelde N.V., te Paterswolde (gemachtigde: O. de Jong ).
Groningen Airport Eelde N.V., te Paterswolde (gemachtigde: O. de Jong ).
Procesverloop
Bij besluit van 31 augustus 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het handhavingsverzoek van eiseres afgewezen.
Bij besluit van 18 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond en en gedeeltelijk ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 december 2019. Namens eiseres zijn
[naam 1] en [naam 2] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens Groningen Airport Eelde N.V. (GAE) is de gemachtigde verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Bij brief van 18 juli 2018 heeft eiseres een verzoek om handhaving ingediend in verband met een aantal vermeende overtredingen van de Omzettingsregeling luchthaven Eelde (de Omzettingsregeling). In het verzoek heeft eiseres drie casussen (vluchten) aan verweerder voorgelegd.
1.1.
Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek om handhaving afgewezen. In het besluit is verder te kennen gegeven dat met GAE is afgesproken dat meer duidelijkheid mag komen voor de omgeving hoe door GAE met de uitzonderingssituaties van artikel 4, derde en vierde lid, van de Omzettingsregeling wordt omgegaan. Op het moment dat gebruik wordt gemaakt van één van de uitzonderingssituaties van artikel 4, derde en vierde lid, van de Omzettingsregeling zal GAE de reden hiervoor vermelden op de kwartaalrapportages die aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (de Inspectie) worden aangeboden. De Inspectie zal dit ook vermelden in de handhavingsrapportage.
1.2.
Eiseres heeft tegen het primaire besluit een bezwaarschrift ingediend.
1.3.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard. In het bestreden besluit heeft verweerder geconcludeerd dat één overtreding heeft plaatsgevonden van artikel 8.19 van de Wet luchtvaart (vlucht VLG4011).
1.4.
Bij brief van 18 maart 2019 heeft verweerder GAE een waarschuwing opgelegd.
1.5.
In het verweerschrift van 22 november 2019 heeft verweerder te kennen gegeven dat in het bestreden besluit ten onrechte is overwogen dat vlucht LOT8845 onder de extensieregeling valt. Aldus is sprake van een tweede overtreding van artikel 8.19 van de Wet luchtvaart. Ook met inachtneming van deze extra geconstateerde overtreding, is verweerder van mening dat met de opgelegde waarschuwing kan worden volstaan.
Wettelijk kader
2. In artikel 4, eerste lid, van de Omzettingsregeling is aangegeven op welke dagen, binnen welke tijdsperioden en voor welke banen het gebruik of doen gebruiken van de luchthaven niet is toegestaan:
a. van maandag tot en met vrijdag in de periode van 23.00 tot 06.30 uur: banen 23-05 en 19-01;
b. op zaterdagen, zondagen en officiële feestdagen in de periode van 23.00 tot 07.30 uur: banen 23-05 en 19-01;
c. in de periode, niet zijnde de daglichtperiode: baan 19-01.
Na sluitingstijd (23:00 uur) van de luchthaven mag op grond van artikel 4, tweede tot en met het vierde lid, van de Omzettingsregeling gedurende een uur (tot 00:00 uur) onder voorwaarden gestart of geland worden. Met de zogenoemde extensieregeling wordt beoogd dat landend verkeer bij uitzondering nog gebruik mag maken van de luchthaven als sprake is van een onverwacht vertragende omstandigheid die op het moment van vertrek redelijkerwijs niet voorzien had kunnen worden. Startend verkeer mag bij uitzondering nog gebruik maken van de luchthaven als dat verkeer volgens schema eerder dan 23.00 uur had moeten vertrekken en sprake is van een technische storing van het luchtvaarttuig danwel van de luchtvaarttechnische gronduitrusting of extreme meteorologische omstandigheden die een vertraging van de start volgens schema rechtvaardigen.
De bepalingen van de Omzettingsregeling worden op grond van artikel 10, vierde lid, van de Wijzigingswet Wet Luchtvaart (Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens) aangemerkt als de bepalingen omtrent het luchthavenluchtverkeer, bedoeld in artikel 8.43, tweede lid, onderdeel a, van de Wet luchtvaart.
Op grond van artikel 8.19 van de Wet luchtvaart, dat van overeenkomstige toepassing is op luchthavens van regionale betekenis met luchthavenbesluit, stelt de exploitant van de luchthaven de luchthaven beschikbaar overeenkomstig de regels van het luchthavenverkeerbesluit. De exploitant kan hiervan afwijken als dit in het belang van de veiligheid nodig is.
Verweerder is op grond van artikel 11.15 van de Wet luchtvaart in het geval van een luchthaven van nationale betekenis bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens dit wetsvoorstel gestelde verplichtingen. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) geeft daarnaast de mogelijkheid om in plaats van bestuursdwang toe te passen, een last onder dwangsom op te leggen. Daarnaast kan verweerder op grond van artikel 11.16 van de Wet luchtvaart een bestuurlijke boete opleggen.
Beoordeling
3. In onderhavig geval dient te worden beoordeeld of verweerder heeft mogen volstaan met een waarschuwing en op goede gronden het verzoek om handhaving van eiseres heeft afgewezen.
4. De rechtbank overweegt dat verweerder in het verweerschrift van 22 november 2019 een gewijzigd standpunt heeft ingenomen; vlucht LOT8845 valt, anders dan in het bestreden besluit was geconcludeerd, volgens verweerder niet onder de extensieregeling. Aldus is ook ten aanzien van deze vlucht sprake van een overtreding van artikel 8.19 van de Wet luchtvaart. Hiermee wordt door verweerder zelf aangegeven dat het bestreden besluit niet gedragen kan worden door de oorspronkelijke motivering. Het bestreden besluit dient derhalve wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb te worden vernietigd.
5. De vraag die zich vervolgens voordoet is of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand moeten worden gelaten. De rechtbank overweegt in dat kader als volgt.
Vlucht VLG4011
6. Op zondag 1 juli 2018 om 23:55 Lokale Tijd (LT) is een commerciële vlucht VLG4011 met toestel EC-KDH vertrokken van luchthaven Eelde naar Barcelona. Volgens schema had de vlucht om 21:45 LT moeten vertrekken, maar is de vlucht uiteindelijk om 23:55 LT vertrokken. Dit is ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Omzettingsregeling niet toegestaan.
6.1.
Op grond van het vierde lid van artikel 4 van Pro de Omzettingsregeling geldt het eerste lid niet voor het uitvoeren van starts tussen 23:00 en 24.00 uur door luchtvaartuigen van luchtvaartmaatschappijen die commerciële verkeersvluchten uitvoeren en die volgens schema eerder dan 23:00 uur hadden moeten vertrekken, voor zover sprake is van:
a. een technische storing van het luchtvaartvaartuig dan wel van de luchtvaarttechnische gronduitrusting; of
b. extreme meteorologische omstandigheden die een vertraging van de start volgens het schema rechtvaardigen.
6.2.
Tussen verweerder en eiseres is niet in geschil dat de uitzonderingen van het vierde lid van artikel 4 van Pro de Omzettingsregeling zich ten aanzien van vlucht VLG4011 niet voordeden; aldus is sprake van een overtreding. Voorzover GAE zich ten aanzien van vlucht VLG4011 op het standpunt stelt dat geen sprake is van een overtreding, overweegt de rechtbank dat dit standpunt hier onbesproken dient te blijven, omdat GAE tegen het bestreden besluit geen beroep heeft ingesteld.
Vlucht LOT8842
7. Op maandag 28 mei 2018 om exact 06.30 LT is vlucht LOT8842 vertrokken op luchthaven Eelde. Het vliegtuig is aldus voor 06:30 LT naar de startbaan getaxied.
7.1.
Het gebruik of doen gebruiken van de luchthaven is op grond van artikel 4, eerste lid, onder a, van de Omzettingsregeling niet toegestaan van maandag tot en met vrijdag in de periode van 23.00 tot 06.30 uur: banen 23-05 en 19-01.
7.2.
Eiseres stelt zich, anders dan verweerder en GAE, op het standpunt dat taxiën van vliegtuigen voor 06.30 uur niet is toegestaan; taxiën is volgens eiseres een activiteit die tot het gebruik van de luchthaven – zoals bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder a, van de Omzettingsregeling – moet worden gerekend.
7.3.
De rechtbank overweegt dat de in artikel 4, eerste lid, van de Omzettingsregeling opgenomen sluitingstijden verwijzen naar de in artikel 3 van Pro de Omzettingsregeling genoemde start- en landingsbanen 23-05 en 19-01. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat de in artikel 4 genoemde Pro sluitingsuren uitsluitend betrekking hebben op het uitvoeren van starts en landingen op deze banen. Het taxiën valt daarmee buiten het bereik van artikel 4 van Pro de Omzettingsregeling. De rechtbank acht hierbij van belang dat het taxiën van een toestel niet als onlosmakelijk deel van het starten of landen kan worden beschouwd. Er bestaan immers aparte taxi-bewegingen waarbij in het geheel geen start of landing plaatsvindt. Voorts acht de rechtbank van belang dat het op grond van het derde en vierde lid van artikel 4 van Pro de Omzettingsregeling wel is toegestaan om in de daargenoemde gevallen buiten de sluitingstijden starts en/of landingen uit te voeren; dit zou feitelijk onmogelijk zijn als taxiën mede onder de sluitingsbepalingen zou vallen.
7.3.1.
Gelet op het voorgaande is taxiën naar het oordeel van de rechtbank niet een activiteit die tot het gebruik van de luchthaven – zoals bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder a, van de Omzettingsregeling – moet worden gerekend. Aldus is naar het oordeel van de rechtbank ten aanzien van vlucht LOT8842 geen sprake van een overtreding. De beroepsgrond slaagt niet.
Vlucht LOT8845
8. Op zondag 27 mei 2018 om 23:50 LT is commerciële vlucht LOT8845 (Codeshared met SAS8667) met toestel ES-ACE geland op luchthaven Eelde. De vlucht had volgens schema om 21:34 LT op de luchthaven moeten landen en landde daadwerkelijk om 23:50 LT. Niet in geschil is dat dit op grond van artikel 4, eerste lid, onder b, van de Omzettingsregeling niet is toegestaan.
8.1.
Op grond van het derde lid van artikel 4 van Pro de Omzettingsregeling geldt het eerste lid niet voor het uitvoeren van landingen tussen 23.00 en 24.00 uur door luchtvaartuigen van luchtvaartmaatschappijen die commerciële vluchten uitvoeren en die volgens schema eerder dan 23.00 uur hadden moet arriveren, voor zover sprake is van onverwachte vertragende omstandigheden, die op het moment van vertrek redelijkerwijs niet voorzien hadden kunnen worden.
8.1.1.
In het verweerschrift heeft verweerder zich, anders dan in het bestreden besluit, op het standpunt gesteld dat vlucht LOT8845 niet onder voornoemde extensieregeling valt. Hierbij heeft verweerder te kennen gegeven dat het toestel dat in het kader van vlucht LOT8845 oorspronkelijk omstreeks 21.30 uur op luchthaven Groningen Eelde werd verwacht, direct voorafgaand is gebruikt voor een vlucht van Kopenhagen naar Tallinn (en vice versa). Op zich staat dit de luchtvaartmaatschappij vrij en kon zij ten aanzien van vlucht LOT8845 kiezen voor een verschuiving van de oorspronkelijke starttijd, mits daarbij de sluitingstijd van luchthaven Groningen Eelde in acht zou worden genomen. Zouden ten aanzien van die gewijzigde starttijd onverwachte vertragende omstandigheden voordoen, kon ook ten aanzien van deze nieuwe starttijd in redelijkheid een beroep worden gedaan op de extensieregeling. Verweerder stelt zich hierbij op het standpunt dat voor een geslaagd beroep op de extensieregeling de onverwachte vertragende omstandigheid zich moet voordoen ten aanzien van de te laat op luchthaven Groningen Eelde arriverende vlucht zelf. In onderhavig geval is de door de luchtvaartmaatschappij Nordica aangetoonde noodzakelijke extra technische controle voorafgaand aan vlucht LOT8845 op zich een zodanige onverwachte vertragende omstandigheid, aldus verweerder. Het betrokken toestel was echter pas om 22.10 uur vanuit Tallinn in Kopenhagen geland. Aangezien hierbij ook rekening dient te worden gehouden met de dan nog noodzakelijke transfer in Kopenhagen, is voldoende aannemelijk dat vlucht LOT8845 ook zonder de extra vertraging door de onverwachte technische controle niet meer op tijd op luchthaven Groningen Eelde zou zijn gearriveerd. De constateerde onverwachte vertragende omstandigheid is dus niet beslissend geweest voor het ontstaan van de vertraging, maar heeft deze hooguit verergerd. Gelet hierop valt vlucht LOT8845 volgens verweerder niet onder de extensieregeling.
8.1.2.
GAE heeft, in reactie op het gewijzigde standpunt van verweerder, gesteld dat in de regelgeving met de zin “die op het moment van vertrek redelijkerwijs niet voorzien hadden kunnen worden” niet wordt bedoeld dat het alleen zou gaan over de laatste vertrekluchthaven naar luchthaven Groningen Eelde. “Niet voorzien hadden kunnen worden” kan naar de mening van GAE over een langer traject optreden dan vanaf het “moment van vertrek” van de laatste luchthaven. Het gaat er volgens GAE om dat in het schema niet is gepland om na 23.00 uur binnen te komen en dat binnen het schema sprake moet zijn van een in de regeling beschreven reden.
8.1.3.
De rechtbank ziet in de Omzettingsregeling geen aanknopingspunten voor de door GAE gegeven uitleg van de extensieregeling. Met verweerder is de rechtbank eens dat “moment van vertrek” aldus uitgelegd dient te worden dat het hierbij gaat om het vertrek van de vlucht naar luchthaven Groningen Eelde, waarbij het begin van de vluchtuitvoering bepalend is. Hierbij acht de rechtbank van belang dat, zoals ook ter zitting door GAE is erkend, bij de door GAE voorgestane uitleg onduidelijk is hoever bij onverwachte vertragende omstandigheden in het schema terug gegaan zou moeten worden voor een geslaagd beroep op de extensieregeling. De rechtbank acht dit in strijd met de rechtszekerheid.
9. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is sprake van twee overtredingen van artikel 8.19 van de Wet luchtvaart en is verweerder bevoegd tot handhaving over te gaan.
Beginselplicht
10. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Niet in geschil is dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat zou moeten worden afgezien van handhaving.
Dat een bestuursorgaan, indien de hiervoor bedoelde bijzondere omstandigheden zich niet voordoen, gehouden is tot handhavend optreden, laat, zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft overwogen in de uitspraak van 5 oktober 2011 (201010199/1/M2), onverlet dat het bestuursorgaan, ingeval het in dat kader redelijk te achten beleid voert, bijvoorbeeld inhoudend dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, zich in beginsel aan dit beleid dient te houden.
10.1.
Verweerder heeft te kennen gegeven een interventiebeleid te voeren, uitgewerkt in de interventieladder. Verweerder waarschuwt in beginsel de overtreder eerst en biedt de gelegenheid tot herstel of normconform gedrag in de toekomst voordat het een bestuurlijke sanctie oplegt.
10.2.
De rechtbank acht het door verweerder gevoerde beleid niet onredelijk, zodat verweerder zich daar bij het nemen van het bestreden besluit in beginsel aan diende te houden. Verweerder heeft GAE overeenkomstig het interventiebeleid ook een waarschuwing gegeven. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank in onderhavig geval mogen volstaan met een waarschuwing en op goede gronden het verzoek tot handhaving van eiseres afgewezen. Hierbij acht de rechtbank nog van belang dat verweerder te kennen heeft gegeven dat een andere interventie zoals opgenomen in de interventieladder op dit moment gelet op de ernst van de geconstateerde overtredingen en de reeds gebleken medewerking van GAE niet opportuun is. In samenhang met de waarschuwing is van GAE verlangd om binnen vier weken na dagtekening van de waarschuwingsbrief een plan van aanpak op te stellen met daarin opgenomen (verbeter)acties. Deze (verbeter)acties dienen de beoordeling van de uitzonderingssituaties bedoeld in het derde en vierde lid van artikel 4 van Pro de Omzettingsregeling nader te faciliteren. Ter zitting hebben verweerder en GAE te kennen gegeven dat GAE inderdaad een plan van aanpak heeft opgesteld; verweerder en GAE zijn over een aantal punten in het plan van aanpak nog in overleg. Verweerder controleert verder of GAE extensies in overeenstemming met het derde en vierde lid van artikel 4 van Pro de Omzettingsregeling verleent. In het geval GAE wederom afwijkt van de regelgeving kan verweerder alsnog een sanctiebesluit opleggen.
Conclusie
11. Het hiervoor overwogene brengt mee dat de rechtbank ingevolge artikel 8:72, derde lid, onder a, van de Awb, de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand zal laten.
12. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
13. De rechtbank ziet aanleiding om te bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,00 aan haar dient te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,00 aan haar vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, rechter, in aanwezigheid van
mr. C.T. Hofman, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 januari 2020.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.