Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 19/1416
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 februari 2020 in de zaak tussen
[eiser]te [woonplaats], eiser,
(gemachtigde: mr. V. Wösten),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Fryslân, verweerder,
(gemachtigde: H. Denters),
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [bedrijf] te [woonplaats], vergunninghouder,
(gemachtigden: mr. W. Koster en J.A. Wiegersma).
Procesverloop
Bij besluit van 29 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan derde-partij een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) verleend voor het wijzigen van de melkrundveehouderij gelegen aan de [adres] te [woonplaats].
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Derde-partij heeft een schriftelijke reactie ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 november 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden.
Feiten en omstandigheden
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Het relevante Natura 2000-gebied is Lauwersmeer.
1.2.
Derde-partij exploiteert een melkrundveehouderij aan [adres] te [woonplaats]. Eiser woont op enkele tientallen meters van de melkrundveehouderij en heeft hier vrij uitzicht op.
1.3.
In het bestreden besluit is op grond van de Wnb aan derde-partij een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van de melkrundveehouderij met de bouw van een nieuwe loopstal.
1.4.
Bij de vergunningverlening is een passende beoordeling vereist. Verweerder heeft deze gebaseerd op de Pragmatische Aanpak Stikstof 2015 – 2021 (hierna: PAS).
Overwegingen
2. Tussen partijen is in geschil of eiser als belanghebbende kan worden aangemerkt bij het bestreden besluit.
2.1.
Eiser voert aan dat hij als belanghebbende kan worden aangemerkt bij het bestreden besluit. Eiser betoogt dat hij op 500 meter van het Natura 2000-gebied Lauwersmeer woont en daar direct zicht op heeft. Gelet op de afstand betoogt eiser dat hij gevolgen van enige betekenis ondervindt indien de natuurwaarden van het Lauwersmeer verder zouden degraderen. Nu hij op 500 meter afstand woont, wordt de relativiteitstoets die de AbRS
hanteert gehaald, aldus eiser.
2.2.
Eiser voert voorts aan dat verweerder de door eiser ingezonden zienswijze ten onrechte niet heeft betrokken bij het besluit tot vergunningverlening aan derde-partij. In de zienswijze, gedateerd 1 november 2018, zet eiser (samengevat) uiteen dat de nieuw te bouwen stal recht voor zijn huis en vol in zijn uitzicht zal komen, hij hiervan niet door derde-partij op de hoogte is gebracht, de uitbreiding van de veestapel voor de nodige hinder zal zorgen, drastische vermindering van het woongenot zal optreden en de natuur door de uitbreiding zal worden aangetast.
2.2.1.
Ter onderbouwing van zijn stelling dat de natuur zal worden aangetast, heeft eiser in zijn beroepschrift aangevoerd dat verweerder in zijn beoordeling onvoldoende de gevolgen heeft betrokken voor het Natura 2000-gebied Lauwersmeer. Er is volgens eiser onvoldoende onderzoek uitgevoerd naar het stikstofgevoelige leefgebied natuurtype H2130A Kalkrijke grijze duinen. Eiser betoogt dat de vergunde veehouderij een meetbaar effect heeft op de betrokken natuurtypen en daarmee op de diersoorten die in dit gebied leven, met name de velduil en bruine- en grauwe kiekendief.
2.3.
Daarnaast betoogt eiser dat de bestreden vergunning niet verleend kan worden, omdat de passende beoordeling niet voldoet aan de te stellen eisen. Eiser voert aan dat de natuurmaatregelen die zijn opgenomen in de beheerplannen voor de Waddenzee en Duinen Schiermonnikoog voor een aanzienlijk deel nog te realiseren maatregelen zijn, waarvan de effectiviteit niet is verzekerd. Zij zijn daarom volgens eiser ten onrechte betrokken in de passende beoordeling. Ter onderbouwing van dit standpunt wijst eiser op recente jurisprudentie van het Hof van Justitie EU en de AbRS, waaruit de onverbindendheid van de PAS volgt.
2.4.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het relativiteitsvereiste zoals bedoeld in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zich verzet tegen een eventuele vernietiging van het bestreden besluit. Verweerder stelt dat eiser op ca. 480 meter van het Natura 2000-gebied Lauwersmeer woont. Verder stelt verweerder dat eiser weliswaar rechtstreeks geraakt wordt door het bestreden besluit, maar dat daarmee nog niet duidelijk is of de normschending waar hij zich op beroept verband houdt met een norm die daadwerkelijk is bedoeld om zijn belang te beschermen. Volgens verweerder heeft het bestreden project geen objectief vast te stellen negatieve invloed op de bestaande kwaliteit van de directe leefomgeving van eiser. De stelling van eiser dat hij gevolgen van enige betekenis ondervindt indien de natuurwaarden van het Lauwersmeer verder zouden degraderen, treft volgens verweerder geen doel, omdat het leefgebied van de velduil en bruine- en grauwe kiekendief (bestaand uit het stikstofgevoelige natuurtype H2130A Kalkrijke grijze duinen) niet op korte afstand van de vergunde veehouderij zijn gelegen, maar op grote afstand op het eiland Schiermonnikoog. Volgens verweerder komt dit natuurtype in het geheel niet voor in het Lauwersmeergebied. Gelet hierop bestaat volgens verweerder geen duidelijke verwevenheid van de individuele belangen van eiser tot behoud van een goede kwaliteit van zijn directe leefomgeving met de algemene belangen die de Nbw 1998 beoogt te beschermen.
2.5.
Derde-partij stelt zich in haar schriftelijke reactie op het standpunt dat vanaf het perceel van eiser geen direct zicht is op het Lauwersmeergebied. Derde-partij stelt dat het zicht wordt belemmerd door onder meer dijken van 2,3 meter en 5,5 meter hoog, maïsteelt op het tussenliggende akkergebied, en de aanwezige bomen en bijgebouwen op het eigen perceel van eiser. Volgens derde-partij wordt hierdoor niet voldaan aan het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb, nu geen sprake is van direct zicht op het natuurgebied. Derde-partij wijst hierbij op jurisprudentie van de AbRS. Daarnaast heeft derde-partij op basis van eigen meting geconstateerd dat de afstand de woning van eiser tot de rand van het gebied, anders dan eiser stelt, 520 meter bedraagt.
3. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
3.1.
De rechtbank zal allereerst de belanghebbendheid van eiser bij het bestreden besluit beoordelen.
3.2.
Ingevolge artikel 1:2 van Pro de Awb als belanghebbende aangemerkt: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
3.3.
De rechtbank overweegt dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS), onder meer kenbaar uit een uitspraak van 23 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2271), het uitgangspunt bij omgevingsrechtelijke besluiten volgt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
3.4.
Voorts overweegt de rechtbank dat inzake belanghebbendheid in het kader van de Wnb, uit een uitspraak van de AbRS van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:296, blijkt dat gekeken moet worden naar de handeling waarvoor de vergunning wordt verleend. Bepalend is of de handeling waarvoor de Wnb-vergunning is verleend ruimtelijke uitstraling heeft op de woon-en leefomgeving van eiser. De rechtbank stelt vast dat die handeling in deze zaak betreft het mogelijk veroorzaken van stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied.
3.5.
De rechtbank overweegt in dit geval dat eiser op een geringe afstand (circa 500 meter) van het Natura 2000 gebied Lauwersmeer woonachtig is. Eiser heeft ter zitting uitgebreid toegelicht dat dagelijks verschillende vogelsoorten die hun leefgebied in het Natura 2000 gebied hebben, rondom zijn perceel worden waargenomen. De rechtbank stelt op basis hiervan vast dat eiser in zijn directe leefomgeving verschillende vogelsoorten waarneemt. Voorts overweegt de rechtbank dat in het gebied tussen de woning van eiser en het Lauwersmeergebied alleen landschappelijke elementen voorkomen. Door een in het tussengebied gelegen dijk wordt het zicht in zekere mate beperkt, maar blijft vanuit de woning zicht op het Lauwersmeergebied aanwezig. Eiser heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende aannemelijk gemaakt dat vanuit zijn woning zicht is op het Lauwersmeergebied en dat de aanwezige vogelsoorten deel uitmaken van zijn directe leefomgeving.
Dat betekent dat eiser belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb bij het besluit tot verlening van de verleende vergunning op basis van de Wnb.
4. Nu eiser als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb wordt aangemerkt bij het bestreden besluit, zal de rechtbank hierna beoordelen of in dit geval voldaan is aan het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb.
4.1.
Artikel 8:69a van de Awb luidt als volgt: De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin eiser door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van eiser.
4.2.
De rechtbank overweegt dat de bepalingen van de Wnb met name ten doel hebben om het algemene belang van bescherming van natuur en landschap te beschermen. Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2011:BR1412, volgt dat de individuele belangen van burgers die in of in de onmiddellijke nabijheid van een Natura 2000-gebied wonen bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Gezien de geringe afstand tussen de woning van eiser en de veehouderij tot het Natura 2000-gebied Lauwersmeer, is er naar het oordeel van de rechtbank sprake van ligging in de onmiddellijke nabijheid van een Natura 2000-gebied.
Dit brengt met zich dat er een duidelijke verwevenheid is komen vast te staan van de individuele belangen van eiser bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn directe leefomgeving met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, zodat moet worden geoordeeld dat de betrokken norm van de Wnb strekt tot de bescherming van de belangen van eiser. Dat zich daarbij tussen de woning van eiser en de rand van het Natura 2000-gebied Lauwersmeer een dijk bevindt, staat daaraan naar het oordeel van de rechtbank niet in de weg. Naar het oordeel van de rechtbank verzet artikel 8:69a van de Awb zich dan ook niet tegen inhoudelijke behandeling van het beroep.
5. Tussen partijen is voorts in geschil of de door verweerder verleende Wnb-vergunning verenigbaar is met de Habitatrichtlijn.
6. Eiser heeft - kort samengevat en voor zover hier van belang - aangevoerd dat de vergunning niet kon worden verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt, omdat deze passende beoordeling en het PAS niet voldoen aan de vereisten die voortvloeien uit artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn.
7. De rechtbank overweegt dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) in de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, heeft geoordeeld dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet voldoet aan de eisen die uit artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn voortvloeien. Hiervoor verwijst de rechtbank inzake de vergunningverlening naar de rechtsoverwegingen 32.5. en 32.6. van voormelde uitspraak van de AbRvS.
8. Dit betekent dat verweerder de in geding zijnde vergunning niet kon verlenen onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt. Hieruit volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 2.8 van de Wnb. Omdat de onder overweging 6 weergegeven beroepsgrond slaagt, hoeven de overige beroepsgronden niet meer te worden besproken.
9. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit.
10. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Uit de hiervoor genoemde uitspraak van de ABRvS volgt dat verweerder de gevolgen van de aangevraagde activiteit opnieuw in kaart moet brengen en alsnog moet beoordelen of een passende beoordeling is vereist. Verweerder kan voor het alsnog te nemen besluit op de aanvraag niet terugvallen op de eerder in het kader van de thans in geding zijnde vergunning gevoerde procedure. Verweerder is namelijk gehouden eerst een ontwerpbesluit op te stellen en daarna ter inzage te leggen. Daarvoor gelden de in artikel 3:18, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) genoemde termijnen, die de dag na verzending van deze uitspraak aanvangen.
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1 per punt).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen de in artikel 3:18 van Pro de Awb genoemde termijnen die aanvangen na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van €174,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, rechter, in aanwezigheid van
R.E.J Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 februari 2020.
De griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Toepasselijke regelgeving
Artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn luidt als volgt:
1. De Lid-Staten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
4. Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.
Artikel 1:2, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt als volgt: Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Artikel 8:69a van de Awb luidt als volgt: De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Artikel 2.7 van de Wnb luidt, voor zover van toepassing, als volgt:
(…)
2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.
3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan:
a. artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid, wanneer de vergunning betrekking heeft op een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, of
b. artikel 2.8, negende lid, wanneer zij betrekking heeft op andere handelingen dan
projecten als bedoeld in onderdeel a.
Artikel 2.8 van de Wnb luidt, voor zover van toepassing, als volgt:
1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel a, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
(…)
3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
(…)