Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Leeuwarden
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 19/407 en LEE 19/409
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 februari 2020 in de zaak tussen
1. Stichting Nederland Wordt Beterte Amsterdam, eiseres
en
2. [eiser 1]te Amsterdam,
3. [eiser 2] ,te Amsterdam,
4. [eiser 3] ,te Amsterdam,
gezamenlijk te noemen eisers
(gemachtigde: mr. A.W. Eikelboom),
en
de burgemeester van Dongeradeel, thans de burgemeester van Noardeast-Fryslân, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Snel).
Procesverloop
Bij besluit van 18 november 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder een demonstratie van eiseres bij de Landelijke Intocht Sinterklaas (LIS) in Dokkum verboden.
Bij besluit van 20 december 2018 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eisers niet-ontvankelijk verklaard.
Bij besluit van 20 december 2018 (het bestreden besluit II) heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres en eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Bij brieven van 26 maart en 18 juli 2019 heeft verweerder medegedeeld dat uitsluitend de bestuursrechter kennis zal mogen nemen van de volledige inhoud van een deel van de stukken van het geding.
Bij beslissingen van 12 april en 13 augustus 2019 heeft de rechtbank bepaald dat de beperking van de kennisneming in de zin van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gerechtvaardigd is.
Bij brieven van 25 april, 3 mei en 27 augustus 2019 hebben eisers toestemming gegeven dat de bestuursrechter mede op de grondslag van de betreffende stukken uitspraak doet.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 september 2019. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en haar bestuurder [bestuurder] . Eisers 2 en 4 zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Eiser 3 is met bericht van verhindering niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn verder verschenen J. Boskma en B. Jager.
Overwegingen
Feiten
1.1. Op 10 november 2017 heeft eiseres aan verweerder aangekondigd op 18 november 2017 te willen demonstreren bij de LIS in Dokkum.
1.2. Bij besluit van 16 november 2017 heeft verweerder voorschriften verbonden aan de demonstratie. Verweerder vreest voor een verstoring van de openbare orde en wanordelijkheden door de mogelijke komst van andere (pro en anti) Zwarte-Piet-demonstranten en hooligans. Eiseres mag daarom voorafgaand aan de intocht van Sinterklaas en op een deel van de route van de intocht, een demonstratiemars houden die eindigt op een aangewezen demonstratielocatie. Op die locatie is een statische demonstratie toegestaan.
1.3. Bij het primaire besluit heeft verweerder de voorgenomen demonstratie verboden ter voorkoming van wanordelijkheden. Uit informatie van de politie is gebleken dat begeleiding van de demonstranten niet mogelijk is zonder dat dit tot gewelddadige confrontaties leidt. Volgens deze informatie:
- zijn drie bussen met demonstranten (waaronder ook kinderen) door blokkades op de A7 tussen Heerenveen en Joure tegengehouden en bekogeld met stenen;
- zag één van de buschauffeurs zich hierdoor genoodzaakt om niet verder te rijden;
- heeft dit geleid tot zodanige vertraging dat de demonstratiemars geen doorgang kon vinden;
- zijn er rond Dokkum nieuwe blokkades ingesteld;
- houden zich in de binnenstad van Dokkum personen op die in verbinding staan met diegenen die van plan zijn nabij Dokkum de bussen opnieuw tegen te houden;
- zijn er personen onderweg naar Dokkum die mogelijk de beschikking hebben over zwaar vuurwerk.
1.4. Eisers 2 en 3 bevonden zich in de onder 1.3. genoemde bussen met demonstranten. Eiseres 4 was op 18 november 2017 aanwezig in Dokkum.
2.1. Bij het bestreden besluit I heeft verweerder het bezwaar van eisers niet-ontvankelijk verklaard omdat zij volgens verweerder geen belanghebbenden zijn.
2.2. Bij het bestreden besluit II heeft verweerder, in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie, het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat zij zich in voldoende mate heeft ingespannen te onderzoeken of door het treffen van maatregelen of voorwaarden een vreedzaam verloop van de demonstratie mogelijk was.
3. De Wet openbare manifestaties (Wom) luidt voor zover van belang als volgt:
“Artikel 2
De bij of krachtens de bepalingen uit deze paragraaf aan overheidsorganen gegeven bevoegdheden tot beperking van het recht tot vergadering en betoging, kunnen slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
Artikel 5
1. De burgemeester kan naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen stellen of een verbod geven.
2. Een verbod kan slechts worden gegeven indien:
(…)
c. een van de in artikel 2 genoemde Pro belangen dat vordert.”
19.409: het bestreden besluit I
Procesbelang eisers
4. De rechtbank dient allereerst te beoordelen of eisers een procesbelang hebben bij de beoordeling van hun beroep. Eisers stellen schade te hebben geleden als gevolg van het demonstratieverbod, namelijk de gemaakte reiskosten voor het bijwonen van de demonstratie. In deze door eisers tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakte schade is naar het oordeel van de rechtbank een belang gelegen bij de beoordeling van hun beroep.
Belanghebbenden
5.1.
De rechtbank dient vervolgens te beoordelen of verweerder bij het bestreden besluit I het bezwaar van eisers terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
5.2.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief bepaalbaar, actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.
5.3.
De rechtbank overweegt dat eisers door het demonstratieverbod rechtstreeks in hun belangen worden geraakt nu zij daardoor niet deel hebben kunnen nemen aan de demonstratie. Anders dan verweerder stelt, onderscheiden eisers zich van de onbegrensde groep van personen die hadden willen deelnemen aan de demonstratie nu eisers 2 en 3 – in een door eiseres geregelde bus – onderweg waren naar Dokkum en eiser 4 reeds in Dokkum aanwezig was om deel te nemen aan deze demonstratie, hetgeen door verweerder niet is bestreden. Het betoog van eisers slaagt.
6.1.
Het beroep in zaaknummer 19/407 is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit I.
6.2.
De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien in die zin dat de inhoudelijke beroepsgronden van eisers ten aanzien van het bestreden besluit hierna zullen worden beoordeeld. Dit zal de rechtbank doen samen met de beoordeling van het beroep in zaaknummer 19/409 nu dit in materieel opzicht gelijk is aan dit beroep.
19.407 en 19/409: het bestreden besluit II
Wanordelijkheden
7.1.
De eerste vraag die door de rechtbank moet worden beantwoord is of de vrees van verweerder voor wanordelijkheden als bedoeld in artikel 2 van Pro de Wom gerechtvaardigd was.
7.2.
De geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2 van Pro de Wom (Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, p. 17) vermeldt dat de betekenis van de beperkingsgrond "bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden" tot op zekere hoogte wordt beïnvloed door de context waarbinnen de grond wordt ingeroepen. De beoordeling of een samenstel van (verwachte) ongewenste gedragingen zo ernstig is dat van wanordelijkheden kan worden gesproken, hangt niet uitsluitend af van de aard van die gedragingen. Ook de plaats waar de manifestatie wordt gehouden kan hier van betekenis zijn. De mate van orde en rust welke naar algemeen inzicht op een bepaalde plaats behoort te heersen bepaalt mede wanneer de grens van wanordelijkheden wordt overschreden.
7.3.
Op grond van de zich in het dossier bevindende (vertrouwelijke) stukken is de rechtbank met verweerder van oordeel dat sprake was van een gerechtvaardigde vrees voor wanordelijkheden voorafgaand aan en tijdens de Sinterklaasintocht. De rechtbank acht daarvoor van belang dat – en door eisers en eiseres wordt dit niet betwist – in Dokkum in verband met de Sinterklaasintocht zich een mensenmenigte had verzameld, waaronder zich jonge kinderen bevonden. In die menigte bevonden zich ook voetbalhooligans die mogelijk beschikten over zwaar vuurwerk en die door de politie niet gelokaliseerd konden worden. De vrees bestond dat deze groep vanuit het publiek vuurwerk zou gooien naar de demonstranten of met hen de confrontatie zouden zoeken, waardoor de veiligheid van de demonstranten en de mensenmenigte niet gewaarborgd kon worden. De rechtbank acht verder van belang dat de bussen met demonstranten op de A7 geblokkeerd en bekogeld werden en reële vrees bestond voor snelwegblokkades elders. Dit samenstel van omstandigheden en gedragingen maakt dat verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat sprake is van gerechtvaardigde vrees voor wanordelijkheden.
7.4.
Anders dan eisers en eiseres stellen is blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van de Wom bij de beoordeling van de vrees voor wanordelijkheden niet van belang of sprake is van (on)verwachte gebeurtenissen. Dat betoog faalt.
Demonstratieverbod
8.1.
Vervolgens moet worden beoordeeld of verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van voorkoming van de wanordelijkheden het vorderde om de demonstratie te verbieden.
8.2.
Eisers en eiseres voeren aan dat het demonstratieverbod een niet-gerechtvaardigde en disproportionele inbreuk is op de vrijheden van meningsuiting en betoging. Er was geen sprake van een bestuurlijke overmachtssituatie. Als de voorbereiding adequaat zou zijn geweest, met alle scenario’s rekening was gehouden en voldoende politiecapaciteit aanwezig was dan konden deze gebeurtenissen niet hebben geleid tot een verbod.
Eisers en eiseres betogen dat zij een peaceful assembly zijn en de wanordelijkheden het gevolg zijn van het handelen van derden. De omstandigheid dat er kinderen aanwezig waren maakt volgens eisers niet dat er een minder zware plicht rust op verweerder om een betoging door te laten gaan.
8.3.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het verbieden van de demonstratie de enige manier was om gewelddadige confrontaties te voorkomen. Er kon niet worden volstaan met een lichter middel. Volgens verweerder was de politie-inzet omvangrijk en waren daarnaast particuliere beveiligers en stewards aanwezig. Verweerder was voorbereid op verschillende scenario’s en had het oog op meerdere extremistische organisaties die geweerd moesten worden. Verder hadden de initiatiefnemers van ‘project P’ toegezegd zich niet met wegblokkades te zullen bezighouden, maar op de dag zelf waren er wel wegblokkades die ongeregeldheden veroorzaakten.
Bovendien moesten de demonstranten om 10:45 uur in het demonstratievak zijn omdat de intocht om 11 uur begon. Alternatieve routes om de demonstranten naar het demonstratievak te begeleiden zijn bekeken, maar de veiligheid van de demonstranten en andere aanwezigen kon niet worden gegarandeerd.
Verweerder vond het belangrijk om de demonstratie te laten plaatsvinden op een locatie aan de route van de intocht. Omdat de inschatting was dat dit mogelijk zou zijn, is er niet naar alternatieve locaties gekeken.
9.1.
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat ter voorkoming van de onder 7.3. beschreven wanordelijkheden de demonstratie niet op de voorgenomen en door de demonstranten gewenste wijze kon plaatsvinden. Verweerder heeft daarbij het belang van de veiligheid van de – bezoekers van de – intocht en de demonstranten zwaarder mogen laten wegen dan het op voorgenomen wijze laten plaatsvinden van de demonstratie.
Daar komt bij dat door de wegblokkades de demonstranten niet meer op tijd bij de demonstratiemars aanwezig konden zijn, zodat deelname aan die mars feitelijk niet meer mogelijk was.
9.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder echter onvoldoende gemotiveerd dat niet met een minder ingrijpend middel dan een verbod kon worden volstaan, zoals het stellen van nadere beperkingen aan de demonstratie. De rechtbank begrijpt dat de gebeurtenissen op 18 november 2017 elkaar in hoog tempo opvolgden en dat er door verweerder snel beslissingen genomen moesten worden over de demonstratie. Dat verweerder daarbij rekening hield met de wens van eiseres om langs de route van de intocht te willen demonstreren is eveneens voorstelbaar. Het onderzoek naar alternatieven en de besluitvorming is echter uitsluitend gericht geweest op het (onder politiebegeleiding) brengen van de demonstranten – al dan niet via alternatieve routes – naar de vooraf afgesproken demonstratielocatie en hen daar te laten demonstreren. Op het moment dat dat niet mogelijk bleek vanwege eerder genoemde veiligheidsrisico’s, heeft verweerder de demonstratie verboden. Naar het oordeel van de rechtbank had verweerder ook moeten onderzoeken of de demonstratie doorgang had kunnen vinden op een andere wijze, zoals een andere locatie die niet aan de route van de intocht was gelegen. Dat geldt te meer nu de vrees voor wanordelijkheden zich concentreerde rond de route van de intocht en de vooraf geplande demonstratielocatie. Een dergelijk onderzoek heeft niet plaatsgevonden. Niet gebleken is dat eventuele wegblokkades het vervoer van de demonstranten naar een andere demonstratielocatie onmogelijk maakten, zeker nu verweerder beschikte over aanzienlijke politie-ondersteuning. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich gelet op het vorenstaande in redelijkheid niet op het standpunt kunnen stellen dat de demonstratie verboden had moeten worden.
10. Het betoog slaagt. Het bestreden besluit II is in strijd met artikel 5, eerste lid en tweede lid aanhef en onder c, van de Wom en met artikel 3:2 en Pro artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
11. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit II. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en het primaire besluit te herroepen omdat het herstel van het geconstateerde gebrek niet mogelijk is. De rechtbank acht daarvoor van belang dat gelet op het tijdsverloop het niet langer mogelijk is om nog een onderzoek te doen naar haalbaarheid van een alternatieve uitvoering van de demonstratie, op die dag onder die specifieke omstandigheden; en op basis daarvan het besluit nader te motiveren.
12. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers de door hen betaalde griffierechten vergoedt.
13. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten nu sprake is van twee bestreden besluiten met ieder een ander rechtsgevolg. Daardoor is geen sprake van identieke werkzaamheden in de zin van voornoemde bepaling. De proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beide procedures vast op € 4.200,- (2 punten voor het indienen van bezwaarschriften, 2 punten voor het verschijnen ter hoorzitting, 2 punten voor het indienen van beroepschriften, 2 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit I;
- vernietigt het bestreden besluit II;
- herroept het primaire besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiseres te vergoeden;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 47,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 4.200,- met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.W. de Jonge, voorzitter, en mr. E.M. Visser en
mr. M.S. van den Berg, leden, in aanwezigheid van mr. H.A. Hulst, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 februari 2020.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.