Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 20/2735
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 maart 2021 in de zaak tussen
[eiseres] , te Midwoud, eiseres
(gemachtigden: mrs. V. Drijfhout en G.J. Hingstman)
en
het college van burgemeester en wethouders van Meppel, verweerder
(gemachtigde: mr. G. Siebel).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[de tante van eiseres], te Amstelveen, de derde partij
(gemachtigden: [dochter derde-partij] en [schoonzoon derde-partij] ).
Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2019, gericht aan [de tante van eiseres] , heeft verweerder haar voor onbepaalde tijd het uitsluitende recht verleend om zich te laten begraven in een particulier graf, gelegen op de Algemene Begraafplaats aan de Zomerdijk te Meppel, genummerd [grafnummer] (het graf).
Op 12 februari 2020 heeft eiseres verweerder gevraagd om die tenaamstelling ongedaan te maken en er voor te zorgen dat het graf alsnog op naam van eiseres wordt gesteld.
Bij besluit van 14 april 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd terug te komen van zijn besluit van 18 december 2019.
Bij besluit van 12 augustus 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaarschrift ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de derde-partij, op de voet van het bepaalde in artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. Daarvan heeft zij gebruik gemaakt.
De derde-partij heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 maart 2021. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van het volgende.
1.1.
Vóór 13 augustus 2009 stond het graf op naam van de vader van [moeder van eiseres] . In het graf bevinden zich de stoffelijke resten van haar ouders en haar vooroverleden zusje.
1.2.
Eiseres is de dochter van [moeder van eiseres] . Op 13 augustus 2009 zijn de rechten op het graf op naam van [moeder van eiseres] gesteld. Zij is overleden op 29 januari 2019.
1.3.
Op 18 december 2019 is het recht op het graf op verzoek van [de tante van eiseres] , op haar naam gesteld. [de tante van eiseres] is de zus van wijlen [moeder van eiseres] .
1.4.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
1.5.
Op 7 augustus 2020 heeft de Commissie Bezwaarschriften verweerder geadviseerd het bezwaar van eiseres ongegrond te verklaren.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaarschrift ongegrond verklaard. Daarbij is verwezen naar het advies. Daaruit is het volgende citaat afkomstig:
“Bezwaarde stelt de onderbouwing van het besluit ter discussie. U laat onder het kopje Ons besluit het besluit van 18 december 2019 in stand (en wijst daarmee, naar de commissie aanneemt de aanvraag van bezwaarde af).
[…]
De commissie stelt voorop en benadrukt dat -zoals hierboven vermeld- het uitsluitend recht op het graf [grafnummer] inmiddels door u op naam van de zuster van de voormalige rechthebbende is overgeschreven bij besluit van 18 december 2019. Bezwaarde stelt dat dit ten onrechte is gebeurd, maar wat daar van zij, feit blijft dat het besluit van 18 december 2019 onherroepelijk is en de zuster van de voormalige rechthebbende thans de rechthebbende is. Weliswaar is bezwaarde waarschijnlijk erfrechtelijk gezien (een van de) rechthebbende(n) op het graf, maar zij heeft niet binnen de daarvoor in de verordening genoemde termijn van zes maanden na het overlijden van de vorige rechthebbende een aanvraag om het op naam zetten van het recht op het graf bij u ingediend. Bezwaarde zou er verstandig aan gedaan hebben de aanvraag binnen zes maanden na het overlijden van haar moeder in te dienen, in welk geval zij vermoedelijk een positief besluit op de aanvraag zou hebben gekregen en de urn van de vorige rechthebbende in het graf had kunnen bijzetten. Zij heeft dit nagelaten. Ook na zes maanden had ze nog, naar verwachting met succes, een aanvraag kunnen indienen. Haar moeder is overleden op 29 januari 2019 en het recht op het graf [grafnummer] is pas op 18 december 2019 aan haar tante vergund. Naar de mening van de commissie is het gelet op de van toepassing zijnde regelgeving juist dat u de aanvraag van bezwaarde heeft afgewezen, omdat het recht inmiddels op naam van haar tante was gesteld. Dat de afwijzing van de aanvraag van bezwaarde duidelijker geformuleerd had kunnen worden, doet aan de rechtmatigheid van het besluit niet af. Dat is genomen in overeenstemming met de verordening en de uitvoeringsvoorschriften. De opmerking dat het besluit strekt tot het in stand laten van het besluit van 18 december 2019, terwijl dat (inmiddels onherroepelijke) besluit in principe thans niet ter discussie staat, is in zoverre overbodig. De verwijzing naar de in het besluit van 13 augustus 2009 opgenomen tekst betreffende een niet meer geldende verordening ziet de commissie voorts als van informatieve aarde in relatie tot dat besluit en niet als juridische onderbouwing van het door bezwaarden bestreden besluit.
De beweegredenen van bezwaarde om het recht op haar naam te krijgen en de ondersteuning van haar familieleden, alsmede de frustratie van betrokkenen zijn begrijpelijk. Zij zijn echter afhankelijk van de bereidwilligheid van de huidige rechthebbende op het graf om afstand van dat recht te doen. Zij kan een aanvraag bij uw college indienen om het recht op het graf op naam van bezwaarde te stellen. Die bereidwilligheid is tot op heden niet aanwezig. Dat betekent dat u geen mogelijkheden heeft om de aanvraag van bezwaarde te honoreren. De tante van bezwaarde heeft het uitsluitend recht op het graf. Het recht is onherroepelijk verleend en de huidige rechthebbende wil daarvan geen afstand doen. De commissie ziet in de regelgeving voorts geen gronden voor u om dar recht ambtshalve in te trekken/vervallen te verklaren en het vervolgens
aan bezwaarde te verlenen.”
3. Artikel 23, eerste lid, van de wet op de lijkbezorging bepaalt dat begraving geschiedt op een begraafplaats.
Het tweede lid bepaalt dat begraving geschiedt in een algemeen graf […] dan wel in een particulier graf, zijnde een graf waarop een uitsluitend recht is gevestigd, waarbij de rechthebbende bepaalt wie daarin wordt begraven.
Artikel 90 bepaalt Pro dat de bevoegdheid tot het maken van gemeentelijke verordeningen ten aanzien van het onderwerp, waarin deze wet voorziet, gehandhaafd blijft, voor zover die verordeningen niet met deze wet in strijd zijn.
3.1.
De raad van de gemeente Meppel heeft de Verordening op het beheer en het gebruik van de gemeentelijke begraafplaatsen vastgesteld (de Verordening).
Artikel 1, aanhef en onderdelen f. en n., van de Verordening, bepalen dat in deze verordening wordt verstaan onder:
f. particulier graf: een graf waarvoor aan een natuurlijk persoon of rechtspersoon het uitsluitend recht is verleend tot:
1. het doen begraven en begraven houden van lijken;
2. het doen bijzetten en bijgezet houden van asbussen met of zonder urnen;
n. rechthebbende: natuurlijk persoon of rechtspersoon aan wie een uitsluitend recht is verleend op een particulier graf […] dan wel degene die redelijkerwijze geacht kan worden in diens plaats te zijn getreden;
Artikel 11, eerste lid, bepaalt dat het recht op een particulier graf alsmede een particulier urnengraf wordt verleend voor een periode van twintig, dertig, veertig, vijftig, zestig, zeventig, tachtig, negentig of honderd jaar of voor eeuwigdurende tijd.
Het vierde lid bepaalt dat aan de rechthebbende een daarop betrekking hebbend schriftelijk bewijs (grafbewijs) wordt verstrekt.
Het vijfde lid bepaalt dat het college de regels betreffende de uitgifte, overboeking, vervallenverklaring en sluiting van graven en nisse [sic] vaststelt.
Artikel 15, eerste lid bepaalt dat het college, voor zover de daartoe bestemde ruimte van de begraafplaats(en) dat toelaat, op een daartoe bij hen schriftelijk in te dienen aanvraag, voor de tijd van twintig, dertig, veertig, vijftig, zestig, zeventig, tachtig, negentig of honderd jaar of eeuwig durend, recht op een particulier graf verleent. De termijn begint te lopen op de datum waarop het particuliere graf is uitgegeven.
3.2.
De regels bedoeld in artikel 11, vijfde lid, van de Verordening zijn de Uitvoeringsvoorschriften begraafplaatsen Meppel (de Uitvoeringsvoorschriften).
Artikel 2, eerste lid, van de Uitvoeringsvoorschriften bepaalt dat het recht op een graf wordt verleend onder de in de beheersverordening begraafplaatsen gemeente Meppel opgenomen en eventueel later vast te stellen voorwaarden en bepalingen. Een ieder die dit recht wenst te verkrijgen dient dit schriftelijk aan te vragen bij het college.
Het derde lid bepaalt dat de gemeente Meppel ten aanzien van de uitgifte van elke grafruimte en elke urnenruimte (urnennis daaronder begrepen) slechts één rechthebbende kent. Als zodanig wordt slechts de in de registratie, als bedoeld in het vorige lid van dit artikel, ingeschrevene beschouwd.
Artikel 3, tweede lid, bepaalt dat na het overlijden van de rechthebbende het recht op het particuliere graf kan worden overgeschreven op naam van een natuurlijk persoon […] indien de aanvraag daartoe wordt gedaan binnen zes maanden na het overlijden van de rechthebbende. Indien de overleden rechthebbende in het graf dient te worden begraven, of indien de asbus met zijn resten in het graf dient te worden bijgezet, dient het verzoek tot overschrijving daaraan voorafgaand te worden gedaan.
4. Eiseres stelt dat sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding tegen het besluit van 18 december 2019. Volgens haar was zij niet op de hoogte van het besluit dat genomen is op 18 december 2019 bij welk besluit de gemeente Meppel het recht op het graf [grafnummer] aan [de tante van eiseres] heeft verleend. Ter zitting is betoogd dat het mogelijk van belang is voor een eventueel hoger beroep.
4.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij een beslissing op de aanvraag heeft genomen waarbij de aanvraag van eiseres is afgewezen. Voor zover verweerder de brief van 12 februari 2020 als bezwaar gericht tegen het besluit van 18 december 2019 had moeten aanmerken, zou dit, gelet op bovenstaande, tot niet-ontvankelijkheid van het bezwaar hebben geleid met als gevolg dat hetgeen namens eiseres naar voren is gebracht niet inhoudelijk zou zijn beoordeeld. In dit kader heeft verweerder de procedure gevolgd die aan eiseres de meeste rechtsbescherming biedt.
4.2.
De rechtbank begrijpt het aangevoerde onder rechtsoverweging 4. aldus dat eiseres van mening is dat verweerder het verzoek van 12 februari 2020 in behandeling had moeten nemen als bezwaarschrift en dat ten aanzien van dat bezwaarschrift de situatie bedoeld in artikel 6:11 van Pro de Awb zich voordoet.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet voldoende belang heeft bij een beoordeling van deze beroepsgrond. Daartoe overweegt zij als volgt.
4.2.1.
Uitgangspunt is dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een verzoek om terug te komen van een besluit inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo’n verzoek toewijzen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de rechtzoekende aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Awb ook voor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, het verzoek om terug te komen van een besluit af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit (vgl. rov. 3.3. van de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3131, www.rechtspraak.nl).
4.2.2.
De rechtbank stelt vast dat het verzoek van 12 februari 2020 niet is geformuleerd als een bezwaarschrift. Verweerder heeft die brief evenwel opgevat als een verzoek om terug te komen van het besluit van 18 december 2019. Dit blijkt naar het oordeel van de rechtbank uit het volgende citaat, dat afkomstig is uit het primaire besluit, gericht aan de gemachtigde van eiseres:
“Op 27 februari 2020 hebben wij uw brief, namens [eiseres] , ontvangen. In deze brief stelt u dat de grafrechten van het graf [grafnummer] op de Algemene begraafplaats aan de Zomerdijk te Meppel op 18 december 2019 ten onrechte op naam zijn gesteld van [de tante van eiseres] . In deze brief leest u onze reactie.
Ons besluit
Wij hebben besloten om het besluit van 18 december 2019 in stand te laten. Dit besluit is gebaseerd op artikel 11 van Pro de beheersverordening gemeentelijke begraafplaatsen Meppel en artikel 3 van Pro de Uitvoeringsvoorschriften begraafplaatsen Meppel. Dit houdt in dat de grafrechten op naam van [de tante van eiseres] blijven staan. […]”
Door te handelen zoals hij heeft gedaan heeft verweerder het verzoek daadwerkelijk inhoudelijk getoetst, zoals bedoeld in rechtsoverweging 4.2.1. De bezwaarprocedure bedoeld in artikel 1:5, eerste lid van de Awb heeft onder deze omstandigheden geen toegevoegde waarde. Dat zou alleen anders zijn als verweerder – artikel 4:6 van Pro de Awb analoog toepassend – ervoor zou hebben gekozen om het verzoek om terug te komen van het besluit van 18 december 2019 af te wijzen onder verwijzing naar dat besluit. Dat heeft hij echter niet gedaan.
5. Eiseres stelt dat zij er gerechtvaardigd op kon vertrouwen dat de termijn van twee jaar in de brief van 13 augustus 2009 voor het overschrijven van het grafrecht de juiste termijn is. Dat de gemeente binnen de gestelde termijn van 2 jaar het grafrecht heeft overgeschreven op naam van een niet-erfgenaam is dan ook in strijd met het vertrouwensbeginsel.
5.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de tweejaarstermijn in het besluit van 13 augustus 2009 ziet op het vervallen verklaren van het grafrecht.
5.2.
De rechtbank overweegt dat de brief van 13 augustus 2009 het volgende citaat bevat:
“Als de rechthebbende komt te overlijden kunnen de erfgenamen, binnen TWEE jaar na het overlijden van de rechthebbende, schriftelijk om overschrijving verzoeken. Als binnen TWEE jaar na overlijden van de rechthebbende geen verzoek om overschrijving wordt ingediend vervallen de rechten over het graf aan de gemeente. […] Verzoeken om overschrijving kunnen door burgemeester en wethouders worden afgewezen.”
De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van een toezegging die is gedaan aan eiseres, zij is immers niet de geadresseerde van de brief.
6. Eiseres stelt dat verweerder niet kan afwijken van dwingend (erf)recht. Het grafrecht valt in de nalatenschap van [moeder van eiseres] , de oorspronkelijke rechthebbende. Hierdoor zijn haar erfgenamen automatisch (op grond van de Wet) door opvolging onder algemene titel rechthebbenden van het grafrecht. De overschrijving is slechts een formaliteit.
6.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat ingevolge artikel 28 lid 1 Wet Pro op de lijkbezorging een uitsluitend recht op een graf voor onbepaalde tijd kan worden verleend. In het voorliggende geval is blijkens de bij het verzoek tot overschrijving van het grafrecht overlegde bewijsstukken sprake van een overdraagbaar recht op een graf voor onbepaalde tijd. Hij wijst op het bepaalde in artikel 11, vijfde lid van de Beheersverordening, gelezen in samenhang met artikel 3, tweede lid van de Uitvoeringsvoorschriften. Volgens hem volgt daaruit dat een recht op een graf na overlijden van de rechthebbende binnen een termijn van zes maanden op naam van (één van) de erfgenamen dient te worden gesteld. Ingevolge artikel 3, derde lid van de Uitvoeringsvoorschriften kan verweerder na deze zes maanden het recht op een graf vervallen verklaren. Mocht het graf na deze zes maanden nog niet geruimd zijn, dan kan verweerder ingevolge het vierde lid van dat artikel het graf alsnog op naam van een nieuwe rechthebbende stellen.
Eiseres heeft zich eerst een jaar na het overlijden van [moeder van eiseres] gemeld als erfgenaam en rechthebbende van het recht op het graf. Aldus had verweerder vanaf 29 juli 2019 de bevoegdheid het recht op het graf [grafnummer] vervallen te verklaren of, zoals is geschied, het recht op naam van een nieuwe belanghebbende te stellen. Daarmee concludeert verweerder dat het besluit van 18 december 2019 rechtmatig is genomen en overigens niet in strijd met enige bepaling van dwingend recht.
6.2.
De rechtbank begrijpt het aangevoerde onder rechtsoverweging 6. aldus dat verweerder, volgens eiseres, heeft gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond faalt. Daartoe overweegt zij als volgt.
6.2.1.
Niet in geschil is dat het litigieuze graf een particulier graf is in de zin van artikel 23, tweede lid, van de Wet op de lijkbezorging. Evenmin is in geschil dat wijlen [moeder van eiseres] het grafrecht publiekrechtelijk heeft gevestigd, zoals bedoeld in (artikel 11 van Pro) de Verordening op het beheer en het gebruik van de gemeentelijke begraafplaatsen, zoals vastgesteld in de openbare raadsvergadering van 31 januari 2008.
6.2.2.
In het onderhavige geval is niet doorslaggevend dat eiseres de erfgenaam is van wijlen [moeder van eiseres] . Omdat het grafrecht publiekrechtelijk is gevestigd wordt de overschrijving daarvan in dit geval beheerst door artikel 11, vijfde lid van de Verordening, gelezen in samenhang met artikel 3 van Pro de Uitvoeringsvoorschriften.
Laatstgenoemd artikel bevat een uitputtende regeling op basis waarvan het grafrecht kan worden overgeschreven. Deze regeling beperkt de werking van het erfrecht in die zin dat na het overlijden van de rechthebbende het recht op het particuliere graf kan worden overgeschreven op naam van een natuurlijk persoon (waaronder een erfgenaam) of een rechtspersoon, indien de aanvraag daartoe wordt gedaan binnen zes maanden na het overlijden van de rechthebbende. Pas nadat verweerder een dergelijk verzoek heeft ingewilligd is rechtens sprake van een andere rechthebbende.
6.2.3.
[moeder van eiseres] is op 29 januari 2019 overleden. Gelet op artikel 3, tweede lid, van de Uitvoeringsvoorschriften kon een verzoek tot het overschrijven van grafrechten worden gedaan tot en met 29 juli 2019. Daarna is het recht op overschrijving vervallen. Verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat het hem vrijstond om [de tante van eiseres] aan te merken als rechthebbende zoals bedoeld in artikel 1, aanhef en onderdeel n. van de Verordening. Ten tijde van het besluit van 18 december 2019 waren immers reeds zes maanden verstreken, gerekend vanaf de overlijdensdatum van [moeder van eiseres] .
7. De rechtbank komt tot de slotsom dat verweerder terecht het bezwaar van eiseres ongegrond heeft verklaard. Hij heeft eveneens terecht de afwijzing van de aanvraag van eiseres in stand gelaten. De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, rechter, in aanwezigheid van mr. D.H. ter Beek, als griffier, op 30 maart 2021. De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende maandag na deze datum.
De griffier is buiten staat om deze uitspraak mede te ondertekenen.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.