Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 20/2674
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 april 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. T.A.M. van Oosterhout)
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat (Inspectie Leefomgeving en Transport), verweerder
(gemachtigde: mr. H.J. 't Hart).
Procesverloop
In het besluit van 28 november 2019 (primair besluit) heeft verweerder de AME-certificaten klasse 1, 2, LAPL en klasse 3 van eiser ingetrokken. Op grond van deze certificaten was eiser bevoegd als arts luchtvaartmedische keuringen uit te voeren.
In het besluit van 5 augustus 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 maart 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, [persoon 1] en [persoon 2] .
Overwegingen
1.1.
In de bijlage bij deze uitspraak is de toepasselijke regelgeving opgenomen.
1.2.
Met de term ‘niveau 2-bevinding’ wordt, blijkens artikel ARA.GEN.350, onder d, van de Verordening (EU) nr. 1178/2011, gedoeld op de bevinding die verweerder geeft bij vaststelling van niet-naleving van de toepasselijke eisen van Verordening (EU) nr. 216/2008 en de uitvoeringsvoorschriften daarvan, van de procedures en handboeken van de organisatie of van de voorwaarden van een erkenning of certificaat, voor zover dat geval van niet-naleving de veiligheid zou kunnen verlagen of een gevaar oplevert voor de vliegveiligheid.
1.3.
Uit ditzelfde lid volgt dat de toezichthoudende instantie bij vaststelling van een niveau 2-bevinding een uitvoeringsperiode van niet meer dan drie maanden dient toe te kennen aan de luchtvaartgeneeskundige keuringsarts voor een correctieve actie ten aanzien van de bevinding.
Feiten
2.1.
Eiser is sinds 2011 actief als zelfstandig keuringsarts voor luchtvaartmedische
keuringen.
2.2.
Op 7 juni 2018 heeft een audit in de praktijk van eiser plaatsgevonden. Tijdens deze audit heeft verweerder twee niveau 2-bevindingen gedaan.
2.3.
Eiser is op 20 december 2018 onder verscherpt toezicht geplaatst tijdens een bestuurlijk gesprek naar aanleiding van de audit van 7 juni 2018. Daarbij is afgesproken dat drie maanden na het gesprek het functioneren van eiser wordt geëvalueerd.
2.4.
Tijdens de audit van 27 juni 2019 zijn door verweerder vier niveau 2-bevindingen gedaan, waarvan twee bevindingen tijdens de audit zijn opgelost.
2.5.
Eiser is in de gelegenheid gesteld een plan van aanpak voor te leggen aangaande de bevindingen. De door eiser ingeleverde plannen van aanpak zijn door verweerder als onvoldoende beschouwd.
2.6.
Op 12 september 2019 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen eiser en verweerder over de door eiser ingeleverde plannen van aanpak.
2.7.
Verweerder heeft op 3 oktober 2019 een voornemen gedaan tot schorsing dan wel intrekking van de AME-certificaten van eiser als bevoegd luchtvaartgeneeskundige keuringsarts. Na een zienswijze van eiser heeft verweerder op 29 oktober 2019 bij het primaire besluit besloten tot het intrekken van de AME-certificaten van eiser.
Beoordeling
3. De rechtbank stelt bij haar beoordeling voorop dat verweerder, gelet op het in Verordening (EU) nr. 1178/2011 neergelegde beoordelingskader, bij de beantwoording van de vraag of eiser als luchtvaartgeneeskundige keuringsarts voldeed aan de aan hem te stellen eisen een aanzienlijke mate van beslisruimte toekomt. De rechtbank dient aldus de vraag te beantwoorden of verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat eiser niet langer voldeed aan de eisen waaraan een luchtvaartgeneeskundig keuringsarts dient te voldoen.
4.1.
Het beroep van eiser richt zich tegen verschillende aspecten van het besluit en de besluitvorming: de gevolgde procedure is niet zorgvuldig geweest, het besluit is niet draagkrachtig gemotiveerd, er is onvoldoende rekening gehouden met eisers belangen, en er is, aldus eiser, onder meer sprake van willekeur en vooringenomenheid.
De rechtbank overweegt als volgt.
4.2.
Verweerder heeft zich op grond van de beoordeling van door eiser uitgevoerde keuringen, audit-bezoeken bij de praktijk van eiser, tijdens audits vastgestelde bevindingen en door eiser ingediende plannen van aanpak op het standpunt gesteld dat eiser niet voldoet aan de kwalificaties zoals omschreven in wet- en regelgeving voor een bevoegd keuringsarts voor luchtvaartmedische keuringen.
4.3.
Verweerder heeft eiser vanaf 7 juni 2018 de mogelijkheid geboden om zich, onder verscherpt toezicht, te verbeteren in het uitvoeren van luchtvaartmedische keuringen. Dat er fouten zijn gemaakt wordt ook door eiser niet betwist: ter zitting heeft hij verklaard dat er een hoge werkdruk was en er inderdaad slordigheden in het werk zijn geslopen, maar dat de vliegveiligheid op geen enkel moment in het geding is geweest.
4.4.
Naar aanleiding van de audit op 27 juni 2019 is door verweerder gesteld dat het functioneren van eiser ten opzichte van de audit van 7 juni 2018 niet is verbeterd, maar dat deze juist is verslechterd. Uit het auditrapport van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) van de audit van 27 juni 2019 volgt ten aanzien van de niveau 2-bevindingen:
“Er zijn administratieve- en medische fouten geconstateerd in luchtvaartmedische onderzoeken en beoordelingen van de bevoegde keuringsarts in de gedetailleerde resultaten van de luchtvaartmedische onderzoeken en beoordelingen die vereist zijn voor de klasse van het medisch certificaat, alsook in kopieën van het aanvraagformulier, het onderzoeksformulier en het medisch certificaat ingediend bij de medische beoordelaar van de autoriteit die het bewijs van bevoegdheid afgeeft.
Bij het nalopen door de medische beoordelaar van de luchtvaartmedische onderzoeken van AME zijn totaal 30,8% van 78 keuringen teruggestuurd. In 3.8% van de onderzoeken waren medisch inhoudelijke fouten geconstateerd waar de norm 1% is. 24,4% van de medische onderzoeken hadden administratieve slordigheden waar de norm 5% is. Dit is een verslechtering ten opzichte van de vorige audit.
(…)
AME voert luchtvaartmedische onderzoeken uit op basis van verouderde regelgeving. Deze bevinding is ook in juni 2018 vastgesteld.”
4.4.
Verweerder heeft ter zitting bij monde van zijn gemachtigde en twee toezichthouders een toelichting gegeven op het systeem van toezicht en op de hierbij gehanteerde werkwijze. Er is uiteengezet dat dit toezicht geschiedt met het digitale systeem ‘empic’ en door een audit van de praktijk eenmaal in de 36 maanden. In empic registreert de luchtvaartgeneeskundige keuringsarts iedere medische keuring. Bij geconstateerde fouten of administratieve tekortkomingen wordt de keuring naar de luchtvaartgeneeskundige keuringarts terugverwezen met een terugkoppeling, zodat fouten kunnen worden hersteld. Verweerder heeft er hierbij op gewezen dat het van groot belang is dat het medische dossier compleet, accuraat en leesbaar is omdat bij het keuringsproces meerdere luchtvaartgeneeskundige keuringsartsen en medisch beoordelaars betrokken zijn, ook uit andere EU-landen. Ook bij eiser zijn geconstateerde tekortkomingen op deze wijze per individuele keuring inzichtelijk gemaakt. Eiser heeft daarnaast meerdere malen de gelegenheid gehad om zich te verbeteren in de periode van 7 juni 2018 tot het primaire besluit en hem zijn uitgebreide mogelijkheden gegeven om de geconstateerde bevindingen te bespreken. Naar aanleiding van de bevindingen is eiser ook in de mogelijkheid gesteld om oplossingen aan te dragen door middel van het indienen van een plan van aanpak. Door verweerder is in de communicatie met eiser ook gewezen op de gevolgen van het niet, of niet in toereikende mate, voldoen aan deze verplichting. Voorts is eiser door middel van een voornemen op 3 oktober 2019 geïnformeerd over een eventuele schorsing/intrekking van zijn certificaten. Eiser kon vervolgens een zienswijze indienen. Hierna heeft verweerder in het primaire besluit van 28 november 2019 de AME-certificaten van eiser ingetrokken. In het kader van de bezwaarprocedure heeft voorts een hoorzitting plaatsgevonden.
4.5.
Gelet op de terugkoppeling van tekortkomingen per zaak, de tijdens de gehele procedure van toezicht toegepaste transparantie, de veelvuldige communicatie, de ruime toepassing van hoor en wederhoor, de uitgebreide verslaglegging, en de kansen op verbetering, kan niet worden gezegd het besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen. De stelling dat sprake is van vooringenomenheid kan ook niet worden gevolgd: die stelling is niet van een afdoende objectieve onderbouwing voorzien. Mede gelet op het feit dat het besluit is gebaseerd op de waarnemingen van gespecialiseerde toezichthouders en op de individueel via empic teruggekoppelde tekortkomingen, kan het enkele feit dat de vermelde percentages niet verder zijn uitgewerkt, ook niet leiden tot een gebrek in het besluit. De plannen van aanpak zijn daarnaast door verweerder gemotiveerd afgewezen. Ter zitting is daarop nog toegelicht dat in deze plannen een onderzoek van eiser naar de dieperliggende oorzaken van de tekortkomingen ontbreekt en dat ze daarom niet volstaan. Die toelichting komt de rechtbank niet onredelijk voor. Ook anderszins kan wat eiser aanvoert niet tot de conclusie leiden dat aan het besluit of de besluitvorming gebreken kleven.
5. Gelet op het bovenstaande mocht verweerder dan ook het standpunt innemen dat eiser niet voldeed aan de eisen die voortvloeien uit artikel MED.A.025 en artikel MED.D.005 van de Verordening (EU) nr. 1178/2011. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid kunnen besluiten tot intrekking van de certificaten op grond van de artikelen ARA.GEN.355 en ARA.MED.250 van de Verordening (EU) nr. 1178/2011.
6. Gelet op het vorenstaande is het beroep ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Dijkstra, rechter, in aanwezigheid van D.A. Bekking, griffier. De uitspraak is uitgesproken op 22 april 2021. De uitspraak is openbaar gemaakt op de eerstvolgende maandag.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage
Verordening (EU) nr. 1178/2011
Artikel MED.A.025
a. a) Bij het uitvoeren van medische onderzoeken en/of beoordelingen moeten luchtvaartgeneeskundige centra, bevoegde keuringsartsen, huisartsen en bedrijfsartsen:
1) ervoor zorgen dat de communicatie met de persoon zonder taalbarrières tot stand kan komen;
2) de persoon wijzen op de gevolgen van het afgeven van onvolledige, inaccurate of valse verklaringen over hun medische geschiedenis.
b) Na afronding van de luchtvaartmedische onderzoeken en/of beoordeling moeten het luchtvaartgeneeskundig centrum, de bevoegde keuringsarts, huisarts en bedrijfsarts:
1) de persoon adviseren of deze geschikt of ongeschikt is of doorverwijzen naar de autoriteit die het bewijs van bevoegdheid afgeeft het luchtvaartgeneeskundig centrum of de bevoegde keuringsarts voor zover van toepassing;
2) de persoon op de hoogte stellen van een eventuele beperking die de vliegopleiding of de bevoegdheden verbonden aan het bewijs van bevoegdheid of het attest voor cabinebemanning kan beperken;
3) personen die ongeschikt zijn bevonden in kennis stellen van hun recht op een tweede beoordeling; en
4) in het geval van aanvragers van een medisch certificaat, direct een ondertekend of elektronisch gewaarmerkt verslag, met inbegrip van het beoordelingsresultaat en een kopie van het medisch certificaat, indienen bij de autoriteit die het bewijs van bevoegdheid afgeeft.
(…)
Artikel MED.D.005
(…)
b) Aanvragers van een certificaat van bevoegde keuringsarts moeten de autoriteiten voorzien van:
(…)
3) een schriftelijke verklaring dat de bevoegde keuringsarts medische certificaten zal afgeven op basis van de eisen van dit deel.
(…)
Artikel ARA.GEN.350
a. a) De overeenkomstig ARA.GEN.300 a) voor toezicht bevoegde autoriteit dient te beschikken over een systeem om de bevindingen te toetsen op hun belang voor de veiligheid.
b) De bevoegde autoriteit geeft een niveau 1-bevinding af bij vaststelling van een significant geval van niet-naleving van de toepasselijke eisen van Verordening (EG) nr. 216/2008 en de uitvoeringsvoorschriften daarvan, van de procedures en handboeken van de organisatie of van de voorwaarden voor een erkenning of certificaat, voor zover dat geval van niet-naleving de veiligheid vermindert of ernstig gevaar oplevert voor de vliegveiligheid.
Niveau 1-bevindingen omvatten:
1) ook na twee schriftelijke verzoeken de bevoegde autoriteit geen toegang geven tot de faciliteiten van de organisatie tijdens de normale werktijd, zoals gedefinieerd in ORA.GEN.140;
2) het verkrijgen of behouden van de geldigheid van het organisatiecertificaat door vervalsing van voorgelegde documenten;
3) bewijzen van wanpraktijken of frauduleus gebruik van het organisatiecertificaat, en
4) het ontbreken van een verantwoordelijke manager.
c) De bevoegde autoriteit geeft een niveau 2-bevinding af bij vaststelling van een geval van niet-naleving van de toepasselijke eisen van Verordening (EG) nr. 216/2008 en de uitvoeringsvoorschriften daarvan, van de procedures en handboeken van de organisatie of van de voorwaarden van een erkenning of certificaat, voor zover dat geval van niet-naleving de veiligheid zou kunnen verlagen of een gevaar oplevert voor de vliegveiligheid.
d) De bevoegde autoriteit geeft een niveau 2-bevinding af bij vaststelling van een geval van niet-naleving van de toepasselijke eisen van Verordening (EG) nr. 216/2008 en de uitvoeringsvoorschriften daarvan, van de procedures en handboeken van de organisatie of van de voorwaarden van een erkenning of certificaat, voor zover dat geval van niet-naleving de veiligheid zou kunnen verlagen of een gevaar oplevert voor de vliegveiligheid.
1) In het geval van niveau 1-bevindingen dient de bevoegde autoriteit onmiddellijk passende actie te ondernemen om activiteiten te verbieden of te beperken en, indien van toepassing, om het certificaat of de specifieke erkenning in te trekken, te beperken of te schorsen, geheel of gedeeltelijk en in verhouding met de niveau 1-bevinding, totdat de organisatie succesvolle correctieve actie heeft genomen.
2) In het geval van niveau 2-bevindingen dient de bevoegde autoriteit:
i) de organisatie een eerste uitvoeringsperiode van niet meer dan drie maanden toe te kennen voor correctieve actie die geschikt is voor de aard van de bevinding. Aan het einde van deze periode en afhankelijk van de aard van de bevinding, kan de bevoegde autoriteit de periode van drie maanden verlengen als de bevoegde autoriteit heeft ingestemd met een correctief actieplan, en
ii) de correctieve actie en het uitvoeringsplan welke door de organisatie worden voorgesteld te beoordelen en te aanvaarden voor zover uit de beoordeling blijkt dat ze toereikend zijn om de niet-naleving te verhelpen.
3) Indien een organisatie geen aanvaardbaar actieplan voor corrigerende maatregelen indient, of geen corrigerende maatregelen heeft getroffen binnen de door de bevoegde autoriteit aanvaarde of verlengde periode, wordt de bevinding verhoogd tot niveau 1 en wordt de onder d), 1), hierboven bepaalde actie genomen.
4) De bevoegde autoriteit dient alle bevindingen die zij heeft vastgesteld of die aan haar zijn meegedeeld en, voor zover van toepassing, de door haar toegepaste handhavingsmaatregelen en alle corrigerende maatregelen te registreren, alsook de datum van alle corrigerende acties en, voor bevindingen, de datum waarop de actie is gesloten.
Artikel ARA.GEN.355
a. a) Indien de bevoegde autoriteit belast met het toezicht overeenkomstig ARA.GEN.300 a) tijdens het toezicht of anderszins bewijzen vindt van de niet-naleving van toepasselijke eisen door een houder van een bewijs van bevoegdheid, certificaat, bevoegdverklaring of attest, afgegeven overeenkomstig Verordening (EG) nr. 216/2008 en de uitvoeringsvoorschriften daarvan, dient de bevoegde autoriteit een bevinding vast te stellen, te registreren en schriftelijk mee te delen aan de houder van het bewijs van bevoegdheid, het certificaat, de bevoegdheid of het attest.
b) Bij vaststelling van een dergelijke bevinding dient de bevoegde autoriteit een onderzoek uit te voeren. Wordt de bevinding bevestigd, dan dient de bevoegde autoriteit:
1) het bewijs van bevoegdheid, het certificaat, de bevoegdverklaring of het attest, al naar het geval, te beperken, te schorsen of in te trekken wanneer een veiligheidskwestie werd ontdekt, en
2) de nodige aanvullende handhavingsmaatregelen te nemen om te voorkomen dat niet naleving voortduurt.
(…)
Artikel ARA.MED.250
a. a) De bevoegde autoriteit dient een AME-certificaat te beperken, te schorsen of in te trekken indien:
1) de AME niet langer voldoet aan de toepasselijke eisen;
2) de criteria inzake certificering of voortdurend toezicht niet worden nageleefd;
3) geen luchtvaartmedische administratie wordt gevoerd of onjuiste gegevens of informatie wordt verstrekt;
4) medische dossiers, certificaten of documenten worden vervalst;
5) feiten die verband houden met een aanvraag voor, of van de houder van een medische verklaring worden achtergehouden of in geval van valse of bedrieglijke verklaringen of voorstelling van zaken aan de bevoegde autoriteit;
6) na een audit van de AME-praktijk vastgestelde bevindingen niet worden rechtgezet.
(…)