Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummers: 20/1136 en 20/1833
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 juli 2021 (20/1136) in de zaak tussen
de maatschap [maatschap naam A] , gevestigd te [plaats A] , eiseres
(gemachtigde: mr. J. de Vet ).
en
het college van gedeputeerde staten van Drenthe, verweerder
(gemachtigden: M.H. Koers-Keizer en K.S. Niemeijer),
Als
derde-partijheeft aan dit geding deelgenomen: [Naam B] , te [plaats B] , eiser,
derde-partijheeft aan dit geding deelgenomen: [Naam B] , te [plaats B] , eiser,
en uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 juli 2021 (20/1833) in de zaak tussen
[Naam B] , te [plaats B] , eiser,
en
het college van gedeputeerde staten van Drenthe, verweerder
(gemachtigden: M.H. Koers-Keizer en K.S. Niemeijer),
Als
derde-partijheeft aan dit geding deelgenomen: maatschap [maatschap naam A] te [plaats A] ,
derde-partijheeft aan dit geding deelgenomen: maatschap [maatschap naam A] te [plaats A] ,
(gemachtigde: mr. J. de Vet ).
Procesverloop
Bij brief van 27 maart 2019 heeft eiser verweerder verzocht op te treden tegen het verbreden van een bestaande waterput (hierna ook: put 1) onderscheidenlijk het aanleggen van een nieuwe waterput (hierna ook: put 2) in de nabijheid van het Natura 2000 gebied het Holtingerveld alsmede tegen het gebruik van die putten.
Bij besluit van 22 mei 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd op te treden tegen put 1 en heeft verder eiseres onder dwangsom gelast put 2 binnen vier weken na verzending van het besluit buiten werking te stellen.
Eiser heeft tegen de gedeeltelijke afwijzing van zijn verzoek bezwaar gemaakt en eiseres tegen de aan haar opgelegde last onder dwangsom.
Bij besluit van 27 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder beide bezwaren ongegrond verklaard, onder verwijzing naar een advies van de commissie rechtsbescherming van 4 februari 2020.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de ongegrondverklaring van haar bezwaar, welk beroep is geregistreerd onder kenmerk 20/1136. Eiser heeft eveneens beroep ingesteld tegen de ongegrondverklaring van zijn beroep, welk beroep is geregistreerd onder kenmerk 20/1183.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
De beroepen zijn gevoegd ter zitting van 12 maart 2021 behandeld. Eiser is aldaar verschenen. Namens eiseres zijn [naam C] en [naam D] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde mr. De Vet . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. De rechtbank heeft ter zitting verweerder verzocht nadere informatie te overleggen. Hierop heeft verweerder bij brief van 24 maart 2021 nadere stukken overgelegd. Eiser en eiseres hebben geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om op die stukken te reageren.
Overwegingen
Achtergrond
1. Op het perceel, kadastraal bekend, gemeente Havelte, sectie M972 (hierna ook: locatie 1, grenzend aan de westzijde van de weg " [naam weg] " nabij [plaats B] is in 1998 een waterput (put 1) aangelegd. Eiseres heeft deze vanaf 2018 in gebruik heeft genomen voor (bollen)teelt. Eiseres heeft verder in maart 2019 zonder vergunning een waterput (put 2) laten aanleggen op het perceel, kadastraal bekend, gemeente Havelte, sectie M558 (hierna ook: locatie 2), grenzend aan de oostzijde van de weg [naam weg] nabij [plaats B] en deze in gebruik genomen voor de (bollen)teelt. Eiser, wonend op het, in het Holtingerveld gelegen, perceel [naam perceel] te [plaats B] , heeft verweerder bij brief van 27 maart 2019 verzocht handhavend op te treden tegen het bestaan en gebruik van putten 1 en 2. Op 20 juni 2019 is door een toezichthouder geconstateerd dat put 2 buiten gebruik is gesteld.
De geschillen
2.1
Partijen zijn in deze procedure verdeeld over de vraag of eiseres in strijd met de Wet natuurbescherming (Wnb) zonder vergunning put 1 heeft veranderd, put 2 aangelegd en deze putten gebruikt als beregeningsput.
2.1
In geval van overtreding van een wettelijk voorschrift zal het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken.
2.3
Ten tijde van het primaire besluit gold op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, -kort gezegd- een vergunningplicht voor projecten en andere handelingen die een verslechterend of significant verstorend effect kunnen hebben op de natuurwaarden waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen.
Vanaf 1 januari 2020 en dus ten tijde van het bestreden besluit geldt op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb -kort gezegd- een vergunningplicht voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied.
Weigering handhaving
3.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat put 1 op grond van artikel 2.9, eerste lid, van de Wnb uitgezonderd is van de vergunningplicht als bedoeld in artikel 2.7 van de Wnb. Daartoe wijst verweerder erop dat put 1 voor november 2015 is aangelegd en dat in het Beheerplan Holtingerveld is bepaald dat "voor drainages en grondwateronttrekkingen ten behoeve van beregeningsinstallaties aangelegd voor 1 november 2015 en voor de vervanging daarvan geen vergunningplicht geldt binnen de onderzoekszone”. Daarbij heeft merkt verweerder opgemerkt dat put 1, anders dan eiser meent, sinds de aanleg in 1998 niet is gewijzigd, zodat sprake is van bestaand gebruik. Tussen partijen is niet in geschil dat beide putten zijn gelegen in de onderzoekszone.
3.2
Ingevolge artikel 2.9, eerste lid, van de Wnb is bepaald dat het verbod, bedoeld in
artikel 2.7, tweede lid, niet van toepassing is op projecten die zijn beschreven in en worden gerealiseerd overeenkomstig een beheerplan als bedoeld in
artikel 2.3of een programma als bedoeld in
artikel 1.13, eerste, zevende, of achtste lid, of een plan of programma als bedoeld in artikel 2.3, vijfde lid, indien (…).
artikel 2.7, tweede lid, niet van toepassing is op projecten die zijn beschreven in en worden gerealiseerd overeenkomstig een beheerplan als bedoeld in
artikel 2.3of een programma als bedoeld in
artikel 1.13, eerste, zevende, of achtste lid, of een plan of programma als bedoeld in artikel 2.3, vijfde lid, indien (…).
3.3.1
Eiser betoogt, naar de rechtbank begrijpt, dat de situatie in artikel 2.9, eerste lid, van de Wnb, zich niet voordoet omdat put 1 niet gelijk gesteld kan worden met de put die op locatie 1 voor november 2015 aanwezig was. In 2018 zijn namelijk, aldus eiser, werkzaamheden aan de die put verricht.
3.3.2
Dit betoog treft geen doel. E. Klinge van grondboorbedrijf Klinge BV heeft in 2019 verklaard dat hij put 1 enkel heeft gereinigd. Toezichthouder K. Niemeijer heeft voorts in zijn verslag van de door hem verrichtte veldcontrole op 25 maart 2019 geen melding gemaakt van wijzingen. Dat het aftappunt van de put sedert 2018 via een leiding onder de [naam weg] is verlegd, brengt naar het oordeel van de rechtbank niet mee dat met put 1 het onttrekken van water wordt gewijzigd. Zowel de onttrekkingscapaciteit van de put als de locatie waar het water wordt onttrokken is niet veranderd. Ook anderszins heeft de rechtbank in het beroep van eiser geen aanknopingspunten gevonden voor de conclusie dat ten tijde van het primaire en bestreden besluit sprake is van een andere put dan die voor november 2015 ter plaatse aanwezig was.
3.4.1
Eiser betoogt verder dat dat de situatie in artikel 2.9, eerste lid, van de Wnb, zich niet voordoet, naar de rechtbank begrijpt, omdat put 1 voor november 2015 niet in gebruik was en ook nooit in gebruik is geweest ten behoeve van beregeningsinstallaties. Eiser woonde toen al in de nabijheid van de putten en wist van de voormalige eigenaar dat put 1 niet goed functioneerde en daarom buiten gebruik was.
3.4.2
Verweerder heeft verklaard dat niet bekend is of put 1 voor november 2015 in gebruik was. De werking van put 1 voor 1 november 2015 is niet gecontroleerd. Volgens verweerder is echter enkel van belang dat de voor november 2015 de aanwezige put gebruikt kon worden. Niet is betwist, aldus verweerder, dat punt 1 al voor november 2015 aanwezig was en in gebruik genomen kon worden, put 1 hoefde enkel schoongemaakt te worden.
3.4.3
De rechtbank kan verweerder niet in dit standpunt volgen. In het Beheerplan Holtingerveld (hierna ook: het Beheerplan) is bepaald:
"(…) Voor drainages en grondwateronttrekkingen ten behoeve van beregeningsinstallaties aangelegd voor 1 november 2015 en voor de vervanging daarvan geen vergunningplicht geldt binnen de onderzoekszone. Bestaand gebruik is meegenomen in de gebiedsanalyses van de PAS (rechtbank: Programma Aanpak Stikstof) in relatie tot de instandhoudingsdoelstellingen. Voorwaarde om te kunnen spreken van vervanging van bestaande drainage is dat de drainage op maximaal dezelfde diepte wordt uitgevoerd met dezelfde tussenruimtes en maximaal dezelfde capaciteit. Hierbij wordt uitgegaan van de oorspronkelijke functionaliteit. Mocht de bestaande drainage op een ondieper niveau worden vervangen, dan mogen de tussenruimtes kleiner zijn, mits er sprake is van een vergelijkbaar effect aan het maaiveld.
In tabel 8.1 is het omgaan met drainage beregening in de randzone van het Natura samengevat ”
fase 1 (…)
(….)
Geen vergunningplicht voor bestaande drainage en grondwateronttrekking en vervanging daarvan binnen onderzoekszones"
Een redelijke uitleg van het Beheerplan brengt naar het oordeel van de rechtbank mee dat hierin de activiteit “het gebruik van de voor november 2015 in de onderzoekszone bestaande waterputten ten behoeve van beregening” als vergunningsvrij is aangemerkt. Daarbij acht de rechtbank van belang dat in het Beheerplan in het bijzonder gesproken wordt over "bestaand gebruik" als ook over "(bestaande) grondwateronttrekking". Dit kan niet anders worden uitgelegd dan dat sprake moet zijn geweest van daadwerkelijk gebruik van een aangelegen put. Voor zover verweerder meent dat bij de vaststelling van het Beheerplan er vanuit is gegaan dat bij alle bestaande putten op het peilmoment, zijnde voor november 2015, water wordt onttrokken en wel met de maximale hoeveelheid per uur dat met een put water onttrokken kan worden, overweegt de rechtbank dat de tekst van het Beheerplan daartoe geen aanknopingspunten voor biedt. Die uitleg van het “bestaand gebruik” van verweerder verdraagt zich daarom niet met de tekst van het Beheerplan en met de betekenis die dat begrip in het normale spraakgebruik heeft, zodat die uitleg in strijd is met het rechtzekerheidsbeginsel.
Verweerder kan niet worden gevolgd in het betoog dat met het opstellen van het beheerplan de hydrologische situatie in en rondom het Natura 2000-gebied in beeld is gebracht. Er heeft immers, zo heeft verweerder erkend, voor 1 november 2015 geen controlebezoek plaatsgevonden waaruit blijkt dat de put op 1 november 2015 in gebruik was. Het moet er voor gehouden worden dat het voor de beoordeling van de hydrologische situatie van belang is om te weten of een put in gebruik is of niet.
De rechtbank stelt vast dat verweerder noch derde belanghebbende door middel van objectieve verifieerbare gegevens aannemelijk heeft kunnen maken dat put 1 voor november 2015 in gebruik was en hoeveel water daarmee onttrokken werd. Het betoog van eiser slaagt.
3.5
Voor zover verweerder meent dat uit onderzoek is gebleken dat het gebruik van put 1 noch een verslechterend of significant verstorend invloed kan hebben op het Natura 2000-gebied, noch significante gevolgen kan hebben voor dit gebied en het gebruik dus ook om deze reden zowel ten tijde van het primaire als het bestreden besluit niet vergunningplichtig is, overweegt de rechtbank dat verweerder deze grond niet aan het primaire besluit noch aan het bestreden ten grondslag heeft gelegd. Deze grond ligt daarom op grond van artikel 8:69 van de Awb in deze procedure niet ter beoordeling.
3.6
De rechtbank komt tot de conclusie dat verweerder bij het primaire en bestreden besluit op onjuiste redenen heeft geconcludeerd dat voor het gebruiken van put 1 ten behoeve van beregeningsinstallaties op grond van artikel 2.9, tweede lid, van de Wnb geen vergunningplicht geldt. Dit betekent dat het bestreden besluit een deugdelijke motivering ontbeert, voor zover daarbij de gedeeltelijke afwijzing van het verzoek is gehandhaafd.
3.7
Uit het vorengaande volgt dat het bestreden besluit voor zover het betrekking heeft op put 1 wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb reeds vernietigd moet worden. Bespreking van de overige beroepsgronden zal om die reden achterwege gelaten worden. Het beroep is gegrond. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen op het bezwaar van eiser met inachtneming van deze uitspraak. Gelet op het door verweerder te verrichten onderzoek ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen of zelf in de zaak te voorzien.
3.8
Omdat de rechtbank het beroep van eiser gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht van € 178,- vergoedt.
3.9
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Last onder dwangsom
Bevoegdheid
4.1
Verweerder heeft aan de oplegging van de last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat voor het in gebruik nemen van put 2 een vergunning als bedoeld in artikel 2.7 van de Wnb is vereist. Daartoe is in de eerste plaats overwogen dat put 2 niet valt onder activiteiten die op grond van het Beheerplan reeds uitgezonderd zijn van de vergunningplicht. Verder is volgens verweerder niet uitgesloten dat met het in gebruik nemen van put 2 significante negatieve gevolgen ontstaan op de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Holtingerveld, terwijl ingevolge artikel 2.7 van de Wnb - kort gezegd- het verboden is projecten zonder vergunning te realiseren die significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
4.2.1
Eiseres stelt zich het standpunt dat voor de aanleg en gebruik van put 2 op grond van artikel 2.9, tweede lid, van de Wnb, geen vergunningplicht geldt. Put 2 moet namelijk worden aangemerkt als een vervanging van put 1.
4.2.2
Dit betoog treft geen doel. Onvoldoende staat vast of het gebruik van put 1 en de vervanging daarvan aangemerkt kan worden als een in het Beheerplan beschreven activiteit waarvoor geen vergunningplicht geldt. De rechtbank verwijst in dit kader naar rechtsoverweging 3.4.2.
4.2.3
Overigens is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich ook terecht op het standpunt heeft kunnen stellen dat put 2 niet aangemerkt kan worden als een vervanging van put 1. In de eerste plaats omdat onvoldoende is gebleken dat put 1 onklaar is gemaakt na de aanleg van put 2. Verder staat vast, en is tussen partijen ook niet in geschil, dat met put 2 meer water per uur onttrokken kan worden dan met put 1, de onttrekkingscapaciteit is hoger. Onder die omstandigheid kan niet gezegd worden dat put 2 gelijk is aan put 1. Dat, naar eiseres stelt, met put 2 afhankelijk van de gebruikte pomp en het aantal beregeningsuren op jaarbasis evenveel water onttrokken kan worden als met put 1, leidt niet tot een ander oordeel. Ter beoordeling ligt enkel of put 2 put 1 vervangt, hetgeen los staat van de vraag in welke mate van put 2 gebruikt (in een jaar of ander periode) wordt gemaakt. Gelet op het voorgaande kan onbeantwoord blijven de vraag of de omstandigheid dat put 2 niet op locatie 1 is aangelegd maar op locatie 2 circa 10 meter verderop van locatie 1, put 2 ook niet beschouwd kan worden als een vervanging van put 1.
4.3
Na de zitting heeft eiseres bij brief van 1 juni 2021 de rechtbank in kennis gesteld van de resultaten van het in opdracht van haar verrichte onderzoek naar de hydrologische effecten van put 2 op natura 2000 gebied Holtingerveld, gedateerd 20 mei 2021, met als conclusie dat deze onttrekkingsbron geen noemenswaardig effect zal hebben op de grondwaterstand in het Holtingerveld. Nu eiseres in beroep enkel heeft aangevoerd dat voor put 2 geen vergunningplicht geldt omdat deze put 1 vervangt, acht de rechtbank het in dit stadium van de procedure in strijd met de procesorde om dit nieuwe argument mee te nemen in de beoordeling.
4.4
Nu ten tijde van het primaire besluit eiseres niet beschikte over een vergunning was sprake van een overtreding en was verweerder bevoegd om tegen deze overtreding handhavend op te treden.
Gebruik van bevoegdheid
5.1
Eiseres betoogt dat, naar de rechtbank begrijpt, verweerder niet zorgvuldig en redelijk van zijn handhavingsbevoegdheid gebruik heeft gemaakt. Verweerder had voorafgaan aan dit gebruik, aldus eiseres, eerst met haar in overleg moeten treden over andere oplossingen dan het onklaar moeten maken van put 2. Verweerder had met haar afspraken kunnen maken over bijvoorbeeld de maximale hoeveelheid water dat (in een jaar) met put 2 onttrokken mag worden. Door dat na te laten is eiseres door de opgelegde last onder dwangsom overvallen en moest zij put 2 onklaar maken om invordering van dwangsommen te voorkomen.
5.2
De rechtbank kan eiseres niet in haar standpunt volgen. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan van het bestuursorgaan worden gevergd om af te zien van handhaven. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
5.3
Voorop stelt de rechtbank dat in het algemeen op degene die bepaalde activiteiten wil uitvoeren, de plicht rust zich ervan te vergewissen of hij hiervoor een vergunning nodig heeft. In dit geval behoort eiseres als agrariër te weten dat grondwateronttrekkingen in de nabijheid van een Natura 2000-gebied vergunningplichtig kunnen zijn. Dit geldt te meer nu op 28 mei 2018 eiser door verweerder mondeling erop is gewezen dat voor het aanleggen van nieuwe putten ter plaatse een vergunning nodig is. Eiseres heeft desondanks welbewust zonder vergunning put 2 aangelegd en gebruikt. Dat eiseres ervan uitging dat put 2 niet vergunningplichtig is omdat volgens haar put 2 put 1 vervangt, doet daaraan niet af. Eiseres heeft die stelling niet vooraf aan de aanleg en gebruik van put 2 geverifieerd bij verweerder, zodat zij een risico heeft genomen waarvan de gevolgen in beginsel voor haar rekening komen. De rechtbank stelt verder vast dat eiseres voorafgaand aan het primaire besluit ook geen acties heeft ondernemen om alsnog een vergunning te verkrijgen, terwijl zij bij brief van 17 april 2019, circa een maand voordat verweerder de dwangsom heeft opgelegd, op de hoogte is gebracht van het voornemen van verweerder om haar een dwangsom op te leggen. In die brief heeft verweerder aangegeven dat in de situatie van eiseres geen zicht is op legalisatie omdat een ontvankelijke vergunningsaanvraag ontbreekt. Bereid zijn afspraken te maken over de hoeveelheid water dat uit put 2 zal worden onttrokken, kan niet als zo’n actie worden beschouwd, nog daargelaten dat deze eerst na het primaire besluit is geuit.
5.4
Uit het vorengaande volgt dat beroep tegen het bestreden besluit voor zover het betrekking heeft op de opgelegde dwangsom ongegrond is.
5.5
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep met kenmerk 20/1136 ongegrond;
- verklaart het beroep met kenmerk 20/1183 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor dat ziet op de gedeeltelijke afwijzing van het verzoek;
- bepaalt dat verweerder met in achtneming van deze uitspraak een nieuw besluit neemt op het bezwaar van eiser;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 178,- aan eiser vergoedt.
Aldus gegeven door mr. H.J. Bastin , rechter, in tegenwoordigheid van mr. B.M. van der Doef als griffier op 29 juli 2021. De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende maandag na deze datum.
Griffier Rechter
De griffier is verhinderd de uitspraak
te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u hiertegen hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.