Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 22/877
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 oktober 2022 in de zaak tussen
[eiseres] , uit Orvelte, eiseres
(gemachtigde: mr. M.R. Reinders),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Midden Drenthe(het college)
(gemachtigde: R.G. Smit).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres over de gedeeltelijke intrekking van een aan haar verleende vergunning voor het organiseren van brokantemarkten op een aantal zondagen in Orvelte.
2. Met het bestreden besluit van 18 januari 2022 op het bezwaar van eiseres is het college bij dat besluit gebleven. Het heeft daarbij een motiverings- en een bevoegdheidsgebrek hersteld.
3. De rechtbank heeft het beroep op 9 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college. Na het onderzoek ter zitting is de behandeling van het beroep op verzoek van eiseres aangehouden, om partijen de gelegenheid te geven om in overleg een oplossing voor het geschil te vinden. Bij brief van 16 september 2022 heeft eiseres de rechtbank geïnformeerd dat er geen oplossing is gevonden en heeft zij de rechtbank verzocht om uitspraak te doen. Partijen hebben tijdens de zitting toestemming gegeven om uitspraak te doen zonder een nadere zitting. De rechtbank heeft het onderzoek daarom na de reactie van eiseres gesloten.
Totstandkoming van het besluit
4. Op 28 mei 2021 heeft het college aan eiseres een vergunning verleend voor het organiseren van markten in Orvelte op tien zondagen, waaronder 20 juni 2021 en 27 juni 2021.
5. Op 18 juni 2021 heeft het college de vergunning ingetrokken voor de markten op 20 juni 2021 en 27 juni 2021.
6. Op 23 juni 2021 heeft het college de intrekking ongedaan gemaakt voor de markt op 27 juni 2021. Dit besluit is op 25 juni 2021 verzonden.
7. Op 18 januari 2022 heeft het college besloten om het primaire besluit van 18 juni 2021, voor wat betreft de intrekking van de vergunning voor de markt van 20 juni 2021, in stand te laten. Het heeft daarbij een motiverings- en een bevoegdheidsgebrek hersteld.
Beoordeling door de rechtbank
8. De rechtbank beoordeelt of het college de intrekking van de vergunning voor de markt van 20 juni 2021 terecht en op de juiste gronden in stand heeft gelaten. Zij doet dat onder andere aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
9. De rechtbank oordeelt dat het college de gedeeltelijke intrekking van de vergunning terecht en op de juiste gronden in stand heeft gelaten. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De ter zitting ingenomen stelling dat nu het primaire besluit niet bevoegd is genomen er sprake is van een onrechtmatig bestreden besluit, zal hierbij verder niet worden besproken omdat het college dat gebrek heeft hersteld bij het bestreden besluit dat ter toetsing voorligt.
10. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Had het college de markt moeten toestaan omdat het een doorstroomevenement is en een markt die behoort tot de reguliere exploitatie van de Brink?
11. Eiseres voert aan dat de Orveltemarkt een doorstroomlocatie is, die behoort tot de reguliere exploitatie van de ruimte op de Brink. Dat de markt niet wekelijks plaatsvindt, rechtvaardigt naar haar mening niet het intrekken van de vergunning voor de markt op 20 juni 2021. Eiseres heeft afspraken gemaakt met de gemeente Midden-Drenthe over het jaarlijks organiseren van een tiental kleinschalige markten. Het betreft dus wel degelijk een terugkerende markt.
11.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de Orveltemarkt niet behoort tot de reguliere exploitatie van de Brink. Het verwijst naar de uitleg van het begrip ‘reguliere exploitatie’ in de toelichting op de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 (hierna: Tijdelijke regeling) van 19 november 2020. Evenementen waarvoor een evenementenvergunning moet worden aangevraagd, behoren niet tot de reguliere exploitatie van een ruimte. Voor de Orveltemarkt moest een exploitatievergunning worden aangevraagd en die markt behoort dus niet tot de reguliere exploitatie van de Brink. Omdat evenementen helemaal niet mochten worden georganiseerd, is het niet van belang of er sprake was van een doorstroomlocatie. De Orveltemarkt valt volgens het college ook niet onder de definitie van een warenmarkt volgens de Tijdelijke regeling, zoals deze gold van 10 juni tot en met 23 juni 2021.
11.2.
De rechtbank overweegt als volgt.
11.2.1.
Op 10 juni 2021 was de hoofdregel dat het niet was toegestaan om evenementen te organiseren. Er gold een uitzondering voor evenementen die behoren tot de reguliere exploitatie van (o.a.) de in de buitenlucht gelegen delen van publieke plaatsen. Dit volgt uit artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Tijdelijke regeling zoals die gold van 6 juni 2021 tot en met 23 juni 2021. De Brink valt naar het oordeel van de rechtbank niet onder de definitie van een publieke plaats zoals opgenomen in artikel 58a van de Wet publieke gezondheid. Het is namelijk geen gebouw, voertuig of vaartuig en ook geen erf dat behoort bij een voor het publiek openstaand gebouw zoals bedoeld in artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet. Omdat de Brink geen publieke plaats is zoals bedoeld in artikel 5.1 van de Tijdelijke regeling, is er (alleen al om die reden) geen sprake van de in het tweede lid, onder a bedoelde uitzonderingssituatie. Daarom kan de rechtbank eiseres ook niet volgen in haar stelling dat de Brink als een doorstroomlocatie had moeten worden aangemerkt, nu blijkens de definitie daarvan slechts sprake is als er op een publieke plaats doorstroom is van publiek. Uit de toelichting op het tweede lid blijkt daarnaast, zoals het college terecht stelt, dat er bij evenementen waarvoor een evenementenvergunning moet worden aangevraagd, geen sprake is van reguliere exploitatie. Dat voor de brokantemarkten een evenementvergunning moet worden aangevraagd, is niet in geschil. Ook overigens is een incidentele brokantemarkt naar het oordeel van de rechtbank geen onderdeel van de reguliere exploitatie van de Brink. Het is een incidenteel evenement dat weliswaar plaatsvindt in de openbare ruimte, maar het is niet vergelijkbaar met reguliere exploitatie zoals bijvoorbeeld het houden van concerten in een concertzaal. Ook om die reden is er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van de in het tweede lid, onder a van de Tijdelijke regeling bedoelde uitzonderingssituatie.
11.2.2.
Ook de stelling dat de Orveltemarkt zou vallen onder de uitzonderingsbepaling voor warenmarkten treft geen doel. In de begripsbepalingen in artikel 1.1. van de Tijdelijke regeling wordt een warenmarkt gedefinieerd als een markt op gewone marktdagen, als bedoeld in artikel 160, eerste lid, onder g, van de Gemeentewet. Voor die weekmarkten heeft het college locaties en vaste dagen aangewezen. De Brink en de zondag vallen daar niet onder. Voor die markten is bovendien een standplaatsvergunning per kraam nodig en geen evenementenvergunning voor de gehele markt. Ook de uitzonderingssituatie uit artikel 5.1, tweede lid, onder c van de Tijdelijke regeling doet zich daarom naar het oordeel van de rechtbank niet voor.
11.2.3.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Had het college de markt moeten toestaan omdat Orvelte een museumdorp is?
12. Eiseres voert vervolgens aan dat Orvelte een museumdorp is, dat onder de destijds geldende coronamaatregelen geopend mocht zijn, omdat vanaf 19 mei 2021 tot en met minstens 8 juni 2021 een bezoek aan een dierentuin, museum of pretpark buiten landelijk gezien was toegestaan. Het college had de markt op 10 juni 2021 daarom volgens eiseres moeten toestaan.
12.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de regels die golden van 19 mei 2021 tot en met 8 juni 2021 niet relevant zijn, omdat het besluit is genomen op basis van de regels die golden van 10 juni tot en met 23 juni 2021. Daarnaast bevindt zich in het dorp weliswaar een aantal musea, maar is het dorp zelf geen museum. Het houden van evenementen was in de onderhavige periode verboden en de markt viel niet onder de uitzonderingsgronden uit lid 2 van artikel 5.1 van de Tijdelijke regeling.
12.2.
De rechtbank overweegt als volgt.
12.2.1.
Door de uitzonderingsgronden die zijn opgenomen in het tweede lid van artikel 5.1 van de Tijdelijke regeling waren evenementen die tot de reguliere exploitatie van in de buitenlucht gelegen publieke plaatsen toegestaan. De rechtbank begrijpt deze grond zo dat eiseres van mening is dat Orvelte als “museumdorp” als publieke plaats moet worden aangemerkt en dat het evenement daarom zou zijn toegestaan. Zoals de rechtbank in het voorgaande heeft toegelicht, is er in dit geval geen sprake van een publieke plaats en ook niet van reguliere exploitatie. Het dorp als museumdorp is, wat daar verder ook van zij, naar het oordeel van de rechtbank niet vergelijkbaar met bijvoorbeeld een museum of een dierentuin. Het college heeft zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat het evenement niet was toegestaan op grond van de Tijdelijke regeling.
12.2.2.
Deze beroepsgrond slaagt eveneens niet.
Moet het college aan eiseres een schadevergoeding betalen?
13. Eiseres voert aan dat het college de schade moet vergoeden die zij en de standhouders hebben geleden doordat de markt op 20 juni 2021 niet is doorgegaan. Zij heeft daarover al gesprekken gevoerd met het college en vindt dat het college impliciet heeft erkend dat er sprake is van een fout, omdat de markt van 27 juni 2021 wel is doorgegaan.
13.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat er sprake is van een rechtmatig besluit. De bestuursrechter kan daarom het college naar zijn mening niet op grond van artikel 8:88 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) veroordelen tot vergoeding van schade.
13.2.
De rechtbank overweegt als volgt.
13.2.1.
De bestuursrechter is op grond van artikel 8:88 van Pro de Awb bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden (voor zover relevant:) als gevolg van een onrechtmatig besluit of een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit. Van een onrechtmatig besluit of een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding daarvan is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. De rechtbank verwijst hiervoor naar de voorgaande overwegingen. Van een veroordeling tot vergoeding van schade op grond van artikel 8:88 van Pro de Awb kan daarom geen sprake zijn.
13.2.2.
Voor zover eiseres bedoelt aan te voeren dat het bestreden besluit onrechtmatig is omdat het college daarbij geen schadevergoeding heeft toegekend, overweegt de rechtbank als volgt. Eiseres heeft geen concreet schadebedrag gesteld en evenmin een deugdelijke onderbouwing gegeven van de door haar geleden schade. Daartegenover staat dat het college eiseres toestemming heeft gegeven om twee extra markten te organiseren, op 18 juli 2021 en 21 augustus 2021. De rechtbank komt daarom tot het oordeel dat niet is gebleken dat er sprake is van schade die zo ernstig is dat deze zonder (verdere) compensatie aan het nemen van het bestreden besluit in de weg stond. Als eiseres meent dat zij schade heeft geleden die niet is gecompenseerd door de twee extra markten en die haar normaal ondernemersrisico te boven gaat, dan kan zij bij het college daartoe een onderbouwd verzoek om een zelfstandig schadebesluit indienen. Dat het college in een gesprek met eiseres zich bereid zou hebben verklaard een bedrag te betalen teneinde een minnelijke regeling te bereiken, maakt het voorgaande niet anders.
Conclusie en gevolgen
14. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de gedeeltelijke intrekking van de evenementenvergunning van eiseres in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten. Daarnaast krijgt zij in deze procedure geen schadevergoeding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Willems-Keekstra, rechter, in aanwezigheid van mr. T.C.A. Hofman-Aupers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:88
1. De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
c. het niet tijdig nemen van een besluit;
d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.
Wet publieke gezondheid
Hoofdstuk Va. Tijdelijke bepalingen bestrijding epidemie covid-19
§ 1. Algemene bepalingen
Artikel 58a. Begripsbepalingen
1. In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder
evenement: elke voor het publiek toegankelijke verrichting van vermaak, alsmede een
herdenkingsplechtigheid, braderie, optocht op de weg, voorstelling of feest op een
andere plaats dan in een woning of op een daarbij behorend erf of in een gebouw of op
een plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet, wedstrijd, beurs of
congres. Onder evenementen worden niet begrepen betogingen, vergaderingen en
godsdienstige en levensbeschouwelijke samenkomsten als bedoeld in de Wet openbare
manifestaties;
publieke plaats: een voor het publiek openstaand gebouw als bedoeld in artikel 174,
eerste lid, van de Gemeentewet of artikel 176, eerste lid, van de Wet openbare
lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, en een daarbij behorend erf, of een voor het
publiek openstaand lokaal, voertuig of vaartuig, met uitzondering van gebouwen en
plaatsen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet;
Tijdelijke regeling maatregelen covid-19
Geldend op 6-6-202 1 t/m 23-06-2021
Hoofdstuk 1. Algemene bepalingen
Artikel 1.1. Begripsbepalingen
In deze regeling wordt verstaan onder:
-
doorstroomlocatie: publieke plaats waar sprake is van doorstroom van publiek;
doorstroomlocatie: publieke plaats waar sprake is van doorstroom van publiek;
-
warenmarkt: een markt op gewone marktdagen, als bedoel in artikel 160, eerste lid,
warenmarkt: een markt op gewone marktdagen, als bedoel in artikel 160, eerste lid,
onder g, van de Gemeentewet;
Hoofdstuk 5. Evenementen
Artikel 5.1. Evenementen
1. Evenementen worden niet georganiseerd.
2 Het eerste lid geldt niet voor:
a. evenementen die behoren tot de reguliere exploitatie van die ruimte en die
plaatsvinden tussen 06.00 uur en 01.00 uur in:
1°. publieke binnenruimten;
2°. besloten binnenruimten;
3° de in de buitenlucht gelegen delen van publieke plaatsen;
b. uitvaarten;
c. warenmarkten;
d. beurzen en congressen.
(…)
Tijdelijke regeling maatregelen covid-19
Geldend op 26-6-2021 t/m 29-06-2021
Hoofdstuk 1. Algemene bepalingen
Artikel 1.1. Begripsbepalingen
In deze regeling wordt verstaan onder:
-
doorstroomlocatie: publieke plaats waar sprake is van doorstroom van publiek;
doorstroomlocatie: publieke plaats waar sprake is van doorstroom van publiek;
-
warenmarkt:een markt op gewone marktdagen, als bedoel in artikel 160, eerste lid,
warenmarkt:een markt op gewone marktdagen, als bedoel in artikel 160, eerste lid,
onder g, van de Gemeentewet;
Hoofdstuk 5. Evenementen
Artikel 5.1. Evenementen
1. Een evenement wordt slechts georganiseerd, indien de organisator er zorg voor draagt
dat:
a. bij aankomst van de deelnemers een gezondheidscheck wordt uitgevoerd;
b. de deelnemers in de gelegenheid gesteld worden de volgende gegevens beschikbaar te
stellen ten behoeve van de mogelijke uitvoering van bron- en contactopsporing door
de gemeentelijke gezondheidsdienst:
1°.volledige naam;
2°. datum en tijdstip van aankomst;
3°.e-mailadres; en
4°. telefoonnummer;
c. toestemming gevraagd wordt voor de verwerking en overdracht van de onder b
bedoelde gegevens ten behoeve van de uitvoering van bron- en contactopsporing door
de gemeentelijke gezondheidsdienst. Daarbij wordt vermeld dat het geven van deze
toestemming vrijwillig is.
d. de onder b genoemde gegevens op zodanige wijze worden verwerkt dat daarvan geen
kennis kan worden genomen door ander publiek;
e. de onder b genoemde gegevens uitsluitend worden verwerkt voor de uitvoering van
bron- en contactopsporing door de gemeentelijke gezondheidsdienst, veertien dagen
worden bewaard en daarna worden vernietigd;
f. hygiënemaatregelen worden getroffen;
g. stromen van publiek gescheiden worden;
h. de daar aanwezige personen de bij of krachtens artikel 58f van de wet gestelde regels
in acht kunnen nemen;
i. deelnemers geplaceerd worden.
2 Het eerste lid, onder a tot en met e en i, geldt niet voor uitvaarten en warenmarkten.
3 Het eerste lid, onder a tot en met e en i, gelden niet voor evenementen in
doorstroomlocaties, mits ten hoogste één deelnemer per 5 m2 voor publiek toegankelijke
oppervlakte wordt toegelaten.
4 In afwijking van het eerste lid is het van 26 juni 2021 tot en met 29 juni 2021 niet
toegestaan evenementen te organiseren die niet behoren tot de reguliere exploitatie van
de ruimte waar het evenement plaatsvindt, met uitzondering van uitvaarten,
warenmarkten, beurzen en congressen.
Verordening houdende regels ter bescherming van de leefomgeving in de gemeente
Midden-Drenthe (Verordening Leefomgeving Midden-Drenthe 2020)
Hoofdstuk 1 ALGEMENE BEPALINGEN
AFDELING 1 Begrippen
Artikel 1:1 Definities Pro
In deze verordening wordt verstaan onder:
evenement: elke voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak, met uitzondering van:
bioscoop- en theatervoorstellingen; markten als bedoeld in artikel 160, eerste lid, aanhef en
onder g, van de Gemeentewet en artikel 5:22 APV Pro; kansspelen als bedoeld in de Wet op de
kansspelen; het in een inrichting in de zin van de Drank- en Horecawet gelegenheid geven
tot dansen; betogingen, samenkomsten en vergaderingen als bedoeld in de Wet openbare
manifestaties; activiteiten als bedoeld in de artikelen 2:9 Apv (straatartiesten) en 2:39 Apv
(speelgelegenheden), sportwedstrijden, niet zijnde vechtsportwedstrijden of -gala’s die door
de burgemeester categoriaal als evenement zijn aangewezen. Onder evenement wordt
mede verstaan: een herdenkingsplechtigheid; een braderie; een optocht op de weg, niet
zijnde een betoging als bedoeld in artikel 2:3 Apv Pro; een feest, muziekvoorstelling of wedstrijd op of aan de weg, ook als deze niet voor publiek toegankelijk zijn; een straatfeest of buurtbarbecue, ook als deze niet voor publiek toegankelijk zijn; een door de burgemeester
als evenement aangewezen categorie vechtsportwedstrijden of -gala’s.
AFDELING 2 Algemene bepalingen
Artikel 1:4 Voorschriften Pro en beperkingen
1. Aan een vergunning of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden
verbonden. Deze voorschriften en beperkingen strekken slechts tot bescherming van het
belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of ontheffing is vereist.
2. Degene aan wie een vergunning of ontheffing is verleend, is verplicht de daaraan
verbonden voorschriften en beperkingen na te komen.
Artikel 1:6 Intrekking Pro of wijziging van vergunning of ontheffing
De vergunning of ontheffing anders dan een omgevingsvergunning kan worden ingetrokken
of gewijzigd:
(…)
b. indien op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten opgetreden na
het verlenen van de ontheffing of vergunning, intrekking of wijziging noodzakelijk is
vanwege het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing
is vereist;
(…)
Artikel 1:8 Weigeringsgronden Pro
1. De vergunning of ontheffing kan in ieder geval worden geweigerd in het belang van:
a. de openbare orde
b. de veiligheid van mens of dier;
c. de openbare veiligheid;
d. de volksgezondheid;
e. de bescherming van het milieu;
f. de bescherming van de woon- en leefomgeving;
g. de bescherming van de ondergrond;
h. de bescherming van eigendommen van de gemeente of derden.
2. Een vergunning of ontheffing kan worden geweigerd als niet voldaan wordt aan de in of
krachtens artikel 1:2 bepaalde Pro aanvraagtermijn en daardoor naar het oordeel van het
bestuursorgaan een behoorlijke behandeling van de aanvraag niet mogelijk is.
3. De vergunning wordt geweigerd voor zover deze strijdt met het bestemmingsplan.
Hoofdstuk III Bescherming van woon- en leefomgeving
AFDELING 5 Evenementen
Artikel 3:12 Definities Pro
In deze afdeling wordt verstaan onder:
• evenementenlocatie A: de openbare ruimte gevormd en omsloten door de straten
Brinkstraat, Markt, Brink, Nassaukade, Prins Bernhardstraat, Kruisstraat, Hekstraat,
Ettenstraat, Kampstraat en het raadhuisplein te Beilen, en voorts het museumdorp
Orvelte, binnen de bebouwde kom;
Artikel 3:13 Verbod Pro evenementen
Het is verboden zonder vergunning van het college een evenement te organiseren.