Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 21/928 T
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 mei 2022 in de zaak tussen
[eiser 1] , uit Sneek, eiser 1 en
[eiser 2] ,uit Harlingen, eiser 2 en
[eiseres] ,uit Harlingen, eiseres
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Harlingen, verweerder
(gemachtigde: mr. F.E. Stiemsma).
Als derde-partij neemt aan het geding deel:
Gemeente Harlingen, vergunninghouder
Gemeente Harlingen, vergunninghouder
(gemachtigde: [gemachtigde 1] ).
Procesverloop
Bij besluit van 4 september 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het tijdelijk gebruiken van het voormalig kassencomplex aan het Skieppedykje 2 te Midlum als parkeerterrein.
In het besluit van 10 februari 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en het bestreden besluit gewijzigd.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Vergunninghouder heeft een reactie gegeven.
Eisers hebben nadere stukken ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 4 februari 2022 op zitting behandeld. [eiser 1] en [eiser 2] waren aanwezig. [eiser 1] trad op als gemachtigde van [eiseres] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [gemachtigde 2] . Vergunninghouder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Eiser 1 is eigenaar van gronden aan de Oude Trekweg 34 B te Harlingen, kadastraal bekend sectie D, nummers 3486 en 3150. Eiser 2 is eigenaar van gronden aan de Oude Trekweg 34 B te Harlingen, kadastraal bekend sectie D, nummer 3485. Deze gronden verhuren zij aan eiseres, die daar haar parkeerbedrijf ‘De Eilanden P10’ uitoefent. Dit bedrijf biedt onder andere bezoekers van de Waddeneilanden de mogelijkheid om tegen betaling hun auto langdurig te parkeren.
1.2.
Verweerder heeft aan vergunninghouder een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van de locatie Skieppedykje 2 te Midlum als parkeerterrein voor 1600 auto’s, in strijd met de regels van het geldende bestemmingsplan. Na bezwaar van eisers heeft verweerder de termijn van de omgevingsvergunning aangepast van maximaal 10 naar maximaal 5 jaar.
1.3.
Eisers vrezen aantasting van de bedrijfsvoering, omdat er een grootschalig parkeerterrein vlakbij de veerhaven wordt gevestigd waarmee zij moeten concurreren. Daarom hebben zij beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de verleende omgevingsvergunning. Zij doet dit aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de zogenaamde beroepsgronden.
3. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit een gebrek heeft, maar zal verweerder de gelegenheid bieden dit gebrek te herstellen. De rechtbank doet daarom een tussenuitspraak. Hieronder wordt uitgelegd hoe tot dit oordeel wordt gekomen en wat de gevolgen hiervan zijn.
Ontvankelijkheid
4. Voordat de rechtbank het beroep inhoudelijk kan behandelen, moet worden beoordeeld of aan een aantal formele aspecten is voldaan. In dit verband is van belang of eisers belanghebbenden zijn in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en of zij het door hen gewenste resultaat kunnen halen met deze beroepsprocedure, het zogenaamde procesbelang.
Belanghebbendheid eiseres
4.1.
Niet in geschil is dat een concurrent belanghebbende kan zijn bij een verleende omgevingsvergunning. Volgens verweerder is eiseres geen concurrent, omdat eiseres een ander verzorgingsgebied heeft dan vergunninghouder. Haar parkeerterrein ligt op een afstand van 30 loopminuten van de veerhavens, terwijl Skieppedykje 2 daar vlakbij ligt en beschikt over een pendeldienst. Ook richten de bedrijven zich op een ander type klanten, omdat de tarieven van eiseres lager liggen dan die van vergunninghouder.
4.1.1.
De parkeerbedrijven zijn naar het oordeel van de rechtbank in hetzelfde verzorgingsgebied werkzaam. Beide bedrijven richten zich in sterke mate op bezoekers van de Waddeneilanden die uit heel Nederland, en daarbuiten, afkomstig zijn, en die voor langere tijd een parkeerplaats voor hun auto nodig hebben. Ter zitting heeft verweerder de parkeersituatie in Harlingen toegelicht. Uit die beschrijving volgt dat het in zijn algemeen erg lastig is voor parkeerders om een langparkeerplaats te vinden in Harlingen. Tegen deze achtergrond is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de bedrijven verschillende type klanten bedienen: in het door verweerder geschetste beeld hebben parkeerders door de schaarste maar weinig keus als het gaat om het vinden van een langparkeerplaats. De aanwezigheid van de pendeldienst onderscheidt de diensten verder in onvoldoende mate van elkaar om aan te nemen dat ze niet voor een belangrijk deel overeenkomen. [1] Ook overigens blijkt dat onvoldoende. De rechtbank komt hiermee tot de conclusie dat eiseres is aan te merken als belanghebbende bij het primaire besluit.
Belanghebbendheid eisers
4.2.
Ter zitting is komen vast te staan dat eisers 1 en 2 eigenaar zijn van gronden waarop het parkeerbedrijf van eiseres is gevestigd. De gronden van eisers zijn vanwege het ‘Paraplubestemmingsplan gemeente Harlingen’ uitgezonderd van het algemene verbod om bedrijfsmatig auto’s te stallen in de gemeente Harlingen. Eisers 1 en 2 hebben verklaard dat hun gronden meer waard zijn als hierop het parkeerbedrijf van eiseres wordt uitgeoefend. Zij verhuren de grond aan het parkeerbedrijf en kunnen een hoger bedrag vragen naarmate de parkeerruimte schaarser is. Door het verlenen van de omgevingsvergunning voor het gebruiken van Skieppedykje 2 als parkeerterrein wordt de mogelijkheid om bedrijfsmatig auto’s te stallen uitgebreid met 1600 parkeerplaatsen. Dit kan invloed hebben op de verhuurbaarheid van de gronden van eisers 1 en 2 en daarmee de waarde ervan in nadelige zin aantasten. [2] Gelet hierop zijn eisers 1 en 2 ook belanghebbenden.
Procesbelang
4.3.
Verweerder heeft aangevoerd dat er plannen zijn om op de gronden van eisers 1 en 2 een supermarkt te vestigen. Om deze plannen mogelijk te maken zal een nieuw bestemmingsplan voor deze locatie worden vastgesteld. Het voorontwerp van dit nieuwe bestemmingsplan heeft ter inzage gelegen. De rechtbank begrijpt het aangevoerde als een betwisting van het procesbelang van eisers bij deze procedure. Ter zitting is echter komen vast te staan dat de gronden nog niet definitief zijn verkocht. Ter zitting heeft verweerder ook verklaard dat er procesbelang bestaat. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om het beroep niet-ontvankelijk te verklaren wegens het ontbreken van procesbelang.
4.4.
De rechtbank acht eisers ontvankelijk in hun beroep en behandelt het beroep inhoudelijk.
Inhoudelijke beoordeling
5. Eisers hebben, kort gezegd, het volgende aangevoerd.
5.1.
Er bestaat volgens eisers geen noodzaak voor de verlening van de omgevingsvergunning, omdat er voldoende parkeergelegenheid is. Bovendien zijn hun belangen en die van andere (kleine) parkeeraanbieders ernstig geschonden door het ingezette parkeerbeleid. Verweerder is in het verleden handhavend opgetreden tegen kleine parkeeraanbieders, waaronder eisers. In rechte is komen vast te staan dat dit optreden jegens eisers onrechtmatig was. Verweerder heeft echter met de handhaving wel de concurrenten van de markt verwijderd, waar de gemeente nu zelf speler is. Zij menen dat er sprake is van misbruik van bevoegdheid door eerst handhavend op te treden tegen parkeeraanbieders en vervolgens de gemeente een omgevingsvergunning te verlenen voor een parkeerterrein op een andere locatie. De vorige eigenaar van deze locatie kon daarentegen geen vergunning krijgen. Een tekort aan parkeerplaatsen is, aldus eisers, door verweerder zelf gecreëerd. Ook menen zij dat er sprake is van verboden staatssteun, omdat het terrein is aangekocht door de gemeente boven de werkelijke waarde.
5.2.
Verweerder heeft hier tegenin gebracht dat sinds 2011 het beleid wordt gevoerd om het parkeren ten behoeve van de eilanden te concentreren aan de noordzijde van het Van Harinxmakanaal. Dit beleid is in de Nota Parkeerbeleid Harlingen 2016 vastgelegd. Op basis van dit beleid is het besluit genomen.
5.3.
Vergunninghouder heeft hier aan toegevoegd dat het beleid is gericht op het voorkomen van versplintering van parkeervoorzieningen en wildparkeren. Om deze reden heeft vergunninghouder de locatie aangekocht. Hij wil deze locatie in samenhang met twee andere locaties ontwikkelen en hiervoor een bestemmingsplanprocedure doorlopen.
6. Het geschil tussen partijen draait mede om de beleidskeuze die verweerder heeft gemaakt om de parkeervoorzieningen te concentreren. Eisers zijn het niet eens met die keuze: zij zien juist voordelen in het verspreid parkeren in de stad vanwege de economische bedrijvigheid die hiermee gepaard gaat. De problemen van wildparkeren en dergelijke zijn volgens hen ook op een andere manier op te lossen. Het is echter niet aan de rechtbank om te beoordelen op welke manier verweerder het parkeren door eilandbezoekers en anderen zou moeten regelen. In deze zaak ligt de door verweerder verleende omgevingsvergunning voor. Op de besluitvorming van verweerder ten aanzien van die vergunning is het volgende wettelijk kader van toepassing.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden om gronden in strijd met het bestemmingsplan te gebruiken. Op grond van artikel 2.12, eerste lid onder a en onder 2° van de Wabo kan verweerder hiervoor een omgevingsvergunning verlenen. Verweerder heeft bij zijn besluitvorming over een aanvraag als hier aan de orde beleidsruimte. Dat betekent dat verweerder, indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan wel of niet te gebruiken. De rechter moet de beslissing van het college terughoudend toetsen. Dat wil zeggen dat de rechter zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen om de gevraagde omgevingsvergunning tot afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. [3]
7. Het is van belang dat verweerder in zijn beslissing om de omgevingsvergunning te verlenen voldoende kenbaar alle betrokken belangen afweegt.
7.1.
De rechtbank stelt vast dat in het primaire besluit slechts zeer algemeen is overwogen dat er geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de milieusituatie, de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden, het straat- en bebouwingsbeeld, de sociale veiligheid , de parkeersituatie, de veiligheid en de woonsituatie. De belangen van de kleine parkeerbedrijven, zoals dat van eiseres, en grondeigenaren met legale parkeermogelijkheden, worden niet genoemd. Ook in het bestreden besluit is hier geen inhoudelijke overweging aan gewijd. Ter zitting is namens verweerder verklaard dat er in Harlingen nog wel ruimte is voor de kleine parkeerbedrijven zoals dat van eiseres, naast het grote parkeerterrein van vergunninghouder. Dit zou ook volgen uit het parkeerbeleid, aldus verweerder. Daarbij is verwezen naar de nota Parkeerbeleid Harlingen 2016.
7.2.
In deze nota staat onder meer, wat betreft het eilandparkeren, dat in 2011 het beleid is ingezet dat het parkeren voor eilandbezoekers aan de noordzijde van het kanaal moet plaatsvinden en zoveel mogelijk op één locatie geconcentreerd moet worden. Er worden daarbij diverse scenario’s geschetst voor de aanleg van parkeervoorzieningen (P1, P2, en P3) op verschillende locaties met hun financiële, planologische en de verkeerskundige gevolgen. Ook wordt uiteengezet wat het beste scenario is vanuit het uitgangspunt om een evenwichtig en gebruiksvriendelijk parkeersysteem te realiseren dat is afgestemd op de functies wonen, winkelen, werken, recreëren en eilandbezoek, waarbij de leefbaarheid van de stad en de dorpen gewaarborgd is. In de nota staat niet wat de rol van kleine parkeerbedrijven in het realiseren hiervan is, en of en hoe hun belangen zijn meegewogen. De enkele verwijzing naar het beleid kan het bestreden besluit dan ook niet dragen. Het besluit schiet naar het oordeel van de rechtbank daarmee tekort vanuit het zorgvuldigheidsbeginsel van artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
8. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:51a, eerste lid van de Awb in de gelegenheid te stellen dit gebrek te herstellen. Verweerder dient alsnog een belangenafweging te maken. Er dient voldoende inzichtelijk te worden gemaakt:
- wat de parkeerbehoefte is op verschillende momenten in het jaar,
- hoe in die behoefte wordt voorzien,
- wat de gevolgen zijn van de toevoeging van 1600 extra parkeerplaatsen (zoals met de omgevingsvergunning wordt toegestaan) voor eventuele tekorten en
- hoe dit de andere bestaande parkeeraanbieders beïnvloedt.
Vervolgens dienen de betrokken belangen te worden afgewogen. De rechtbank stelt vast dat de ruimtelijke onderbouwing die deel uitmaakt van de verleende omgevingsvergunning, onvoldoende concreet is ten aanzien van de hierboven genoemde aspecten.
9. De rechtbank acht voor het herstel van het gebrek in het bestreden besluit een termijn van twaalf weken redelijk. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen, zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen 4 weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van de gelegenheid, zal de rechtbank eisers in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de reactie van verweerder, in beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
10. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak. Het inbrengen van nieuwe geschilpunten is over het algemeen in strijd met de goede procesorde.
11. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen vier weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Dijkstra, rechter, in aanwezigheid van mr. A.P. Voorham, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.