Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 21/2604
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 mei 2023 in de zaak tussen
[eiser], uit [plaats], eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Westerwolde, het college
(gemachtigde: mr. K. Timmer).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de vergunningverlening voor het aanpassen van de openbare weg in [plaats] ten behoeve van een woningbouwproject. Het college heeft met het besluit van 9 november 2020 aan [vergunninghouder] (vergunninghoudster) een omgevingsvergunning verleend.
1.1.
Met het bestreden besluit van 12 juli 2021 op het bezwaar van eiser is het college gebleven bij de vergunningverlening. Wel heeft het college de vergunning nu als APV-vergunning verleend. Ook heeft het college een tekening aan de vergunning toegevoegd ter verduidelijking van de reikwijdte van de vergunning.
1.2.
Het college heeft op het beroepschrift van eiser gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 8 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van het college, vergezeld van E. de Haan en S. van Kampen.
Totstandkoming van het besluit
2. Het bestreden besluit heeft betrekking op een aantal veranderingen van de openbare weg die verband houden met de realisatie van een project met elf woningen op de locatie achter de [straat] in [plaats] (hoek [straat]/[straat]).
2.1.
Op 15 september 2020 heeft vergunninghoudster via het digitale omgevingsloket een vergunningaanvraag ingediend. Op 9 november 2020 heeft het college de gevraagde vergunning verleend als omgevingsvergunning. [1]
2.2.
Eiser is eigenaar van twee panden aan de [straat] in [plaats] in de directe nabijheid van de locatie waar de vergunde activiteiten zijn voorzien. Eiser heeft op 17 december 2020 bezwaar gemaakt en heeft op 18 maart 2021 de gronden van zijn bezwaar aangevuld.
2.3.
Met het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van eiser ongegrond verklaard en heeft het college besloten enkele gebreken aan het besluit van 9 november 2020 te herstellen. De vergunning wordt niet langer gebaseerd op de Wabo maar op artikel 2:11 van Pro de APV. Het college heeft verder besloten de bij het primaire besluit horende tekening te vervangen door een nieuwe tekening die onderdeel uitmaakt van de vergunning.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak of het college aan vergunninghoudster een vergunning heeft kunnen verlenen en of de besluitvorming daarover rechtmatig is geweest. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
3.1.
De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Was het college bevoegd te besluiten op de aanvraag?
4. Eiser stelt dat vergunninghoudster op 9 september 2020 een aanvraag heeft ingediend. De beslistermijn van acht weken was volgens eiser al verstreken op het moment dat het college een besluit heeft genomen op de aanvraag. Het college was volgens eiser niet meer bevoegd om een besluit te nemen, omdat er al een vergunning van rechtswege was ontstaan.
4.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de aanvraag van vergunninghoudster op 15 september 2020 is ingediend via het omgevingsloket. Bij deze aanvraag was een op 9 september 2020 gedagtekende brief gevoegd. Het college stelt dat deze brief pas met de aanvraag via het omgevingsloket is ontvangen. Dat betekent volgens het college dat het college tijdig heeft besloten op de aanvraag.
4.2.
Deze beroepsgrond van eiser slaagt niet. De rechtbank licht dat hierna toe.
4.3.
Op de aanvraag van vergunninghoudster is paragraaf 4.1.3.3. van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. Dat volgt uit artikel 2:11, vijfde lid, van de APV. Uit artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb volgt dat een vergunning van rechtswege is verleend indien het college niet tijdig op de aanvraag beslist. Het college is dan niet meer bevoegd om een besluit te nemen op de aanvraag. [2] Die situatie doet zich volgens de rechtbank in dit geval echter niet voor.
4.4.
De rechtbank is van oordeel dat het college ervan uit heeft mogen gaan dat de aanvraag is ingediend op 15 september 2020. Bij de op die dag ontvangen digitale aanvraag was als bijlage een brief gevoegd die is gedagtekend op 9 september 2020. De rechtbank ziet geen aanknopingspunt voor het oordeel dat deze aanvraag al voor 15 september 2020 is ingediend. Dat betekent dat op het moment van het nemen van het besluit op de aanvraag van vergunninghoudster de beslistermijn van acht weken nog niet was verstreken. Van een vergunning van rechtswege was daarom geen sprake.
Moest de vergunning worden geweigerd omdat een omgevingsvergunning is aangevraagd?
5. Eiser voert aan dat vergunninghoudster een omgevingsvergunning op grond van de Wabo heeft aangevraagd. Met het bestreden besluit heeft het college erkend dat de vergunning niet als omgevingsvergunning kon worden verleend. Het college had de vergunning volgens eiser daarom moeten weigeren.
5.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat uit de aanvraag blijkt dat vergunninghoudster een vergunning heeft gevraagd die valt onder de reikwijdte van artikel 2:11 van Pro de APV. Het college erkent dat de vergunning ten onrechte eerst als omgevingsvergunning is verleend, maar geeft aan dat het dit heeft mogen herstellen met het bestreden besluit.
5.2.
Deze beroepsgrond van eiser slaagt niet. De rechtbank is van oordeel dat het college de aanvraag terecht heeft opgevat als een aanvraag om een vergunning te verlenen als bedoeld in artikel 2:11, eerste lid, van de APV. Zo’n vergunning wordt als omgevingsvergunning verleend indien er ook een aanlegvergunning is vereist als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo. Dit volgt uit artikel 2:11, tweede lid, onder a, van de APV in samenhang met artikel 2.2, eerste lid, onder d, van de Wabo. In andere gevallen verleent het college de vereiste vergunning als APV-vergunning (zie artikel 2:11, tweede lid, onder b, van de APV).
5.3.
In dit geval heeft het college de vergunning eerst als omgevingsvergunning verleend. In de bezwaarprocedure heeft het college vastgesteld dat er op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “[plaats] Dorp” geen omgevingsvergunning vereist is voor het aanleggen van een weg en dat dat bestemmingsplan de activiteit ook niet verbiedt. Partijen verschillen daarover niet van mening. Het college heeft erkend dat de primaire vergunning ten onrechte als een omgevingsvergunning is verleend. Dat gebrek heeft het college met het bestreden besluit hersteld. Die bevoegdheid heeft het college in de bezwaarprocedure. Artikel 7:11 van Pro de Awb vergt een volledige heroverweging in de bezwaarprocedure die het mogelijk maakt het geconstateerde gebrek te herstellen. De rechtbank volgt eiser dan ook niet dat het college de aanvraag had moeten afwijzen.
Was de aanvraag voldoende duidelijk en volledig?
6. Eiser stelt dat uit de aanvraag en de daarbij behorende tekening niet blijkt op welke exacte locatie en welke onderdelen van de weg de aanvraag van vergunninghoudster betrekking heeft. Eiser voert verder aan dat ten onrechte geen tekening van de bestaande situatie is gevoegd en dat de werkzaamheden aan de weg betrekking hebben op meer percelen dan is vermeld in het aanvraagformulier. Het college heeft met het bestreden besluit ten onrechte zelf een kaart aan de vergunning verbonden waarop is aangegeven op welke locaties de vergunning betrekking heeft. Hiermee is het college buiten zijn wettelijke taak getreden en is de schijn van partijdigheid ontstaan.
6.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het op basis van het aanvraagformulier met de bijgevoegde tekening voor het college duidelijk was waarop de aanvraag betrekking had. Het college geeft aan dat het op aanraden van de Commissie bezwaarschriften bij het bestreden besluit een verduidelijkende tekening heeft gevoegd. Het college stelt zich op het standpunt dat het college daarmee niet zijn wettelijke taak en bevoegdheid te buiten is gegaan.
6.2.
De rechtbank overweegt dat eiser niet heeft gesteld dat de vergunde situatie na het nemen van het bestreden besluit onduidelijk is. Het gaat eiser alleen om de aanvraag die volgens hem onduidelijk was en om het feit dat het college met het bestreden besluit de vergunde situatie heeft verduidelijkt. Die beroepsgrond kan naar het oordeel van de rechtbank niet slagen. Op grond van artikel 4:2, tweede lid, van de Awb verschaft de aanvrager de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Het is vervolgens aan het college om te beoordelen of het college over voldoende gegevens beschikt om op de aanvraag te kunnen beslissen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanvraag met bijlagen, waaronder een situatietekening, voldoende duidelijk was. Dat standpunt kan de rechtbank volgen. Dat het college met het bestreden besluit een tekening aan de vergunning heeft verbonden, acht de rechtbank niet onrechtmatig. De rechtbank is van oordeel dat het college bevoegd is om in het kader van de heroverweging als bedoeld in artikel 7:11 van Pro de Awb naar aanleiding van de bezwaren van eiser het in bezwaar bestreden besluit te verduidelijken. In dit geval staat geen rechtsregel eraan in de weg dat het college een verduidelijkende overzichtstekening bij de vergunning heeft gevoegd. Dat deze tekening voldoende duidelijk is, bestrijdt eiser ook niet. Met deze handelwijze heeft het college niet onrechtmatig gehandeld. De rechtbank ziet hierin bovendien geen aanknopingspunt voor het oordeel dat het college vooringenomen is geweest, zoals eiser heeft gesteld.
Mocht het college vergunning verlenen voor zover het project op gemeentegrond ligt?
7. Eiser stelt dat de verleende vergunning ook betrekking heeft op gronden van de gemeente. Uit de anterieure overeenkomst die vergunninghoudster met de gemeente heeft gesloten blijkt dat vergunninghoudster bestekken en tekeningen met betrekking tot de openbare inrichting moeten indienen. Die heeft vergunninghoudster in de vergunningprocedure niet overgelegd en dat betekent volgens eiser dat zij niet de benodigde toestemming van de gemeente heeft.
7.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat vergunninghoudster toestemming heeft voor de realisatie van de activiteiten waarvoor de vergunning is verleend. Het enkele feit dat in de overeenkomst is opgenomen dat vergunninghoudster niet eerder zal overgaan tot het bouwrijp en woonrijp maken dan nadat de bestekken zijn goedgekeurd, betekent volgens het college niet dat vergunninghoudster geen toestemming heeft. Het college voert bovendien aan dat de vraag of vergunninghoudster al dan niet toestemming heeft geen omstandigheid is op grond waarvan de vergunning kan worden geweigerd.
7.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank overweegt dat niet aannemelijk is geworden dat eiser geen toestemming heeft van de gemeente om de vergunde activiteiten te realiseren. Het college heeft toegelicht dat vergunninghoudster die toestemming wel heeft en dat dit ook blijkt uit het feit dat met haar een anterieure overeenkomst is gesloten. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan de juistheid van deze informatie te twijfelen. Dat er voorwaarden zijn gesteld aan deze toestemming in de overeenkomst (zoals het aanleveren van bestekken en tekeningen met betrekking tot de openbare inrichting) doet aan de verleende toestemming niet af. Met wat eiser heeft aangevoerd, is niet aannemelijk gemaakt dat vergunninghoudster de vergunde activiteiten niet kan realiseren.
Openbare veiligheid en verkeersveiligheid
8. Eiser stelt dat met de verlening van de vergunning een onveilige situatie zal ontstaan. Hij stelt daartoe ten eerste dat de brandgang achter de nieuw te realiseren woningen die uitkomt op de [straat] niet is verlicht. Verder acht hij het plan in strijd met het belang van de verkeersveiligheid. Eiser stelt daartoe dat het trottoir voor de te realiseren woningen aan de [straat] doodloopt op de aanbouw van het pand [straat]. Op die plek ontstaat volgens eiser een onoverzichtelijke en verkeersonveilige situatie omdat deze aanbouw het zicht ontneemt op de weg.
8.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat eiser zijn standpunt over de sociale onveiligheid onvoldoende heeft onderbouwd. Het college voert verder aan dat er ter plaatse geen verkeersonveilige situatie zal ontstaan. Het college wijst erop dat de [straat] een doodlopende en overzichtelijke weg is. Bovendien stelt het college dat de door eiser veronderstelde verkeersonveilige situatie niet het directe gevolg is van de vergunning die in deze zaak voorligt.
8.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank licht dat hierna verder toe.
8.3.
Het college kan een vergunning weigeren in het belang van de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid en/of de bescherming van het milieu. Deze toetsingsgronden zijn opgenomen in artikel 1.8 van de APV. De rechtbank ziet in wat eiser heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college de vergunning had moeten weigeren. Eiser stelt weliswaar dat een onveilige situatie zal ontstaan als de vergunde brandgang wordt gerealiseerd, maar hij maakt dat verder niet aannemelijk.
Eiser onderbouwt verder ook niet waarom de verkeersveiligheid aan de [straat] als gevolg van de verleende vergunning in het geding komt. Eiser betwist niet dat de [straat] een doodlopende en rustige straat is met een lage verkeersintensiteit. Eiser vreest voor een onoverzichtelijke situatie ter hoogte van het pand aan de [straat]. Hij verwijst daarvoor naar de gerealiseerde uitbouw aan dat pand en de mogelijke toekomstige versmalling van de weg. Die uitbouw en de eventuele versmalling van de weg zijn echter geen onderdeel van de door eiser bestreden besluitvorming. De rechtbank ziet ook voor het overige in wat eiser heeft gesteld over de situatie ter plaatse geen aanleiding voor het oordeel dat het college de vergunning niet heeft mogen verlenen.
Is de bezwaarprocedure rechtmatig verlopen?
9. Eiser voert aan dat er onrechtmatigheden hebben plaatsgevonden in de bezwaarprocedure. Eiser stelt dat de Commissie bezwaarschriften na de hoorzitting de anterieure overeenkomst die is gesloten tussen vergunninghoudster en de gemeente heeft opgevraagd. Deze anterieure overeenkomst heeft de Commissie bezwaarschriften ook betrokken bij de advisering. Eiser stelt dat hij ten onrechte niet de gelegenheid heeft gekregen hierop te reageren en dat hij ten onrechte niet is gehoord. Eiser stelt bovendien dat deze handelwijze getuigt van vooringenomenheid en partijdigheid.
9.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat de Commissie bezwaarschriften na de hoorzitting de anterieure overeenkomst heeft opgevraagd en gekregen. De rechtbank is van oordeel dat eiser er terecht op heeft gewezen dat hij op grond van artikel 16 van Pro de Verordening behandeling bezwaarschriften gemeente Westerwolde (Verordening) op de hoogte had moeten worden gesteld van de uit het nader onderzoek van de commissie verkregen informatie. Dat is ten onrechte niet gebeurd. Dat is in strijd met artikel 16 van Pro de Verordening.
9.1.1.
De rechtbank heeft zich de vraag gesteld of eiser door dit gebrek in de besluitvorming is benadeeld. Als dat niet het geval is, kan de rechtbank het gebrek in de besluitvorming te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb. De rechtbank is van oordeel dat er in dit geval aanleiding is om het gebrek te passeren. In deze beroepsprocedure heeft eiser voldoende gelegenheid gehad de verkregen informatie (de anterieure overeenkomst) in de procedure te betrekken. Dat heeft hij ook gedaan. Uit wat hiervoor onder 7., 7.1. en 7.2. is overwogen volgt echter dat de inhoud van de anterieure overeenkomst niet leidt tot het oordeel dat het college geen vergunning mocht verlenen. Als eiser deze informatie al in de bezwaarprocedure zou hebben gehad, zou dat niet tot een ander besluit hebben geleid. De rechtbank ziet in de schending van de Verordening daarom geen aanleiding voor het gegrond verklaren van het beroep van eiser. De rechtbank ziet wel aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten in deze procedure en om het college op te dragen het door eiser betaalde griffierecht te vergoeden. De rechtbank gaat daar verder op in onder 11.1.
9.2.
De beroepsgronden van eiser dat het college eiser nader had moeten horen en dat er sprake is geweest van vooringenomenheid en partijdigheid aan de zijde van het college of de Commissie bezwaarschriften slagen niet.
9.2.1.
Op grond van artikel 7:9 van Pro de Awb moeten belanghebbenden in de gelegenheid worden gesteld opnieuw te worden gehoord wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn. Het college stelt zich op het standpunt dat de anterieure overeenkomst al bekend was en bovendien niet van aanmerkelijk belang voor de op het bezwaar van eiser te nemen beslissing. De rechtbank kan het college volgen dat eiser over de anterieure overeenkomst niet opnieuw hoefde te worden gehoord op grond van artikel 7:9 van Pro de Awb (of op grond van de Verordening).
9.2.2.
Op grond van artikel 2:4 van Pro de Awb vervult een bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid. De rechtbank ziet in wat eiser heeft aangevoerd geen aanknopingspunt voor het oordeel dat het college (of de Commissie bezwaarschriften) in de bezwaarfase vooringenomen heeft gehandeld.
Had het college de door eiser in bezwaar gemaakte kosten moeten vergoeden?
10. Eiser stelt dat uit het verweerschrift van het college in de bezwaarprocedure blijkt dat een parkeerplaats op de zuidwestelijk hoek van het openbare parkeerterrein bij de kruising [straat] en [straat] deel uitmaakt van de primaire vergunning. In de bezwaarprocedure heeft het college aangegeven dat het deze parkeerplaats zelf gaat aanleggen. Deze parkeerplaats is niet opgenomen in de tekening bij het bestreden besluit. Daarmee is de primaire vergunning volgens eiser herroepen en had aan hem een bedrag van € 78,40 aan proceskosten in bezwaar moeten worden vergoed.
10.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan op verzoek van de belanghebbende worden vergoed voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Van het herroepen wegens aan het college te wijten onrechtmatigheid is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval geen sprake. Het college heeft toegelicht dat de door eiser genoemde parkeerplaats geen deel uitmaakte van het bestreden besluit, maar dat dat geen wijziging is ten opzichte van het in bezwaar bestreden besluit. In wat eiser daartegen heeft aangevoerd zie de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is herroepen wegens aan het college te wijten onrechtmatigheid. Het college heeft in het bestreden besluit daarom kunnen afzien van het toekennen van een proceskostenvergoeding.
Conclusie en gevolgen
11. De rechtbank komt tot de conclusie dat het beroep van eiser tegen het bestreden besluit ongegrond is. Dat betekent dat de vergunninghoudster verleende vergunning in stand blijft.
11.1.
Het college moet wel het griffierecht aan eiser vergoeden. Dit omdat de rechtbank ten aanzien van het in 9.1 geconstateerde gebrek toepassing heeft gegeven aan artikel 6:22 van Pro de Awb. Eiser krijgt ook een vergoeding van zijn proceskosten. Die kosten worden bepaald op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Eiser heeft verzocht om de reiskosten vast te stellen op basis van 288 gereden kilometers tegen een bedrag van € 0,28 per kilometer. De rechtbank ziet in de OV-staking op de dag van de zitting aanleiding om de reiskosten op die wijze vast te stellen. De rechtbank ziet geen aanleiding voor vergoeding van andere kosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 80,64 aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hardenberg, rechter, in aanwezigheid van mr. S. G. Steenbergen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 mei 2023.
Griffier
Rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.