Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 22/3244
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 mei 2023 in de zaak tussen
Federatie Nederlandse Vakbeweging, uit Utrecht, eiser
(gemachtigden: mr. J.E. Limburg en mr. C.C. Wijburg),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen, het college
(gemachtigde: mr. G.H. de Boer).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van de FNV tegen de gedeeltelijke openbaarmaking van documenten naar aanleiding van verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
1.1.
Het college heeft met de besluiten van 8 april 2021 en 15 juli 2021 een aantal documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 20 juli 2022 op het bezwaar van FNV heeft het college de primaire besluiten gedeeltelijk herroepen en het college heeft daarbij alsnog een aantal aanvullende passages openbaar gemaakt.
1.2.
Het college heeft de ongelakte documenten waarop het verzoek van de FNV betrekking heeft aan de rechtbank overgelegd met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
1.3.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
Het college en de FNV hebben aanvullende stukken ingediend.
1.5.
Het college heeft op verzoek van de rechtbank een ongelakt document nagezonden. De FNV heeft op de zitting ermee ingestemd dat de rechtbank dit document in zijn beoordeling betrekt.
1.6.
De rechtbank heeft het beroep op 3 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [betrokkene] namens de FNV, de gemachtigden van de FNV en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de gedeeltelijke openbaarmaking van meerdere documenten. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van de FNV.
3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
5. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
5.1.
De FNV heeft op 23 november 2020 een verzoek om informatie ingediend bij het college op grond van de Wob en de Wet hergebruik overheidsinformatie. De FNV beoogt met dit verzoek inzage te verkrijgen in de wijze waarop het beleid ter uitvoering van de Participatiewet in de gemeente Groningen is vormgegeven, in het bijzonder het onderdeel Schakelkans. Dit betreft een project waarbij getracht werd bijstandsgerechtigden te re-integreren op de arbeidsmarkt.
5.2.
Het college is in reactie op dit verzoek in de besluiten van 8 april 2021 en 15 juli 2021 overgegaan tot gedeeltelijke openbaarmaking van documenten op grond van de Wob. Het college heeft in deze documenten onder meer de namen van werkgevers die deelnamen aan het project Schakelkans weggelakt. In het bestreden besluit is het college bij het weglakken van de namen van de werkgevers gebleven, zij het dat aan de afwijzing van de openbaarmaking de Woo ten grondslag is gelegd.
Heeft het FNV tijdig beroep ingesteld?
6. Het college heeft in het verweerschrift gesteld dat FNV niet tijdig beroep heeft ingesteld en dat het beroep daarom niet-ontvankelijk is. Het college heeft daartoe gesteld dat het bestreden besluit op 15 juli 2022 is verzonden aan FNV en dat het op 29 augustus 2022 ingediend beroepschrift te laat is.
6.1.
Naar het oordeel van de rechtbank is niet aannemelijk geworden dat het bestreden besluit eerder dan op 18 juli 2022 is verzonden. Het college heeft dat op zitting ook erkend. Om die reden heeft de FNV naar het oordeel van de rechtbank met het beroepschrift van 29 augustus 2022 tijdig beroep ingesteld.
Is het belang van het beschermen van de persoonlijke levenssfeer in het geding?
7. De FNV heeft de reikwijdte van het beroep beperkt tot de weigering van openbaarmaking van de namen van bedrijven die hebben deelgenomen aan het project Schakelkans in de documenten B12, Z8, Z11, Z20, Z21, Z24 en Z32.
8. Het college heeft aan het weglakken van de bedrijfsnamen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer ten grondslag gelegd. Door openbaarmaking van de bedrijfsnamen worden volgens het college degenen die daar als onderdeel van het project Schakelkans werkzaam zijn geweest (de deelnemers) geraakt in het belang van hun persoonlijke levenssfeer. Dit belang weegt niet op tegen het belang van openbaarmaking zo concludeert het college.
9. De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit dateert van na inwerkingtreding van de Woo op 1 mei 2022. De Woo voorziet niet in overgangsrecht, waardoor deze wet onmiddellijke werking heeft met ingang van 1 mei 2022. Dit betekent dat op besluiten die dateren van na 1 mei 2022 de bepalingen uit de Woo van toepassing zijn, ook als het Wob-verzoek, zoals in dit geval, is ingediend voor inwerkingtreding van de Woo. Daarom is in deze zaak de Woo van toepassing en heeft het college terecht de Woo (in dit geval de weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Woo) betrokken in zijn beoordeling in het bestreden besluit.
10. Tussen partijen in geschil of openbaarmaking van de bedrijfsnamen de werknemers treft in het belang van de bescherming van hun persoonlijke levenssfeer. Hieronder bespreekt de rechtbank de gronden die de FNV hiertoe aanvoert.
10.1.
De FNV stelt zich op het standpunt dat het college ten onrechte artikel 5.1, tweede lid en onder e, van de Woo ten grondslag heeft gelegd aan de weigering van het openbaar maken van de bedrijfsnamen. De deelnemers worden door de openbaarmaking van de bedrijfsnamen niet geraakt in het belang van hun persoonlijke levenssfeer. Daartoe is volgens de FNV mede van belang dat de namen van de werkgevers niet kwalificeren als persoonsgegevens van de deelnemers. De FNV bestrijdt niet dat de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de deelnemers in het geding is indien hun namen bekend zouden worden. De FNV ziet echter, onder verwijzing naar het advies van de adviescommissie bezwaarschriften van 27 mei 2022, niet in op welke wijze de namen van de werkgevers herleidbaar zijn tot de namen van de deelnemers. Uit de motivering van het bestreden besluit blijkt niet dat de bedrijfsnamen op enige wijze zijn te herleiden tot de deelnemers. Eveneens is niet gemotiveerd in hoeverre de combinatie met andere gegevens de herleidbaarheid vergroot en verzuimt het college toe te lichten waarom het geringe aantal deelnemers de kans op herleidbaarheid vergroot. De FNV stelt dat de motivering van het college in dit opzicht ondeugdelijk is, terwijl bij de afwijzing van de openbaarmaking een uitdrukkelijke motivering is vereist. [1]
10.2.
Het college betoogt dat het openbaar maken van de namen van de bedrijven die hebben deelgenomen aan het project Schakelkans de deelnemers van dat project raakt in het belang van de eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer. Het openbaar maken van de namen van de werkgevers vergroot de kans dat de namen kunnen worden herleid van de deelnemers, al dan niet in combinatie met andere gegevens en mogelijk ook via sociale media. De bedrijfsnamen zijn als zodanig aan te merken als persoonsgegevens van de deelnemers. Ook is, aldus het college, van belang dat het gaat om een beperkte groep van vier personen. In het verweerschrift voegt het college daaraan toe dat op grond van de AVG een persoonsgegeven alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon omvat. Hierbij wijst het college op het begrip ‘woonplaats’ dat, aldus het college, algemeen geldt als een persoonsgegeven. Het college merkt verder op dat het bellen van de werkgevers al voldoende kan zijn om de namen van de deelnemers te achterhalen. De documentaire ‘de vier van vier miljoen’ van Zembla illustreert volgens het college deze mogelijkheid.
10.3.
De door FNV aangevoerde beroepsgrond slaagt. De rechtbank licht dat hierna verder toe.
10.4.
De rechtbank overweegt dat voor beantwoording van de vraag of het college de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer ten grondslag kan leggen aan de afwijzing van het verzoek tot openbaarmaking allereerst van belang is of dat belang daadwerkelijk wordt geraakt door openbaarmaking van de gegevens. Hiervan is sprake indien uit de openbaarmaking van de bedrijfsnamen de namen van de deelnemers herleidbaar zijn. Alleen dan kan een beroep op deze uitzonderingsgrond worden gedaan. Daarbij is het niet noodzakelijk dat de informatie bestaat uit persoonsgegevens in de zin van de AVG. Uit vaste rechtspraak over de uitzonderingsgronden, zoals eerder opgenomen in de Wob, volgt dat voor beantwoording van de vraag of sprake is van herleidbare gegevens van belang is of de betreffende gegevens kunnen leiden tot identificatie van de betrokken personen. Hiervan is sprake indien de gegevens op zichzelf en in combinatie met elkaar, zonder onevenredige inspanning zijn te herleiden tot een persoon. [2] Hierbij kan een rol spelen of het unieke details betreft binnen het geheel van omstandigheden waarin de identificeerbare persoon verkeert of heeft verkeerd, dan wel of het een samenstel van gegevens betreft die onmiskenbaar naar die persoon verwijzen. Verder kan ook de kring van betrokkenen een rol spelen. [3] Het college dient aannemelijk te maken dat van een zodanige herleidbaarheid sprake is, bijvoorbeeld door aan de hand van een eigen onderzoek inzichtelijk te maken op welke wijze de gegevens kunnen worden gekoppeld en op welke wijze deze gegevens vervolgens kunnen leiden tot identificatie. [4] Uit de wetsgeschiedenis van de Woo volgt dat deze rechtspraak over de uitzonderingsgronden zoals opgenomen in de Wob zijn betekenis heeft behouden ten aanzien van uitzonderingsgronden in de Woo. [5]
10.5.
De rechtbank is, met de FNV, van oordeel dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat de openbaarmaking van de namen van de betrokken bedrijven kan leiden tot identificatie van de deelnemers aan het project Schakelkans. In het bestreden besluit heeft het college volstaan met de stelling dat openbaarmaking van de bedrijfsnamen mogelijk kan leiden tot identificatie van de deelnemers bijvoorbeeld door middel van sociale media. Op de zitting heeft het college erkend dat zij geen onderzoek heeft uitgevoerd naar de vraag in hoeverre de namen van de werkgevers daadwerkelijk zijn te herleiden tot de deelnemers. Het college heeft naar voren gebracht dat zij hiertoe geen aanleiding heeft gezien nu zij het risico op herleidbaarheid hoog inschatten mede gelet op de mogelijkheden van het internet en sociale media. Met deze enkele constatering en verwijzing maakt het college naar het oordeel van de rechtbank niet inzichtelijk dat, en op welke wijze, de deelnemers zijn te herleiden aan de hand van de bedrijfsnamen. Dat het college geen risico wil nemen bij de mogelijke herleidbaarheid van de deelnemers maakt niet dat daarmee aannemelijk is dat (namen van) de deelnemers zijn te herleiden aan de hand van de namen van de bedrijven. Ook maakt het college niet inzichtelijk om welke reden het gegeven dat sprake is van een beperkte groep maakt dat aannemelijk is dat de namen van de deelnemers herleidbaar zijn uit de namen van de bedrijven. De door het college genoemde mogelijkheid dat bedrijven de namen van de deelnemers mogelijk bekend maken en de verwijzing naar de documentaire van Zembla maakt dit niet anders. De FNV heeft naar voren gebracht dat uit een navraag bij Zembla is gebleken dat de in de documentaire betrokken personen toestemming hebben gegeven voor publicatie. Nu het de betrokken bedrijven voorts niet zonder meer is toegestaan de betreffende namen te verstrekken aan een derde, heeft het college ook hiermee niet deugdelijk gemotiveerd dat de namen van de deelnemers zonder onevenredige inspanning kunnen worden achterhaald.
10.6.
De rechtbank concludeert dat het college met het bestreden besluit niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de deelnemers in geding is. De overige beroepsgronden behoeven daarom geen bespreking meer.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over het openbaar maken van de namen van de werkgevers te nemen. Dit omdat de rechtbank aanleiding ziet het college in de gelegenheid te stellen de motivering van het bestreden besluit aan te vullen.
12. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor een termijn van zes weken. Deze termijn vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
13. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan de FNV vergoeden en krijgt de FNV ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674 omdat de gemachtigden van de FNV een beroepschrift hebben ingediend en aan de zitting hebben deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 20 juli 2022;
- draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan de FNV moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan de FNV.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hardenberg, rechter, in aanwezigheid van mr. D.A. Bekking, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 mei 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Wet open overheid
Artikel 5.1 Uitzonderingen
2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
3. Indien een verzoekt tot openbaarmaking op een van de in het tweede lid genoemde gronden wordt afgewezen, bevat het besluit hiervoor een uitdrukkelijke motivering.