Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 22/817
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 juli 2023 in de zaak tussen
Stichting Platform Keelbos, uit Nuth, eiseres
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Coevorden (het college),
(gemachtigde: E. Mistrić-Kučuković).
Als derde-partij neemt aan het geding deel Staatsbosbeheer te Amersfoort
(gemachtigde: [gemachtigde])
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van het handhavingsverzoek van eiseres. Eiseres wil dat verbodsborden, waarmee het parkeerterrein bij recreatieterrein de Kibbelkoele ’s nachts wordt afgesloten, worden verwijderd. Het college heeft dit verzoek afgewezen, omdat het stelt niet bevoegd te zijn tot handhaving.
1.1.
Met het bestreden besluit van 10 november 2021 op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van het verzoek gebleven. Eiseres heeft tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend. Het college heeft dit bezwaarschrift aangemerkt als beroepschrift en doorgestuurd naar de rechtbank.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift en een aanvullend stuk gestuurd. Eiseres heeft een aanvullend stuk toegestuurd. Staatsbosbeheer heeft een schriftelijke reactie gegeven.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 8 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] en [naam 2] namens eiseres; de gemachtigde van het college en de gemachtigde van Staatsbosbeheer.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiseres is een stichting die onder andere als doel heeft het open houden van homo-ontmoetingsplaatsen en het behartigen van de belangen van de bezoekers van deze plaatsen. In 2016 heeft zij een handhavingsverzoek gedaan aan het college, omdat Staatsbosbeheer bij een aantal parkeerplaatsen nabij recreatieplas De Kibbelkoele borden heeft geplaatst, waarop staat dat het parkeerterrein tussen zonsondergang en zonsopgang niet toegankelijk is.
2.1.
Het college heeft het handhavingsverzoek op 14 december 2018 afgewezen omdat de grond waarop het parkeerterrein ligt, eigendom is van Staatsbosbeheer. Er is daarom geen bevoegdheid om handhavend op te treden volgens het college. Met het besluit op het bezwaar van eiseres van 17 april 2019 is het college bij dit standpunt gebleven. Het bezwaar is daarom niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank Noord-Nederland heeft op 28 april 2020 geoordeeld dat eiseres geen belanghebbende was bij het verzoek om handhaving en het beroep om die reden ongegrond verklaard. [1] De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 8 september 2021 geoordeeld dat eiseres wel belanghebbende is bij het verzoek om handhaving, de uitspraak van de rechtbank en het besluit van 17 april 2019 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaar te nemen. [2] Het college heeft dit met het bestreden besluit van 10 november 2021 gedaan. Het verdere procesverloop is hierboven onder 1 beschreven.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van het handhavingsverzoek. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesbelang
5. Ter zitting is komen vast te staan dat de borden die eiseres verwijderd wil zien, ten tijde van het bestreden besluit waren verwijderd. Deze zijn echter vlak na het nemen van het bestreden besluit vervangen door andere borden van dezelfde strekking. Het is die strekking (de nachtelijke sluiting van het parkeerterrein) waartegen eiseres opkomt. Eisers heeft daarom belang bij een oordeel van de rechtbank over het afgewezen handhavingsverzoek dat ook relevantie heeft voor de borden zoals deze op dit moment aanwezig zijn op de locatie. De rechtbank zal het beroep daarom inhoudelijk behandelen.
Is het besluit van 10 november 2021 genomen door een daartoe bevoegde ambtenaar?
6. Eiseres stelt dat het besluit van 10 november 2021 onbevoegd is genomen omdat het is genomen door één ambtenaar, en niet door het college of een bestuurscommissie in de zin van artikel 18 van Pro de Wegenverkeerswet 1994 (WVW).
6.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de betrokken ambtenaar bevoegd was om het besluit te nemen. Zij is juridisch kwaliteitsmedewerker handhaving van het team Omgevingsontwikkeling en Vakspecialist B en aan haar is ondermandaat verleend.
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat het besluit onbevoegd is genomen, maar dat dit niet tot leidt tot vernietiging van het besluit. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
6.2.1.
De rechtbank stelt voorop dat het besluit van 10 november 2021 een besluit is op het bezwaar van eiseres tegen de afwijzing van haar handhavingsverzoek. Het gaat dus niet om een verkeersbesluit in de zin van artikel 15 van Pro de WVW.
6.2.2.
Een bestuursorgaan kan mandaat verlenen, tenzij dit bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. [3] Mandaat is de bevoegdheid om namens een bestuursorgaan besluiten te nemen. Over besluiten op bezwaar is bepaald dat mandaat niet kan worden verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt heeft genomen. [4]
6.2.3.
Met het algemeen mandaatbesluit Coevorden 2021 heeft het college (voor zover van belang) mandaat verleend aan de concernmanagers en de teamleiders, voor bevoegdheden die behoren tot het taakgebied van die leidinggevenden. Het mandaat geldt voor alle bevoegdheden, behalve de bevoegdheden die in de bijlage zijn genoemd. Het nemen van een besluit op een bezwaar staat niet in de bijlage. Dit betekent dat de teamleiders en de concernmanager bevoegd waren om een besluit te nemen namens het college binnen hun taakgebied.
6.2.4.
De teamleiders en concernmanager mochten hun bevoegdheid ook mandateren. [5] Met het ondermandaatbesluit Coevorden 2021 heeft de teamleider Omgevingsontwikkeling ondermandaat verleend aan de Vakspecialisten A tot en met D – en dus ook aan de ambtenaar die het besluit heeft genomen, die immers is aangesteld als Vakspecialist B – om besluiten op bezwaar te nemen, tenzij wordt afgeweken van het advies van de bezwarencommissie.
6.2.5.
Het besluit van 10 november 2021 wijkt af van het advies van de bezwarencommissie. De bezwarencommissie heeft immers op 8 april 2019 geadviseerd het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren. Op 10 november 2021 heeft de betrokken ambtenaar namens het college het bezwaar ongegrond verklaard. Dit wijkt af van het advies van de commissie. Van een ander ondermandaat dan de Algemene ondermandaatregeling 2021 is de rechtbank niet gebleken. De betrokken ambtenaar was daarom niet bevoegd om het besluit te nemen.
6.3.
Als aannemelijk is dat belanghebbenden niet zijn benadeeld door schending van een rechtsregel, kan de rechtbank een besluit met een gebrek in stand laten. [6] Op 24 mei 2023 heeft de concernmanager namens het college het bestreden besluit bevestigd. De concernmanager is bevoegd tot het nemen van besluiten op bezwaar namens het college in afwijking van het advies van de bezwarencommissie. De rechtbank is verder niet gebleken dat belanghebbenden zijn benadeeld. Daarom passeert de rechtbank het bevoegdheidsgebrek. [7]
Is het college bevoegd om handhavend op te treden?
7. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat de wegen en de parkeerterreinen openbare wegen zijn in de zin van de Wegenwet. De afsluiting voor een bepaalde periode is onrechtmatig en het college moet daarom handhavend optreden volgens eiseres. Eiseres heeft als grondslag genoemd het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) en de Algemene Plaatselijke Verordening Coevorden 2020 (APV). De APV mag volgens eiseres niet in strijd met hogere regelgeving worden uitgelegd.
7.1.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet bevoegd is tot handhavend optreden, omdat Staatsbosbeheer door plaatsing van de borden geen publiekrechtelijke regels overtreedt. Volgens het college gaat het niet om wegen in de zin van de Wegenwet of de Wegenverkeerswet 1994 en biedt de APV ook geen grondslag tot handhaving, omdat er geen sprake is van de situatie waarin een weg fysiek onbruikbaar wordt.
De Wegenwet biedt geen grondslag om handhavend op te treden
7.2.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de Wegenwet geen grondslag biedt om handhavend op te treden tegen de belemmering van de openbaarheid van wegen. Dit heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in haar uitspraak van 7 februari 2007 [8] vastgesteld. Dit betekent dat de vraag of de parkeerterreinen openbare wegen zijn in de zin van de Wegenwet onbeantwoord kan blijven.
De APV biedt geen grondslag om handhavend op te treden
7.3.
De rechtbank is het ook met verweerder eens dat artikel 2:10 van Pro de APV in dit geval geen grondslag geeft om handhavend op te treden.
7.3.1.
Onder ‘weg’ wordt in de APV onder andere verstaan: de weg als bedoeld in de Wegenverkeerswet 1994, alsmede de daaraan liggende en als zodanig aangeduide parkeerterreinen, de – al dan niet met enige beperking - voor het publiek toegankelijke pleinen […] bossen en andere natuurterreinen. [9] De APV is daarmee van toepassing op de parkeerterreinen langs de Kibbelkoele. Dit is tussen partijen ook niet in geschil.
7.3.2.
In artikel 2:10 van Pro de APV staat dat het verboden is de weg anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie ervan als:
- het gebruik schade toebrengt of kan toebrengen aan de weg
- de bruikbaarheid van de weg wordt of kan worden belemmerd of
- het beheer of onderhoud van de weg wordt of kan worden belemmerd.
De rechtbank is het met het college eens dat dit verbod in de APV gaat over een fysieke belemmering van de weg. Daarvan is in dit geval geen sprake. Door de borden wordt de weg niet beschadigd, en wordt de weg evenmin fysiek onbruikbaar: het blijft feitelijk mogelijk om op de parkeerplaatsen te komen. Ook belemmeren de borden het onderhoud van de parkeerplaatsen niet. [10] Door het plaatsen van de borden wordt het verbod in dit artikel dus niet overtreden en daarom kan het college op grond van de APV niet handhavend optreden.
Het BABW biedt geen grondslag om handhavend op te treden
7.4.
Volgens eiseres is een verkeersbesluit in de zin van de Wegenverkeerswet 1994 nodig voor het plaatsen van de borden. Staatsbosbeheer is hiertoe niet bevoegd en de borden hebben daarom geen gelding. Omdat het strafbaar is om borden te plaatsen die het verkeer in verwarring zouden kunnen brengen moet het college handhavend optreden, aldus eiseres. De APV is aan deze regels ondergeschikt.
7.4.1.
In artikel 2 van Pro het BABW, waarnaar eiseres verwijst, staat onder andere dat het verboden is om borden langs de wegen aan te brengen die het verkeer in verwarring zouden kunnen brengen. In artikel 59 van Pro het BABW staat dat overtreding van dit artikel een strafbaar feit is. De rechtbank kan het standpunt van eiseres dat de APV niet geldt omdat deze in strijd is met hogere regelgeving niet volgen. Dat een bepaalde activiteit strafbaar is volgens een andere wettelijke regeling, wil nog niet zeggen dat deze activiteit ook verboden is op grond van de APV. Het college is bovendien niet belast met de opsporing van strafbare feiten. Ook het BABW geeft het college geen bevoegdheid tot handhavend optreden. Of er sprake is van een strafbaar feit zoals bedoeld in artikel 2 en Pro artikel 59 van Pro het BABW kan in deze procedure niet aan de orde komen.
7.5.
Van een andere publiekrechtelijke grondslag voor handhavend optreden door het college is de rechtbank niet gebleken.
7.6.
Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het niet bevoegd is om handhavend op te treden tegen de plaatsing van de borden. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college niet handhavend hoeft op te treden tegen de borden van Staatsbosbeheer. De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren.
9.1.
De rechtbank stelt vast dat er geen bewijsstukken zijn overgelegd ter onderbouwing van de gevraagde vergoeding voor reiskosten. De rechtbank overweegt dat eiseres als adres in het beroepschrift van eiseres heeft vermeld: Dorpsstraat 16, te Nuth. De rechtbank stelt de reiskosten daarom vast op € 62,56 voor een reis van Nuth naar Groningen per openbaar vervoer, laagste klasse, en terug. De rechtbank stelt verletkosten vast op € 187 (1 werkdag voor de reistijd en het bijwonen van de zitting ).
Beslissing
De rechtbank;
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184 aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 249,56 aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, voorzitter, en mr. T.A. Oudenaarden en mr. K.J. de Graaf, leden, in aanwezigheid van mr. A.P. Voorham, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 6:22
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Artikel 8:74
1. Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, houdt de uitspraak tevens in dat aan de indiener van het beroepschrift het door hem betaalde griffierecht wordt vergoed door het bestuursorgaan.
2. In de overige gevallen kan de uitspraak inhouden dat het betaalde griffierecht door het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk wordt vergoed.
Artikel 10:1
Onder mandaat wordt verstaan: de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen.
Artikel 10:3
1. Een bestuursorgaan kan mandaat verlenen, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich tegen de mandaatverlening verzet.
[…]
3. Mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift of op een verzoek als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, wordt niet verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt, krachtens mandaat heeft genomen.
Mandaatbesluit Coevorden 2021
Artikel 3 Algemeen Pro mandaat
1. Het college verleent mandaat, met de mogelijkheid van ondermandaat, aan de algemeen directeur voor zijn bevoegdheden zoals genoemd in bijlage 2 bij dit besluit.
2. Het college, […] verlenen mandaat, met de mogelijkheid van ondermandaat, voor al hun bevoegdheden aan de concernmanagers en teamleiders, voor zover die bevoegdheden behoren tot het taakgebied van die leidinggevenden, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich tegen de mandaatverlening verzet en behoudens de bevoegdheden die zijn genoemd in bijlagen 1 en 2.
3. Een teamleider kan, na goedkeuring door de algemeen directeur, algemeen ondermandaat verlenen van de bevoegdheden die aan hem zijn gemandateerd, tenzij de aard van de bevoegdheid zich tegen ondermandaatverlening verzet en behoudens personele aangelegenheden.
[…]
Algemeen ondermandaatbesluit Coevorden 2021
Artikel 3 Ondermandaat Pro
De teamleiders verlenen ondermandaat overeenkomstig het bij dit besluit behorende register.
[…]
Bijlage
Register bij algemeen ondermandaatbesluit Coevorden 2021
Nr.
Bevoegdheid
Gemandateerde
[…]
13.
Het nemen van een beslissing op bezwaar en het besluit om kostenvergoeding, behoudens gevallen waarin wordt afgeweken van een advies van de bezwarencommissie.
Vakspecialist A t/m D
[…]
Algemene Plaatselijke Verordening Coevorden 2020
Artikel 1:1. Begripsbepalingen
In deze verordening wordt verstaan dan wel mede verstaan onder:
1.
Weg:
- de weg, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, alsmede de daaraan liggende en als zodanig aangeduide parkeerterreinen;
- de - al dan niet met enige beperking - voor het publiek toegankelijke pleinen en open plaatsen, parken, plantsoenen, speelweiden, bossen en andere natuurterreinen, ijsvlakten en aanlegplaatsen voor vaartuigen;
- de voor het publiek toegankelijke stoepen, trappen, portieken, gangen, passages en galerijen, die uitsluitend tot voor bewoning in gebruik zijnde ruimte toegang geven en niet afsluitbaar zijn;
- andere voor het publiek toegankelijke, al dan niet afsluitbare stoepen, trappen, portieken, gangen, passages en galerijen; de afsluitbare alleen gedurende de tijd dat zij niet door of vanwege degene die daartoe naar burgerlijk recht bevoegd is, zijn afgesloten.
Afdeling 4. Bruikbaarheid, uiterlijk aanzien en veilig gebruik van de weg
Artikel 2:10. Voorwerpen op of aan de weg
1. Het is verboden de weg of een weggedeelte anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan, indien:
a. het gebruik schade toebrengt of kan toebrengen aan de weg, de bruikbaarheid van de weg belemmert of kan belemmeren, dan wel een belemmering vormt of kan vormen voor het beheer of onderhoud van de weg; of
b. het gebruik niet voldoet aan redelijke eisen van welstand.
2. Van een belemmering voor de bruikbaarheid van de weg is in ieder geval sprake wanneer niet tenminste een vrije doorgang van 1,5 meter wordt gelaten op voetpaden.
[…]
Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW)
Artikel 2
Het is verboden voorwerpen, inrichtingen of borden, van welke aard ook, die het verkeer in verwarring zouden kunnen brengen op, langs of boven de wegen aan te brengen, te doen aanbrengen, of aangebracht te houden.
Artikel 59
Overtreding van de artikelen 1a, 2, 54, 58a, eerste lid en derde tot en met zesde lid, en 58b is een strafbaar feit.
Besluit proceskosten bestuursrecht
Artikel 1
Een veroordeling in de kosten als bedoeld in artikel 8:75 onderscheidenlijk Pro een vergoeding van de kosten als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, of 7:28, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan uitsluitend betrekking hebben op:
[…]
d. reis- en verblijfkosten van een partij of een belanghebbende,
e. verletkosten van een partij of een belanghebbende,
[…]
Artikel 2
1. Het bedrag van de kosten wordt bij de uitspraak, onderscheidenlijk de beslissing op het bezwaar of het administratief beroep als volgt vastgesteld:
[…]
d.ten aanzien van de kosten, bedoeld in artikel 1, onderdeel d: overeenkomstig artikel 11, eerste lid, onderdeel d, van het Besluit tarieven in strafzaken 2003;
e.ten aanzien van de kosten, bedoeld in artikel 1, onderdeel e: overeenkomstig een tarief dat, afhankelijk van de omstandigheden, tussen € 8 en € 98 per uur bedraagt;
[…]