Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 21/3785
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 januari 2023 in de zaak tussen
[eiser], uit [plaats], eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Coevorden, het college
(gemachtigde: E. Mistrič-Kučukovič).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de aan hem opgelegde last onder dwangsom ten aanzien van het houden van bijen in twee bijenkasten op het dak van een supermarkt. Met het besluit van 28 juni 2021 heeft het college deze last onder dwangsom aan eiser opgelegd. Op 29 juni 2021 heeft het college de last aangevuld.
1.1.
Met het bestreden besluit van 1 november 2021 op het bezwaar van eiser is het college bij de opgelegde last onder dwangsom gebleven.
1.2.
Het college heeft op het beroep van eiser gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 6 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van het college samen met N. Dokter.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiser exploiteert een imkerij. Zijn activiteiten bestaan onder meer uit het houden van bijen op verschillende locaties in Drenthe. Hij wint de honing en verkoopt de honing en de producten die hij daarvan maakt. De honing van eiser wordt onder meer in verschillende supermarkten in Drenthe verkocht. Eén van de locaties waar eiser bijen hield, was op het dak van een supermarkt aan [adres] in [plaats].
2.1.
Op 26 juni 2021 heeft het college klachten ontvangen over de aanwezigheid van bijen in de buurt van de supermarkt. Er heeft zich een bijennest gevormd in een boom in de nabijheid van de supermarkt. Omwonenden hebben bij het college geklaagd dat de bijen overlast in en rond hun woningen veroorzaakten.
2.2.
Op dezelfde dag heeft een medewerker van de gemeente contact opgenomen met eiser. Zij heeft eiser laten weten dat volgens het college sprake is van een overtreding van artikel 2:64 van de Algemene plaatselijke verordening Coevorden 2020 (APV) en dat het college het voornemen heeft om aan eiser en de supermarkthouder een last onder dwangsom op te leggen.
2.3.
Op 28 juni 2021 heeft het college de aangekondigde last onder dwangsom daadwerkelijk opgelegd. Op 29 juni 2021 heeft het college de last onder dwangsom aangevuld. Hierbij heeft het college aangegeven dat ook overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ten grondslag wordt gelegd aan de last onder dwangsom.
2.4.
Eiser heeft (tijdig) aan de last voldaan.
2.5.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen de last onder dwangsom. De eigenaar van de supermarkt heeft geen bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit heeft het college de last onder dwangsom in stand gelaten.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. Eiser heeft op zitting toegelicht dat zijn beroep zich vooral richt tegen het standpunt van het college dat sprake is van een overtreding van de APV en het bestemmingsplan. Verder voert eiser een dat het college onvoldoende naar hem heeft geluisterd voorafgaand aan het (primaire) dwangsombesluit.
3.1.
De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep van eiser ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De rechtbank gaat daarbij eerst in op de vraag of sprake is van een overtreding van de APV en het bestemmingsplan. Daarna gaat de rechtbank in de op beroepsgrond over de bejegening voorafgaand) aan het dwangsombesluit.
Is sprake van een overtreding van de APV?
4. Eiser stelt zich op het standpunt dat hij het verbod van artikel 2:64 van de APV niet heeft overtreden. Eiser voert aan dat in dit geval de uitzondering van artikel 2:64, tweede lid, van de APV van toepassing is, omdat de bijenkasten op het dak van de supermarkt zijn geplaatst.
4.1.
Op grond van artikel 2:64, eerste lid, onder a en b, van de APV is het verboden om bijen te houden binnen een afstand van 30 meter van woningen of andere gebouwen waar overdag mensen verblijven en binnen een afstand van 30 meter van de weg. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser zijn bijen hield binnen een afstand van 30 meter van woningen en binnen een afstand van 30 meter van de weg. Het verbod van artikel 2:64, eerste lid, van de APV geldt niet indien op een afstand van ten hoogste zes meter vanaf de korven of kasten een afscheiding is aangebracht van twee meter hoogte of zoveel hoger als noodzakelijk is om het laag uit- en invliegen van de bijen te voorkomen. Dit is geregeld in artikel 2:64, tweede lid, van de APV.
4.2.
Naar het oordeel van de rechtbank is de uitzondering op het verbod van artikel 2:64, eerste lid, van de APV in dit geval niet van toepassing. Daarvoor is op grond van het tweede artikellid nodig dat er een afscheiding is aangebracht van twee meter hoogte of zoveel hoger als noodzakelijk is om het laag uit- en invliegen van de bijen te voorkomen. Het college heeft aangegeven dat zo’n afscheiding er niet is er ook niet kan komen. Eiser heeft dat niet bestreden. Zonder de aanwezigheid van een afscheiding is de uitzondering niet van toepassing. De stelling van eiser dat door de plaatsing van de bijenkasten op het dak van de supermarkt de vlieghoogte van de bijen dusdanig is dat de bijen geen overlast kunnen geven bij het in- en uitvliegen van de bijenkasten, maakt dat niet anders.
4.3.
De rechtbank volgt eiser verder niet in zijn standpunt dat hij er op grond van door een medewerker van de gemeente verstrekte informatie op mocht vertrouwen dat van overtreding van artikel 2:64, eerste lid, van de APV geen sprake was. Dat volgt niet uit de e-mail van de betreffende medewerker van 12 mei 2020 waarnaar eiser verwijst. Deze e-mail is een reactie op een informatieverzoek van eiser over de plaatsing van een bijenkast op een andere supermarkt. Eiser heeft in zijn vraag aangegeven dat zijn vraag betrekking heeft op een bijenkast op een afstand van ten minste 40 meter tot omwonenden. De medewerker heeft naar aanleiding van deze vraag algemene informatie gegeven over de inhoud van artikel 2:64 van de APV. De medewerker heeft enkele onderdelen van dit artikel geparafraseerd en aangegeven dat er geen probleem is indien eiser zich daaraan houdt. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat in een nadien gevoerd telefoongesprek meer of andere informatie is verstrekt. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken dat (namens het college) vertrouwen is gewekt dat in het geval waar deze zaak over gaat geen sprake is van een overtreding van artikel 2:64, eerste lid, van de APV.
Is sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste 1id, onder c van de Wabo?
5. Eiser voert aan dat hij niet handelt in strijd met de planregels. Eiser verwijst daarvoor naar de uitleg van de planregels door de bezwaarschriftencommissie die heeft geconcludeerd dat het houden van bijen op de supermarkt niet in strijd is met het bestemmingsplan.
5.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank volgt het standpunt van het college dat het gebruik van de bijenkasten op de locatie van de supermarkt in strijd is met de planregels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Kernen”. Dat de bezwaarschriftencommissie tot een andere conclusie is gekomen, doet daar niet aan af. Het college is niet gebonden aan het advies en mag daar gemotiveerd van afwijken. Dat volgt uit artikel 7:13, zevende lid, van de Awb. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de interpretatie van de planregels van de bezwaarschriftencommissie in dit geval terecht niet gevolgd.
5.2.
Het is verboden zonder omgevingsvergunning gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan te gebruiken. Dat is geregeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Op de locatie van de supermarkt geldt het bestemmingsplan “Kernen”. De gronden hebben de bestemming “Centrum” met de functieaanduiding “supermarkt”. De gronden zijn, voor zover relevant voor beoordeling van deze zaak, onder meer bestemd voor detailhandel, supermarkten en voor bedrijfsactiviteiten die onder de categorieën 1 en 2 zijn genoemd in de bij de planregels als bijlage 18 horende Staat van Bedrijfsactiviteiten (artikellid 18.1 van de planregels).
5.3.
De rechtbank volgt het college dat het bedrijfsmatig houden van bijen op het dak van de supermarkt geen bedrijfsactiviteit is die is opgenomen in de categorieën 1 en 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten. Dat betekent dat het gebruik niet past binnen de bedrijfsbestemming als bedoeld in artikellid 18.1, aanhef en onder a, van de planregels. Dit gebruik wordt in artikellid 18.5 aangemerkt als strijdig gebruik. Dit strijdig gebruik levert een overtreding op van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, omdat hiervoor geen omgevingsvergunning is verleend.
5.4.
Eiser heeft zich met de verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie op het standpunt gesteld dat het houden van bijen is aan te merken als detailhandel en dat dit is toegestaan op grond van de planregels. Het gaat volgens het advies om de verkoop van een ter plaatse gekweekt product (honing) dat met de supermarkt en de bedrijfsvoering daarvan heeft te maken. Het college heeft deze uitleg van de planregels naar het oordeel van de rechtbank terecht niet gevolgd.
5.4.1.
Het ter plaatse (bedrijfsmatig) houden van bijen is naar het oordeel van de rechtbank niet aan te merken als detailhandel zoals dat begrip gedefinieerd is in artikellid 1.15 van de planregels. Het gaat hier namelijk niet om het bedrijfsmatig te koop aanbieden van goederen aan personen die die goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit.
5.4.2.
De rechtbank is verder van oordeel dat het houden van de bijen op de supermarkt ook niet valt onder de ter plaatse toegelaten supermarktfunctie. Een supermarkt is een zelfbedieningswinkel, waar een breed assortiment algemene en verse levensmiddelen en voedingsmiddelen worden verkocht, met een additioneel assortiment non-food (artikellid 1.128 van de planregels). Het bedrijfsmatig houden van dieren (bijen) voor de voortbrenging van producten (honing) is naar het oordeel van de rechtbank hiermee niet in overeenstemming.
5.4.3.
De rechtbank is van oordeel dat het college ook de in het advies gemaakte vergelijking met de verkoop van vlees in de slagerij of brood in de bakkerij van een supermarkt terecht niet heeft gevolgd. Deze activiteiten zijn naar het oordeel van de rechtbank niet te vergelijken met het houden van bijen op de supermarkt. Waar het houden van bijen is gericht op de voortbrenging van producten, zijn de slagers- en bakkersactiviteiten gericht op de verkoop van goederen aan de klanten van de supermarkt. Dat een deel van de gewonnen honing (na verwerking door de imker) mogelijk ook wordt verkocht in de supermarkt en de imker daar af en toe workshops geeft, zoals eiser in zijn bezwaarschrift heeft gesteld, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat het houden van bijen een ondergeschikte activiteit van de supermarkt is dat past binnen de toegelaten supermarktfunctie.
5.5.
Eiser heeft voor wat betreft de uitleg van de planregels in de bezwaarprocedure nog verwezen naar de hiervoor onder 4.3. genoemde contacten met een medewerker van de gemeente. Naar het oordeel van de rechtbank volgt hieruit niet dat eiser erop mocht vertrouwen dat hij op het dak van de supermarkt volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan bijen mocht houden.
6. Naar het oordeel van de rechtbank is sprake van een overtreding van artikel 2:64, eerste lid, onder a en b, van de APV en van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Het is vaste rechtspraak dat het college, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, daartegen handhavend moet optreden door het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het college worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
6.1.
Eiser heeft in zijn beroepsgronden niet aangevoerd dat er concreet zicht op legalisatie bestaat. Eiser heeft naar het oordeel van de rechtbank ook overigens geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan verweerder van handhaving had moeten afzien. Eiser heeft wel aangegeven dat hij van mening is dat er in het voortraject niet voldoende naar hem is geluisterd. Naar het oordeel van de rechtbank levert dat in dit geval geen bijzondere omstandigheid op die voor het college aanleiding had moeten zijn af te zien van het opleggen van een last onder dwangsom. De rechtbank gaat hierop nader in onder 7.
Heeft het college in het voortraject voldoende geluisterd naar eiser?
7. Eiser voert aan dat het college voorafgaand aan het opleggen van de last onder dwangsom onvoldoende naar hem heeft geluisterd en dat hem niet is gevraagd wat er volgens hem aan de hand was en hoe hij dat zou kunnen oplossen. Hij heeft op dat moment en ook in de bezwaarprocedure geopperd dat het mogelijk is dat het niet zijn bijen waren die voor overlast hebben gezorgd, maar dat hij zich niettemin verantwoordelijk voelde voor een oplossing.
7.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de overlast zich in het weekend voordeed en dat er toen direct contact is geweest met eiser en dat daarbij is aangegeven dat het college voornemens was een last onder dwangsom op te leggen. Eiser is in de gelegenheid geweest zijn zienswijze over de ontstane situatie naar voren te brengen. Bovendien heeft hij dat in zijn bezwaarschrift opnieuw kunnen doen en ook gedaan.
7.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank overweegt daartoe allereest dat de rechtbank de rechtmatigheid van het bestreden besluit op de bezwaren van eiseres moet beoordelen. De rechtbank ziet geen reden voor het oordeel dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid. Het college heeft eiser op grond van artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de kader van de bezwarenprocedure in de gelegenheid gesteld te worden gehoord. Eiser heeft van die gelegenheid ook gebruik gemaakt. Eiser heeft op zitting aangegeven dat hij in het kader van de voorbereiding van het bestreden besluit voldoende in de gelegenheid is geweest om zijn zienswijze kenbaar te maken.
7.3.
Naar aanleiding van het standpunt van eiser dat het college beter naar hem had moeten luisteren en dat het mogelijk niet zijn bijen waren die voor overlast hebben gezorgd, merkt de rechtbank op dat het eiser siert dat hij zich verantwoordelijk heeft gevoeld voor het oplossen van de ter plaatse ontstane situatie. Dat laat echter onverlet dat het college heeft geconstateerd dat de bijenkasten op de supermarkt in strijd met de APV en het bestemmingsplan aanwezig waren. Daarover heeft het college voorafgaand aan het opleggen van de (primaire) last onder dwangsom gesproken en gemaild met eiser. Daarbij is ook aangekondigd dat het college een last onder dwangsom wilde opleggen en daarop heeft eiser zijn reactie gegeven. Dat de bijen die overlast hebben veroorzaakt mogelijk niet uit de bijenkasten van eiser afkomstig waren maakt rechtens, wat er ook zij van deze stelling van eiser, niet dat eiser niet in strijd met de APV en het bestemmingsplan handelde. Die strijdigheid zou ook niet zijn verdwenen na het oplossen van de meest acute problemen in de nabijheid van de supermarkt. De rechtbank ziet in wat eiser heeft aangevoerd over het voortraject geen aanleiding voor het oordeel dat het (primaire) dwangsombesluit niet zorgvuldig is voorbereid of anderszins onrechtmatig is.
Conclusie en gevolgen
8. De rechtbank concludeert dat het college terecht heeft besloten om aan eiser een last onder dwangsom op te leggen. Het beroep van eiser is ongegrond. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hardenberg, rechter, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.