Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 23/336
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 december 2023 in de zaak tussen
[eiser 1] e.a., uit Heerenveen, eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerenveen, het college (gemachtigde: mr. W.H.R. van Boetzelaer).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: gemeente Heerenveen uit Heerenveen (vergunninghouder).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de bij besluit van 13 december 2022 verleende omgevingsvergunning voor de herinrichting van de rotonde Heerenveen-Midden naar een kruising met verkeersinstallaties (VRI’s). Het betreft een omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
1.1.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift.
1.2.
Bij uitspraak van 3 augustus 2023, met kenmerk LEE 23/2644, heeft de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening van eisers tegen voormeld besluit, afgewezen.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 12 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers en de gemachtigde van het college. Voor eisers was verder aanwezig J. Haveman van BVA Verkeersadvies (hierna BVA). Voor het college zijn voorts verschenen mr. K. Tamminga, K. Kuperus en J. Torenbosch. Verder was N. Veenstra van de Antea group (hierna: Antea) voor het college aanwezig.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de verlening van de omgevingsvergunning voor het handelen in strijd met de regels uit een bestemmingsplan ten behoeve van de herinrichting van de rotonde Heerenveen-Midden. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
3. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wettelijke regels zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
4. Voordat de rechtbank de inhoudelijke beroepsgronden bespreekt, moet zij beoordelen of het ingediende beroep aan de procedurele vereisten voldoet.
Namens wie is er beroep ingesteld?
5. De rechtbank stelt vast dat eiser [eiser 1] (eiser 1) zelf beroep heeft ingesteld en namens eiser [eiser 2] (eiser 2). De rechtbank stelt vast dat een machtiging is overgelegd om namens eiser 2 beroep in te stellen tegen het besluit van 13 december 2022. De rechtbank is, gelet hierop, van oordeel dat de beroepen van eiser 1 en 2 ontvankelijk zijn.
5.1.
De rechtbank overweegt dat eiser 1 als bijlage bij het beroep, een lijst met namen en adressen van omwonenden en hun handtekeningen heeft overgelegd. Het is de rechtbank niet duidelijk geworden in hoeverre ook beoogd is om namens deze personen beroep in te stellen. De bijlage is namelijk getiteld ‘Intekenlijst voor zienswijze’ en vermeldt dat de daarop genoemde betrokkenen door middel van ondertekening van de zienswijze aangeven dat zij het niet eens zijn met de wijziging van rotonde Heerenveen-midden naar VRI. Aangezien het beroep namens eisers 1 en 2 ontvankelijk is, zal de rechtbank de ontvankelijkheid van de overige betrokkenen in het midden laten.
Is de uitnodiging voor de zitting tijdig en op juiste wijze verzonden?
6. Eisers hebben ter zitting aangevoerd dat de uitnodiging voor de zitting hen laat bereikt heeft. De oorspronkelijke aangetekend verzonden uitnodiging is onbestelbaar retour gekomen. De per gewone post nagezonden uitnodiging heeft eiser 1 laat bereikt zodat hij zakelijke afspraken heeft moeten annuleren om de zitting bij te wonen. Hij loopt daarom als zelfstandig ondernemer inkomsten mis.
6.1.
De rechtbank overweegt dat een uitnodiging om een zitting bij te wonen, ingevolge artikel 8:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aangetekend verstuurd dient te worden. Wanneer de rechtbank de uitnodiging terug ontvangt en uit de basisregistratie personen blijkt dat het aangetekende stuk wel naar het daar geregistreerde adres is verzonden, dan dient de uitnodiging zo spoedig mogelijk per gewone post te worden toegezonden. Dat volgt uit artikel 8:38, eerste lid, van de Awb. Artikel 8:56 van Pro de Awb vereist voorts dat een uitnodiging voor een zitting ten minste drie weken voor de zitting verstuurd wordt.
6.2.
Vast staat dat de uitnodiging voor de zitting op 1 augustus 2023 per aangetekende post is verstuurd naar eiser 1 en op 18 augustus 2023 retour is gekomen. De rechtbank stelt vast dat de uitnodiging naar het juiste adres is verzonden. De rechtbank stelt verder vast dat de uitnodiging op 18 augustus 2023 per gewone post naar hetzelfde adres is gestuurd. De uitnodiging voor de zitting is naar het oordeel van de rechtbank dan ook op juiste wijze naar eisers verzonden. Ook is voldaan aan de driewekentermijn van artikel 8:56 van Pro de Awb. Eiser 1 heeft niet verzocht om uitstel van de zitting en is ter zitting verschenen. Het betoog van eisers slaagt niet.
Heeft het college de op de zaak betrekking hebbende stukken tijdig ingediend?
7. Eisers betogen voorts dat zij binnen de voor hen geldende beroepstermijn van zes weken beroep hebben ingesteld, maar dat zij de door het college ingediende stukken pas vijf maanden later ontvangen hebben. Eisers menen dat de rechtbank in zo’n geval zou moeten besluiten om de zaak zonder verweer af te doen en het beroep gegrond zou moeten verklaren.
7.1.
De rechtbank is van oordeel dat het college de stukken tijdig heeft ingediend. Op 7 februari 2023 heeft de rechtbank het college verzocht binnen vier weken de op de zaak betrekking hebbende stukken toe te zenden. Het college heeft de stukken op 2 maart 2023 - en daarmee tijdig - ingediend.
7.2.
De op de zaak betrekking hebbende stukken zijn door de rechtbank op 10 juli 2023 aan eisers doorgestuurd. Hoewel de rechtbank met eisers van oordeel is dat de doorzending sneller had gekund, is niet gebleken dat eisers hierdoor in hun belangen zijn geschaad. Zij hebben de op de zaak betrekking hebbende stukken ruim voor de zitting op 12 oktober 2023 ontvangen en hebben ter zitting daarop kunnen reageren. Het betoog slaagt niet.
De omgevingsvergunning
8. Ten aanzien van de beroepsgronden gericht tegen de omgevingsvergunning, overweegt de rechtbank als volgt.
8.1.
Vast staat dat op de locatie van de herinrichting drie bestemmingsplannen van toepassing zijn: ‘Heerenveen-Midden’, ‘Akkers/Ten Woude’ en ‘Aansluiting A32’. Het VRI-kruispunt zelf past volledig binnen de geldende bestemming ‘verkeer’ van deze bestemmingsplannen. Gedeelten van de bermen, weg en fietspaden zijn voorzien in de groen-, water- en bedrijfsbestemming van de bestemmingsplannen ‘Akkers/Ten Woude’ en ‘Aansluiting A32’. Deze wijzigingen zijn niet toegestaan op grond van de planregels.
8.2.
Uit artikel 2.12, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) volgt dat een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan alleen kan worden verleend als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast geldt dat het college bij zijn besluitvorming over de verlening van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan beleidsruimte heeft. Dat betekent dat het college, als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechter toetst of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
Onzorgvuldig onderzoek
9. Eisers voeren aan dat de beslissing voor de herinrichting van de rotonde tot een kruising met verkeerslichten is gebaseerd op onjuiste gegevens. Het daarvoor gebruikte VISSIM-model geeft een onjuist beeld van de huidige verkeerssituatie en daarmee ook een onjuiste voorspelling. Middels referentieonderzoek is dit aangetoond. Vergunninghouder heeft geen duidelijkheid verschaft over de verschillen tussen de twee onderzoeken. Volgens eisers zijn hiervoor betere alternatieven mogelijk en is de dimensionering van de oplossing onjuist.
9.1.
Eisers verwijzen ter onderbouwing van hun standpunt naar een powerpointpresentatie die is opgesteld door BVA verkeersadviezen. Uit die presentatie volgt, voor zover van belang, dat het VISSIM-model te negatieve resultaten zou weergeven omdat de wachtrijen worden overschat. Dat zou blijken uit visuele tellingen, die tweemaal (tijdens de avondspits) door omwonenden zijn uitgevoerd en één keer door BVA als controletelling. Verder volgt uit de powerpointpresentatie dat volgens BVA de hoeveelheid vrachtverkeer in VISSIM zou afwijken van de realiteit en het verkeersmodel.
9.2.
Ter zitting hebben eisers hun standpunt aangevuld en gesteld dat het besluit in strijd is met artikel 3:2 en Pro artikel 3:9 van Pro de Awb.
10. Het college stelt zich op het standpunt dat het VISSIM-simulatiemodel een betrouwbaar instrument is en in veel verkeersstudies wordt toegepast door tal van verkeersbureaus. Als basis voor de berekening met VISSIM zijn verkeerstellingen op de betreffende rotonde uit september 2019 gebruikt. Deze cijfers zijn vertaald naar toekomstige verkeerscijfers op basis van de groeiprognoses uit het statisch verkeersmodel van de gemeente. Deze verkeerscijfers zijn vervolgens in een VISSIM-simulatie gezet, waaruit blijkt dat de huidige inrichting van de rotonde de toekomstige verkeersstromen onvoldoende kan afwikkelen. Eiser heeft geen contra-expertise laten uitvoeren waarbij rekening is gehouden met de ruimtelijke ontwikkelingen en sociaaleconomische, landelijke trends.
10.1.
Het college stelt zich verder op het standpunt dat het betoog van eisers ten aanzien van het VISSIM-model, reeds meermaals gedurende het proces (tot vergunningverlening) ter sprake is gekomen en dat dit niet heeft geleid tot een ander oordeel van het college. Het onderwerp is ter sprake gekomen tijdens een inspraakavond bij het college en een inspraakavond bij de gemeenteraad, waarbij ook een deskundigenreactie van Antea is opgesteld, die meegenomen is in de beoordeling.
11. De rechtbank overweegt als volgt.
11.1.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [1] volgt dat een bestuursorgaan op het advies van een deskundige mag afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze zogeheten vergewisplicht is neergelegd in artikel 3:9 van Pro de Awb voor een uit de wet voortvloeiende adviseur en volgt uit artikel 3:2 van Pro de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies van de door hem geraadpleegde deskundige afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op wat over een advies is aangevoerd.
12. De rechtbank stelt vast dat eisers hun betoog ten aanzien van het VISSIM-model en de powerpointpresentatie van BVA, in aanloop naar de besluitvorming en in de zienswijzefase reeds naar voren hebben gebracht. Het college heeft de powerpointpresentatie en het advies van BVA - voorafgaand aan de besluitvorming - voorgelegd aan Antea, die daar onder meer in het advies van 3 maart 2022 op heeft gereageerd.
12.1.
Ten aanzien van de stelling dat het VISSIM-model te negatieve resultaten zou weergeven, twijfelt Antea in het advies van 3 maart 2022 aan de betrouwbaarheid van de verkeerstellingen van BVA. Volgens Antea gebruikt BVA als basis voor deze stelling een handmatige telling in de avondspits, uitgevoerd door omwonenden in februari 2022. Nadere details omtrent de telling (aantal meetmomenten e.d.) worden door BVA niet benoemd. Ook is niet bekend of er een controleslag heeft plaatsgevonden op de kwaliteit van de telling. Antea acht het opvallend dat de verkeersintensiteit in de tellingen van BVA soms tot wel 40% hoger is dan in de tellingen van Antea uit 2019, terwijl de tellingen van BVA uitgevoerd zijn in een tijd dat er nog tal van beperkende maatregelen in verband met de coronacrisis golden. Deze maatregelen zorgden voor minder verkeersbewegingen in heel Nederland, wat in de telcijfers terug zou moeten te zien zijn. In plaats daarvan laten de tellingen van BVA een forse stijging van de hoeveelheid verkeer zien.
Antea merkt op dat het erg lastig is om exact met een VISSIM-simulatie de huidige situatie op straat te modelleren, omdat het model een benadering is van de werkelijkheid. Daarbij fluctueert het verkeersbeeld op straat continue en is van tal van zaken afhankelijk. Het is daarom, volgens Antea, veel aannemelijker dat de gebruikte telgegevens niet juist zijn in plaats van dat het VISSIM-model de verkeersafwikkeling niet juist weergeeft.
Volgens Antea heeft BVA bovendien drie eenvoudige tools gebruikt, waar het op basis van de eigen telling de verzadigingsgraden per tak mee inschat. Op grond van de berekeningen met die tools komt BVA tot de conclusie dat de kritieke verzadigingsgraden per tak van de rotonde nog niet zijn bereikt. Los van het feit dat de drie tools zeer uiteenlopende resultaten geven, zijn deze tools volgens Antea bedoeld om een eerste gevoel te krijgen bij het functioneren van een rotonde. Ze zijn echter lang niet zo gedetailleerd als een VISSIM-simulatie en daarom ook minder betrouwbaar.
12.2.
Antea erkent vervolgens dat in het model wellicht sprake is van een overschatting van het vrachtverkeer voor de verkeersstroom op de Burgemeester Falkenaweg, maar stelt dat dit geen significant verschil maakt ten aanzien van de oplossingsruimte. Voor de overige takken van de rotonde is het vrachtverkeer wel juist ingeschat. Antea berekent dat er sprake zou kunnen zijn van een overschatting van het verkeer van maximaal 10% op de Burgemeester Falkenaweg. Uit een robuustheidsanalyse is gebleken dat op deze tak het verkeer met 25% gereduceerd zal moeten worden om te komen tot een comfortabele verkeersafwikkeling. Het effect van 10% minder verkeer op die tak is daarom zeer beperkt.
13. De rechtbank is van oordeel dat het college zich op het advies van Antea heeft kunnen baseren aangezien dit advies voldoende inzichtelijk en begrijpelijk is. In het advies zijn de standpunten van eisers gemotiveerd weerlegd. In hetgeen eisers ter zitting naar voren hebben gebracht ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies van Antea. Daarbij acht de rechtbank van belang dat ter zitting is gebleken dat BVA namens eisers vooral betoogt dat het VISSIM-model niet de werkelijke situatie weergeeft. Door de deskundige van het college is gemotiveerd toegelicht dat het VISSIM-model niet is bedoeld om de werkelijke situatie weer te geven. Het model geeft een prognose. Dat is door eisers onvoldoende bestreden. Het betoog slaagt dan ook niet.
14. De rechtbank overweegt voorts dat het college de keuze voor het VRI-kruispunt niet slechts heeft gebaseerd op de adviezen van Antea over de doorstroming van het verkeer. Bij de beoordeling of deze herinrichting, met het gekozen VRI-kruispunt, in overeenstemming is met de goede ruimtelijke ordening, zijn onder andere ook de verkeersveiligheid en de inpasbaarheid in de omgeving betrokken. Eisers hebben daarover geen gronden aangevoerd.
14.1.
Het betoog van eisers dat in de voorlopige voorzieningenprocedure door het college ten onrechte zou zijn gesteld dat er geen sprake zou zijn van een financieel belang bij de uitvoering van het VRI-kruispunt, leidt niet tot een ander oordeel. Het college heeft ter zitting toegelicht dat bij de beoordeling van de goede ruimtelijke ordening de financiën ook zijn meegewogen. Dat is door eisers niet bestreden.
15. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich gelet op het vorenstaande op het standpunt kunnen stellen dat de herinrichting van de rotonde Heerenveen-Midden niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het betoog van eisers faalt.
Strijd met het bestemmingsplan
16. De beroepsgrond dat de locatie waar de omgevingsvergunning op ziet, in ieder geval op één plek buiten het bestemmingsplan valt en dat die afwijking niet is gemotiveerd, is door eisers ter zitting ingetrokken.
Conclusie en gevolgen
17. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen en het bestreden besluit in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Dijk, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 december 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 3:9
Indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
Artikel 8:37
1. Oproepingen, de uitnodiging om op een zitting van de bestuursrechter te verschijnen, de uitnodiging om te verklaren of van het recht ter zitting te worden gehoord gebruik wordt gemaakt, alsmede de verzending van een afschrift van de uitspraak en van het proces-verbaal van de mondelinge uitspraak aan een geadresseerde voor wie de verplichting tot digitaal procederen als bedoeld in artikel 8:36a niet geldt en die niet digitaal procedeert, geschieden door de griffier bij aangetekende post, tenzij de bestuursrechter anders bepaalt.
Artikel 8:38
1. Indien de griffier een bij aangetekende brief verzonden stuk terug ontvangt en hem blijkt dat de geadresseerde op de dag van verzending of uiterlijk een week daarna in de basisregistratie personen stond ingeschreven op het op het stuk vermelde adres, dan verzendt hij het stuk zo spoedig mogelijk bij gewone brief.
Artikel 8:56
Na afloop van het vooronderzoek worden partijen ten minste drie weken tevoren uitgenodigd om op een in de uitnodiging te vermelden plaats en tijdstip op een zitting van de bestuursrechter te verschijnen.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk betstaat uit:
(…)
(…)
het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
º. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
º. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
º. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;