Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 22/3186
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 juni 2024 in de zaak tussen
[eiser] en [eiseres] uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. A. van Lohuizen)
en
het college van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân
(gemachtigden: M.R. van der Velde en R.S. Boersma).
Als de derde-partij neemt aan de zaak deel:
[de derde-partij]uit [woonplaats] .
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit waarbij het college het bezwaar van eisers tegen de “ [titel beleidsregels] ” niet-ontvankelijk heeft verklaard.
2. Het college heeft aan de derde-partij een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan. De vergunning heeft betrekking op de legalisering van een houten gebouw op het perceel [straat] [huisnummer woning van derde-partij] te [woonplaats] . In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank een beroep van eisers, de buren van de derde-partij.
2.1.
Op 1 november 2021 is een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. De projectomschrijving luidt als volgt.
“Bouwen houten veranda. […]”
2.2.
Het college heeft de omgevingsvergunning verleend met het besluit van 20 december 2021. Eisers hebben bezwaar gemaakt.
2.3.
Het college heeft het Planologisch afwijkingenbeleid vastgesteld op 14 mei 2019. Daarna is het meermaals gewijzigd. Eén van die wijzigingen betreft de “ [titel beleidsregels] ”. Op 6 juli 2022 heeft het college het geconsolideerde beleid bekendgemaakt. [1] Onderdeel daarvan is bijlage 5, getiteld “ [titel beleidsregels] ”.
2.4.
De commissie bezwaarschriften van de gemeente Súdwest-Fryslân heeft op 2 mei 2022 advies uitgebracht aan het college over het bezwaar van eisers over de omgevingsvergunning. Met het besluit van 7 juli 2022 op het bezwaar van eisers is het college deels van het advies afgeweken. Het college geeft in dit besluit aan dat het:
a. de “ [titel beleidsregels] ” heeft vastgesteld;
b. het bezwaarschrift van [eiser] en [eiseres] gegrond verklaart;
c. overweegt dat geen vergunning vereist is voor de activiteit “bouwen van een bouwwerk”, op grond van artikel 3 eerste Pro lid van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor);
d. de verleende vergunning met kenmerk OV2021165 voor wat betreft de activiteit “strijdig planologisch gebruik” (artikel 2.1 eerste lid onder c Wabo) onder aanvulling van de motivering in stand laat.
2.5.
[eiser] heeft hierna bezwaar gemaakt tegen de “ [titel beleidsregels] ”. Het college heeft dit bezwaar met het bestreden besluit van 21 juli 2022 kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.
2.6.
Eisers hebben beroep ingesteld door tussenkomst van hun gemachtigde. Het beroep richt zich tegen twee besluiten, te weten:
a. de beslissing op bezwaar van het college van 7 juli 2022, met kenmerk U22.012758 en
b. de beslissing op bezwaar van het college van 21 juli 2022, met kenmerk U22.014342.
2.7.
De gronden van het beroep zijn aangevuld. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De vergunninghoudster heeft geen gebruik gemaakt van de gelegenheid om een schriftelijke uiteenzetting over de zaak te geven.
2.8.
Het beroep tegen de beslissing op bezwaar van 7 juli 2022 is ingeschreven onder zaaknummer LEE 22/3185. Het onderhavige beroep is gericht tegen de beslissing op bezwaar van 21 juli 2022. Het is ingeschreven onder zaaknummer LEE 22/3186. De rechtbank heeft beide beroepen gelijktijdig op 29 februari 2024 op zitting behandeld. [eiser] heeft daaraan deelgenomen, bijgestaan door S. Maakal, als waarnemer van zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Ook de derde-partij was bij de behandeling aanwezig.
2.9.
Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht uiterlijk 5 juni 2024 uitspraak te zullen doen. De rechtbank doet over beide zaken afzonderlijk een uitspraak.
3. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de beslissing op bezwaar van het college van 21 juli 2022 die gaat over de ontvankelijkheid van het bezwaar tegen de aanvulling van het Planologisch afwijkingenbeleid met de “ [titel beleidsregels] ”, met kenmerk U22.014342 (het bestreden besluit).
Totstandkoming van het besluit
4. Het college heeft aan het bestreden besluit de volgende motivering ten grondslag gelegd.
“Beslissing op bezwaar
Het advies van de commissie is op zorgvuldige wijze tot stand gekomen. Wij hebben besloten het advies, dat hierbij als herhaald en ingelast dient te worden beschouwd, over te nemen. Dit betekent dat wij onder verwijzing naar en overneming van de motivering zoals deze is weergegeven in het advies, hebben besloten het bezwaarschrift niet-ontvankelijk te verklaren.”
Uit het advies van de commissie is het volgende citaat afkomstig.
“Overwegingen
Het bezwaarschrift is gericht tegen een aanvulling op het Planologische afwijkingenbeleid 2022. Op 20 juni 2022 zijn de [titel beleidsregels] vastgesteld. Op 7 juli 2022 [de rechtbank leest: 6 juli 2022] is het Planologisch afwijkingenbeleid geconsolideerd vastgesteld en bekendgemaakt.
De beleidsregels gaan over de wijze waarop binnen de gemeente Sûdwest-Frystân toepassing wordt gegeven aan de planologische afwijkingsmogelijkheden. Meer specifiek betreft het de afwijkingsmogelijkheden die de wetgever het college heeft gegeven op grond van artikel 2.12, eerste lid sub a onder 2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in samenhang gelezen met artikel 4 van Pro bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.
Het Planologisch afwijkingenbeleid 2022 is een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Op grond van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is bepaald, dat geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een beleidsregel. Tegen een beleidsregel kan op grond van artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:3, eerste lid, van de Awb, dan ook geen bezwaar worden gemaakt.
[…]
Het bezwaarschrift is gelet op bovenstaande naar het oordeel van de commissie kennelijk niet-ontvankelijk. […]”
Beoordeling door de rechtbank
5. De rechtbank beoordeelt of het college het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij doet dat op grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting.
6. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.
6.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wetgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
7. Eisers stellen dat het bezwaar ten onrechte kennelijk niet-ontvankelijk is verklaard. Volgens hen is de “ [titel beleidsregels] ” niet een ‘reguliere’ beleidsregel, maar betreft het een concretiserend besluit van algemene strekking.
7.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat in het planologisch afwijkingenbeleid wordt verwezen naar bijlage 5. Die bijlage bevat duidelijke voorschriften die voor herhaalde toepassing vatbaar zijn. Het gaat niet om een concretiserend besluit van algemene strekking, aldus het college.
7.2.
De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond niet slaagt. In geschil is hoe de “ [titel beleidsregels] ” rechtens moeten worden gekwalificeerd. Met deze bijlage 5 wordt invulling gegeven aan de bevoegdheid om af te wijken van een bestemmingsplan, zoals bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. In bijlage 5 zijn voorwaarden vervat over locatie, maximale goothoogte, maximale bouwhoogte, kleurstelling en gezamenlijke oppervlakte waaraan een project moet voldoen om in aanmerking te komen voor verlening van een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan. Deze regels lenen zich voor herhaalde toepassing, anders dan het geval is bij een concretiserend besluit van algemene strekking. Bij bijlage 5 is sprake van een bij besluit vastgestelde algemene regel, omtrent de afweging van belangen en de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van het college. Bijlage 5, getiteld “ [titel beleidsregels] ” is daarom een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
7.3.
Gelet op artikel 8:3 van Pro de Awb is het niet mogelijk om beroep in te stellen tegen een besluit inhoudende een beleidsregel. Uit artikel 7:1 van Pro de Awb volgt dat dan evenmin bezwaar kan worden gemaakt. Het college is terecht tot dezelfde conclusie gekomen in het bestreden besluit. Daarom heeft het college het bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard.
7.4.
Voor zover eisers willen stellen dat het college hen had moeten horen, slaagt die beroepsgrond niet. Het college heeft in dit geval op grond van artikel 7:3, aanhef, en onder a, van de Awb kunnen afzien van het horen van eisers, omdat het college terecht heeft geoordeeld dat het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is. Wat eisers daarover aanvoeren, geeft geen aanleiding tot een ander oordeel.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hardenberg, rechter, in aanwezigheid van mr. D.H. ter Beek, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop de afschriften van deze uitspraak zijn verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3
1-3. […]
4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
Artikel 7:1
1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken […]
2. Tegen de beslissing op het bezwaar kan beroep worden ingesteld met toepassing van de voorschriften die gelden voor het instellen van beroep tegen het besluit waartegen bezwaar is gemaakt.
Artikel 7:3
Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
a. het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is,
b-e. […]
Artikel 8:3
1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
a. inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
b-c. […]
2. […]