Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Afdeling Bestuursrecht
locatie Groningen
zaaknummer: LEE 21/1120
einduitspraak van de meervoudige kamer van 29 november 2024 in de zaak tussen
[eiseres]., statutair gevestigd te [plaats], eiseres,
(gemachtigden: mr. R. Olivier en mr. drs. H.M. Israëls),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Opsterland, verweerder,
(gemachtigde: mr. W. Zwier).
Als derde-partijen hebben aan dit geding deelgenomen:
1. [belanghebbende], gevestigd te [plaats], derde-belanghebbende sub 1.,
(gemachtigden: [naam] en [naam],
2. [belanghebbenden] te [plaats] derde-belanghebbenden sub 2.,
3. [belanghebbenden], te Nij Beets, derde-belanghebbenden sub 3.,
4. [belanghebbende], te [plaats], derde-belanghebbende sub 4.,
5. [belanghebbenden], te [plaats], derde-belanghebbenden sub 5.,
6. [belanghebbenden], te [plaats], derde-belanghebbenden sub 6.,
(gemachtigde: J.P. Wempe),
7. [belanghebbende], te [plaats], derde-belanghebbende sub 7.,
8. [belanghebbenden], te [plaats], derde-belanghebbenden sub 8.,
9. [belanghebbenden], te [plaats], derde-belanghebbenden sub 9.,
10. [belanghebbenden], te [plaats], derde-belanghebbenden sub 10.,
11. [belanghebbenden], te [plaats], derde-belanghebbenden sub 11.,
12. [belanghebbenden], te [plaats], derde-belanghebbenden sub 12.,
(gemachtigde: mr. J.T.F. van Berkel).
Procesverloop
De rechtbank heeft op 22 maart 2024 een tussenuitspraak gedaan, waarbij de rechtbank met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verweerder in de gelegenheid heeft gesteld het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek te (laten) herstellen.
Bij brief van 3 april 2024 heeft verweerder aangegeven van de hem geboden gelegenheid, om het door de rechtbank geconstateerde, aan het bestreden besluit klevende gebrek, als weergegeven in de tussenuitspraak, te herstellen, gebruik te maken.
Verweerder heeft bij aanvullend verweerschrift van 2 mei 2024, met daarbij gevoegd een bijlage, van deze gelegenheid gebruik gemaakt.
Derde-belanghebbende sub 1. heeft bij brief van 26 juni 2024 haar zienswijze, als bedoeld in artikel 8:51b, derde lid, van de Awb gegeven.
Derde-belanghebbenden sub 3. hebben bij brief van 26 juni 2024 hun zienswijze, als bedoeld in artikel 8:51b, derde lid, van de Awb gegeven.
Eiseres heeft vervolgens bij brief van 25 juli 2024 haar zienswijze, als bedoeld in artikel 8:51b, derde lid, van de Awb gegeven.
De rechtbank heeft, met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, van de Awb bepaald dat nader onderzoek ter zitting achterwege blijft en vervolgens het onderzoek gesloten.
Overwegingen1.Voor het beoordelingskader en een uiteenzetting van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de rechtbank naar de tussenuitspraak van 22 maart 2024 (ECLI:NL:RBNNE:2024:1151). De rechtbank volstaat met het navolgende.
2. De tussenuitspraak van 22 maart 2024 maakt onderdeel uit van deze einduitspraak en wordt geacht hier te zijn herhaald en ingelast. De rechtbank heeft in haar tussenuitspraak geoordeeld dat uit de StAB-verslagen moet worden afgeleid dat de proefboorlocatie, gezien de gewaardeerde openheid en uitgestrektheid van het landschap en de inrichting als landbouwgebied, dient te worden aangemerkt als gebiedsvreemd element. Hieruit volgt in de visie van de StAB dat de inrichting van de proefboorlocatie met verharding van 1,5 hectare groot en het hekwerk, zonder boortoren, van invloed zal zijn op het landschapsbeeld. De rechtbank ziet geen aanleiding om de bevindingen en de daarop gebaseerde conclusie van de StAB in zoverre voor onjuist te houden. Verder overweegt de rechtbank dat de beleving van de omwonenden nog wordt versterkt door het aanwezige hoogteverschil tussen de lager gelegen veenpolder en de hoger gelegen woningen en het zicht op de grote asfaltverharding van 1,5 hectare. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de gestelde aantasting van de landschappelijke en cultuurhistorische waarden in het gebied nog groter is, indien de gebiedskenmerken van de mogelijk aanwezige werkverschaffingsprojecten vanwege dit project in het gedrang komen. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de voorgaande overwegingen dat er sprake is van een inbreuk op de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van het gebied, maar betekent dit niet zonder meer dat er sprake is van een onevenredige aantasting van voormelde waarden die aan de weigering van de gevraagde omgevingsvergunning ten grondslag mogen worden gelegd. In dit verband acht de rechtbank van belang dat door de StAB in meerdere rapporten is getwijfeld aan de onevenredigheid van de aantasting van de landschappelijke en cultuurhistorische waarden en dat verweerder daarop niet inhoudelijk is ingegaan. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder in dit geval niet toereikend heeft gemotiveerd dat aan de weigering van de gevraagde omgevingsvergunning de gestelde onevenredige aantasting van de landschappelijke en cultuurhistorische waarden ten grondslag kon worden gelegd. Verder is de rechtbank van oordeel dat uit de overgelegde topografische kaarten niet zonder meer kan worden afgeleid dat een aangewezen werkverschaffingsproject in het gebied door toedoen van het voorgenomen project in het gedrang zal komen. Dit brengt met zich dat in zoverre het bestreden besluit in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 alsmede Pro artikel 7:12, eerste lid, van de Awb tot stand is gekomen.
3. Ter uitvoering van de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken heeft verweerder bij aanvullend verweerschrift van 2 mei 2024 een aanvullende motivering gegeven. Verweerder heeft zijn in het bestreden besluit ingenomen standpunt gehandhaafd, mede onder verwijzing naar een brief van 28 april 2024 van professor dr. ir. M. Spek, verbonden aan de Rijksuniversiteit van Groningen (faculteit der letteren). In het aanvullende verweerschrift heeft verweerder onder meer naar voren gebracht dat realisatie van de beoogde mijnbouwlocatie tot een onevenredige aantasting van de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van het cultuurlandschap veenpolders en van de cultuurhistorische kenmerken van de beekloop Boorne/Alddjip die vanuit het cultuurlandschap beekdal- en dekzandruglandschap doorloopt in de veenpolders. In dit verband voert verweerder aan dat dit cultuurlandschap ‘veenpolders’ een laag liggend landschap betreft, het zogenoemde Lage Midden, dat in de 19e en 20e eeuw is ontstaan door de grootschalige ontginning van veen en het inpolderen van het land. De droogmakerijen vormen door de mens gemaakte en ingerichte landschappen. Deze ingreep in het cultuurlandschap om zowel natuurgeweld te beteugelen als om productiegronden te creëren heeft door zijn grootschaligheid en rationaliteit een hoge cultuurhistorische waarde. Groot-schalige inpolderingen en ontginningen bepalen het cultuurlandschap, maar hieronder schuilt ook een middeleeuwse verkavelingsstructuur die bij de droogmakerijen is gehandhaafd. Bij de Ripen is dit nog specifiek zichtbaar in het landschap. De verkavelingsstructuur ter plaatse
van de proefboorlocatie is een resultaat van het werkverschaffingsproject Lange en Korte Ripen opgezet door de N.V. Ontginningsmaatschappij Drie Provinciën. Bij dergelijke werkverschaffingsprojecten werd een zo economisch mogelijke ontginning in combinatie met boerderijplaatsen nagestreefd. Dit heeft geleid tot de systematische blokverkaveling met een verbindingsweg dwars door het gebied, waaraan de boerderijen geplaatst zijn. Aan-, afvoer en bereik werden optimaal ingepast. Uit overgelegde kaarten blijkt in de visie van verweerder duidelijk dat de proefboorlocatie valt binnen het werkverschaffingsproject. Lange en Korte Ripen vertegenwoordigen een belangrijke vorm van sociale cultuurhistorie. Volgens verweerder levert het werkverschaffingsproject niet alleen een bijdrage aan de sociale cultuurhistorie maar ook een geheel eigen autonome ontwikkeling in het landschap als gevolg van de strak economisch ingestoken opzet. Op de beoogde locatie is sprake van een systematische blokverkaveling die afwijkt van de oorspronkelijke smalle opstrekkende (middeleeuwse) verkaveling. In de veenpolders is algemeen het beeld dat de ruilverkaveling leidde tot schaalvergroting, waarbij de opstrekkende verkaveling en verkavelingsrichting werd behouden: er ontstonden langgerekte smalle kavels. Bijzonder is hier juist dat de systematische blokverkaveling afwijkt van de oorspronkelijke smalle opstrekkende middeleeuwse verkaveling en dat er maar beperkte schaalvergroting (ruilverkaveling) is doorgevoerd, in tegenstelling tot de rest van het gebied. Het resultaat van vorming van het landschap dat voortkwam uit het ontginningsproject is hier nog intact gebleven, zowel qua verkaveling als plaatsing van de boerderijen. Daarnaast zijn de veenpolderdijken onderdeel van het totale poldersysteem en zichtbaar in het landschap als lijnstructuur en als reliëf. De wijken (watergangen) tussen de blokvormige kavels accentueren de verkavelingsstructuur en de polderdijken, bijvoorbeeld langs het Zilverkanaal, zijn zichtbaar door hun hoogte in het landschap. Veenpolders waarbij de samenhang tussen ontginning, ontwatering, verkaveling, polderdijken en bebouwing nog goed zichtbaar is, zoals hier het geval is, zijn van provinciaal belang. Het stelsel van dijken als onderdeel van en voorwaarde voor het watersysteem en de agrarische ontwikkeling van Fryslân moet zowel vanuit cultuurhistorisch als landschappelijk opzicht beschermd worden en de directe omgeving vrijgehouden van ontwikkelingen die de dijk vertroebelen. Bij nieuwe ontwikkelingen moet de verkaveling worden benut als onderlegger, waarbij vooral de richting, vorm en verhouding belangrijke onderdelen in de ruimte zijn. Het bodemarchief moet zoveel mogelijk in situ worden bewaard, deze terreinen dienen zoveel mogelijk onbebouwd en toegankelijk voor onderzoek te blijven. Het cultuurhistorisch advies voor dit landschap houdt volgens verweerder onder meer in dat
transparante lintbebouwing zoveel mogelijk opengehouden moet worden, de structuren van de werkverschaffingsprojecten, zowel de verkaveling als de plaatsing van wegen en bebouwing, vastgehouden moet worden, grootschalige bebouwing niet moet worden toegestaan en transparantie tussen de bedrijven moet worden vastgehouden. Wat op deze locatie zichtbaar is, is een samenspel van de ontwikkelingen die hun weerslag hebben gehad op het landschap. De drooglegging en inpoldering leidden tot het graven van sloten
en afwateringen, die nu nog zichtbaar zijn: Zilverkanaal, de sloten tussen de blokkavels en hun verbindingen met de groter aangelegde kanalen en dijken: polderdijk, Zilverkanaal en deels ook Alddjip. Vanzelfsprekend is het verkavelingspatroon verbonden met de bebouwing: de bebouwing is aangelegd in het kader van het werkverschaffingsproject, waardoor het huidige landschap zijn vorm heeft gekregen. Deze nederzettingsstructuur is een vorm van spaarzame lintbebouwing die zeer karakteristiek is voor dit gebied, welke behouden dient te worden. Daarnaast zijn ook de rechte wegen en kanalen kenmerkend voor veenpolders. Er is aldus in de visie van verweerder sprake van een samenhang tussen alle genoemde aspecten en de locatie is om die reden dan ook van provinciaal belang. Kenmerkend is bovendien het open karakter van het landschap van de veenpolders. De aanleg van de proefboorlocatie en de nieuwe weg daarnaartoe verstoort de transparantie tussen de boerderijen en het open karakter van de omgeving. Verder voert verweerder aan dat een mijnbouwlocatie op deze plek het open en lege veenpolderlandschap op een ingrijpende manier negatief zou beïnvloeden. Het realiseren van een verhard terrein van
1,5 hectare met boorkelders, boortorenfundaties, een hemelwaterput en een toegangsweg gaat volgens verweerder ten koste van de gewaardeerde openheid van het landschap, de zichtlijnen en de landschapsbeleving. Ook wordt het cultuurhistorisch waardevolle werkverschaffingsproject Lange en Korte Ripen, nu nog intact, aangetast. Het voornemen voegt geen kwaliteit toe op het gebied van cultuurhistorie, landschap en/of natuur, terwijl het gemeentelijke en provinciale streven er juist op is gericht om deze kwaliteiten te behouden en te versterken, aldus verweerder. Het voornemen past daarmee niet bij de identiteit van de
omgeving en staat haaks op het gewenste landschapsbeeld. Verweerder is van mening dat de inbreuk op de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van het gebied, zoals hiervoor beschreven, daarmee dusdanig groot is dat deze als onevenredig moet worden beschouwd. Ter onderbouwing daarvan verwijst verweerder naar de analyse ‘Landschappelijke en
cultuurhistorische effecten proefboring Nijbeets’ van professor [naam], waarin wordt aangegeven dat de proefboorlocatie is gelegen in een landschappelijk en cultuurhistorisch waardevol beekdal, middeleeuws veenontginningslandschap en negentiende-eeuws veenpolderlandschap dat binnen Nederland relatief zeldzaam is en zodanig karakteristiek is voor de landschapsgeschiedenis en sociale geschiedenis van Noord-Nederland dat aantasting daarvan door een booronderzoek als gepland zoveel mogelijk vermeden dient te worden. Verder wijst verweerder erop dat volgens professor Spek een proefboring een onevenredig groot negatief effect heeft op de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van het
beekdal en veenpolderlandschap ter plekke vanwege de verstoring van de landschappelijke openheid door de aanwezigheid van een hoge boorinstallatie plus allerhande activiteiten en
transport rond deze boorinstallatie. Daarnaast wijst professor Spek op de effecten van activiteiten en transport rondom de boorinstallatie.
4. Eiseres betoogt dat binnen het bestek van deze procedure geen algemene discretionaire bevoegdheid bestaat op grond waarvan de omgevingsvergunning los van het toetsingskader kan worden geweigerd. Verder betoogt eiseres dat er geen grond is om de omgevingsvergunning te weigeren om andere dan ruimtelijk relevante redenen. In dit verband voert eiseres aan dat uit de plansystematiek volgt dat uitdrukkelijk de keuze is gemaakt om alleen te toetsen aan landschappelijke en cultuurhistorische waarden, zoals deze zijn opgenomen in bijlage 1 bij de planregels. Een andere plansystematiek, en zeker een andere uitleg van de plansystematiek uit het onherroepelijke bestemmingsplan, is naar de mening van eiseres in strijd met de rechtszekerheid. Voor zover er in potentie andere landschappelijke en cultuurhistorische waarden zouden zijn, kunnen deze waarden in de visie van eiseres dus geen rol spelen bij de toetsing aan deze toetsingsgrond. In dit verband wijst eiseres erop dat de planwetgever er voor gekozen heeft om expliciet te verwijzen naar de waarden zoals opgenomen in bijlage 1 bij de planregels. Uit de Landschapskaart Opsterland die als bijlage 1 bij de planregels is opgenomen blijkt volgens eiseres dat de projectlocatie in het deelgebied ligt dat voor de landschappelijke en cultuurhistorische waarden wordt aangeduid als ‘Veenpolders’. In dit kader acht eiseres van belang dat in hoofdstuk 5 van de beknopte versie van het cultuurhistorisch onderzoek dit deelgebied vervolgens wordt beschreven. De hoofdstukken 3, 4 en 6 van dit cultuurhistorisch onderzoek gaan over andere deelgebieden en zijn derhalve niet relevant voor het project, aldus eiseres. Anders dan verweerder in de nadere motivering veronderstelt, ligt de projectlocatie niet in het cultuurhistorische deelgebied ‘Beekdal en zandrug cultuurlandschap’. Voor het wel van toepassing zijnde hoofdstuk 5 geldt dat in dat hoofdstuk de woorden ‘beek’, ‘beekdal’ of ‘beekloop’ volgens eiseres niet voorkomen. Verweerder veronderstelt bij de nadere motivering in de visie van eiseres dan ook ten onrechte dat de beekloop of het beekdal een in de beoordeling te betrekken aspect is. Omdat verweerder dit aspect ten onrechte bij de nadere motivering heeft betrokken, is de motivering naar de mening van eiseres reeds daarom in strijd met het toetsingskader van het bestemmingsplan en daarmee in strijd met het motiveringsbeginsel. In dit verband wijst eiseres erop dat bij de vraag of de aantasting onevenredig is namelijk een aspect is betrokken dat verweerder daarbij niet had mogen betrekken. Dat verweerder de plansystematiek niet in acht heeft genomen, blijkt volgens eiseres ook uit het feit dat bijvoorbeeld wordt verwezen naar p. 63 van de beknopte versie van het cultuurhistorisch onderzoek. Die pagina staat in hoofdstuk 6 van de beknopte versie van het cultuurhistorisch onderzoek en gaat over het deelgebied ‘Jong veen- en heideontginning’. Verder verwijst verweerder naar p. 21 en 23, maar die pagina’s staan in hoofdstuk 3 van de beknopte versie van het cultuurhistorisch onderzoek dat over weer een ander deelgebied gaat, namelijk het deelgebied ‘Beekdal en zandrug cultuurlandschap’. Gelet daarop komt eiseres tot de conclusie dat verweerder de plansystematiek waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende landschappelijke en cultuurhistorische deelgebieden in dit geval volledig heeft losgelaten. Daarbij wijst eiseres erop dat passages die bij andere deelgebieden horen ten onrechte worden betrokken bij de nadere motivering. Daarnaast wijst eiseres erop dat de bestaande weg wordt gerenoveerd, zodat deze als toegangsweg kan fungeren, waarbij de verkaveling wordt gevolgd. Tevens is er in de visie van eiseres sprake van een zeer beperkte verandering van de bebouwing die nauwelijks waarneembaar is. Om die reden voorziet het project niet in grootschalige bebouwing. Alleen het groene hekwerk is zichtbaar en de overige ‘bebouwing’ is op of onder het maaiveld, terwijl er geen bebouwing tussen de bedrijven komt, aldus eiseres. Voor zover verweerder stelt dat het cultuurhistorisch waardevolle werkverschaffingsproject Lange en Korte Ripen zou worden aangetast, wijst eiseres erop dat zowel de blokverkaveling als de boerderijen niet worden gewijzigd door het project. Daarbij is in de visie van eiseres ook een ander perspectief mogelijk: namelijk dat in het verleden ontginning van turf heeft plaatsgevonden. Mijnbouw wordt ook wel aangeduid als ‘ontginning’. In zoverre sluit ontginning van aardgas dus aan bij de historische winning van turf, aldus eiseres. Voor zover verweerder stelt dat het voornemen geen kwaliteit toevoegt op het gebied van cultuurhistorie, landschap en/of natuur, wijst eiseres erop dit niet hetgeen betreft wat verweerder moet beoordelen. Naar de mening van eiseres moet verweerder beoordelen of sprake is van een onevenredige aantasting conform de plansystematiek. Het toevoegen van kwaliteit is volgens eiseres helemaal geen vereiste. Gelet op het voorgaande komt eiseres tot de conclusie dat uit de nadere motivering van verweerder vooral een nadere onderbouwing van de in de visie van verweerder aanwezige landschappelijke en cultuurhistorische waarden volgt. In zoverre heeft de motivering in de visie van eiseres meer weg van een uiteenzetting dat deze waarden aanwezig zijn dan een beoordeling van de projecteffecten op de in bijlage 1 bij de planregels aangewezen waarden. De afweging of sprake is van een onevenredige aantasting conform de herstelopdracht van de rechtbank lijkt dan ook te ontbreken, aldus eiseres. Ook is verweerder volgens eiseres ten onrechte niet ingegaan op hetgeen anderszins op grond van het bestemmingsplan bij recht is toegestaan. Ter illustratie wijst eiseres op planregel 3.2.1 aanhef en onder 1. Op grond van deze planregel is het bij recht toegestaan om buiten een bouwvlak per agrarisch bedrijf ten hoogste 100 m2 aan gebouwen ten behoeve van zomermelkstallen te bouwen (maximale bouwhoogte 3 meter). Omdat dit bij recht is toegestaan, vindt er geen toetsing aan de landschappelijke en cultuurhistorische waarden plaats en hoeft dus geen rekening te worden gehouden met landschappelijke en cultuurhistorische waarden, aldus eiseres. Verder mogen er volgens eiseres masten tot 6 meter hoog worden gebouwd (sub f) en voor overige bouwwerken buiten het bouwvlak geldt dat deze tot een hoogte van 1,5 meter bij recht zijn toegestaan (sub h). Dat geldt in de visie van eiseres dus ook buiten de bouwvlakken langs De Ripen. Hoewel verweerder stelt dat dit onwenselijk is, heeft de raad dus bij recht dergelijke bouwwerken mogelijk gemaakt, aldus eiseres. Volgens eiseres ontbreekt in de motivering van verweerder geheel dat het bestemmingsplan bij recht het nodige mogelijk maakt. Eiseres meent dat verweerder dit bij de beoordeling van de onevenredigheid had moeten betrekken. In dit verband wijst eiseres erop dat het feit dat het bestemmingsplan bij recht het nodige mogelijk maakt, van belang is - mede gelet op het gelijksbeginsel - voor de vraag of sprake is van een (onevenredige) aantasting van de landschappelijke en cultuurhistorische waarden uit bijlage 1 bij het bestemmingsplan. Met betrekking tot de verwijzing van verweerder naar de analyse van professor Spek, wijst eiseres er allereerst op dat in die analyse geen melding is gemaakt van de plansystematiek en dat uit de inhoud daarvan ook blijkt dat hij geen rekening heeft gehouden met de plansystematiek (waarbij alleen de in bijlage 1 aangewezen waarden voor het toetsingskader van belang zijn). Volgens eiseres bevat de analyse van professor [naam] een algemene beschouwing van zijn visie op landschappelijke en cultuurhistorische waarden. Daarbij valt in de visie van eiseres op dat professor [naam] wel spreekt over de cultuurlandschapstypes middeleeuwse agrarische veenontginnings-landschappen en het veenpolderlandschap, maar met geen woord rept over het cultuurlandschap van het werkverschaffingsproject dat volgens de beknopte versie van het cultuurhistorisch onderzoek juist voor het gebied waarin de projectlocatie is geprojecteerd relevant is. Juist in dit gebied komen de middeleeuwse agrarische veenontginnings-landschappen en het veenpolderlandschap niet meer voor en zijn deze vervangen door de typerende blokverkaveling van het werkverschaffingsproject doorsneden met een weg met aanliggende boerderijen. Daar is volgens eiseres dus geen sprake van het middeleeuwse opstrekkende verkavelingspatroon en de karakteristieke openheid van het middeleeuwse veenontginningslandschap en de veenpolders. Bovendien is professor [naam] niet uitgegaan van het project zoals dat moet worden getoetst, aldus eiseres. Gelet op deze inhoudelijke gronden is de brief van professor [naam] gebaseerd op onjuiste uitgangspunten en is deze brief naar de mening van eiseres dan ook niet relevant voor de vraag of sprake is van een onevenredige aantasting.
5. Artikel 3.6 van de planregels van het bestemmingsplan “Buitengebied” luidt, voor zover thans van belang, als volgt:
“Burgemeester en Wethouders kunnen, mits geen onevenredige aantasting plaatsvindt
van: de landschappelijke en cultuurhistorische waarden, zoals opgenomen in bijlage 1,
ten behoeve van afwijking van het bepaalde in artikel 3.1 een omgevingsvergunning
verlenen voor:
(..)
k. tijdelijke exploratieboringen.”
5.1.
Uit de plantoelichting (p. 48-49) volgt dat het cultuurhistorisch onderzoek de landschapstypen van Opsterland beschrijft, de kenmerken per landschapstype geeft en de waarden aangeeft. Kenmerken en waarden fungeren als toetsingskader wanneer voor bouwen, gebruiksveranderingen of voor vergunningsplichtige werken en werkzaamheden een omgevingsvergunning wordt aangevraagd. De kenmerken en waarden zijn met name
richtinggevend bij afwijkings- en wijzigingsprocedures. (...) Het al dan niet verlenen van een
omgevingsvergunning wordt zoals gezegd beoordeeld aan de hand van het type (cultuur)-landschap dat van toepassing is.
5.2.
In de plantoelichting die betrekking heeft op het deelgebied “Veenpolders” is in hoofdstuk 5 onder meer het navolgende vermeld:
“5. Grootschalige planmatige verveningen en droogmakerijen: De veenpolders: 6e en 7e veendistrict en de Groote Veenpolder
5.1.
Veenpolders 6 e en 7e veendistrict en de Groote Veenpolder
a. a) Beknopte ontstaansgeschiedenis
b) Werkverschaffingsprojecten in de veenpolders
5.2.
Analyse cultuurhistorische kenmerken en waardestelling grootschalige planmatige verveningen en droogmakerijen
5.1.
Veenpolders 6e en 7e veendistrict en de Groote Veenpolder
a. a) Beknopte ontstaansgeschiedenis
Het inpolderen van de veenpolder ‘6e en 7e veendistrict’ startte in 1848 met het graven van de Nieuwe Vaart en het aanleggen van een polderdijk. Deze vaart begint bij de Ulesprong, de Teijenssluis, een sluis in het Nieuwe Diep en vormt de verbinding tussen de Boorne/Alddjip en Gorredijk. Hij loopt ten zuiden van en evenwijdig aan de Boorne/Alddjip door het west-oost gesitueerde beekdal, maakt ter hoogte van het oude kerkhof van Ter Wispel een knik naar het zuidoosten en sluit uiteindelijk aan op het Klisserak/ de Kromten bij Gorredijk. De eerste droogmaking van de veenpolder ‘6e en 7e veendistrict’ lag onder Langezwaag en Luxwoude. Er werden twee achtkantige molens gebouwd, negen wijken gegraven en een schutsluis aangelegd. Ook bij latere droogleggingen voor deze polder werden windmolens ingezet, maar deze hadden niet voldoende capaciteit om de gewenste waterstand te handhaven en in 1876 werd een stoomgemaal gebouwd aan de buitenringvaart. De molens bleven wel in bedrijf om water uit de polders te malen en vanuit de polderboezem naar de provinciale boezem. De veenpolder ‘De Groote Veenpolder in Opsterland en Smallingerland’ werd in 1868 ingesteld, maar de vervening was al in 1863 op gang gekomen. Nijbeets, een nieuwe nederzetting, is heel snel hierna ontstaan als huisvesting voor de veenarbeiders. De polder en Nij Beets liepen door winterse stormen regelmatig onder water en vaak braken de plaatselijke dijkjes door, waardoor er regelmatig grote verliezen aan turf waren. Uiteindelijk moest het tot een watersnood (1892) komen waarbij Tijnje zwaar getroffen werd voor er stevige polderdijken aangelegd werden. De polder werd vanaf 1910 drooggemalen en ontgonnen. Er werd in het zuidelijke deel begonnen met de Oostpolder. Hiervoor is het dieselgemaal aan het polderhoofdkanaal, ‘De Veenhoop’, gebouwd. In 1918 werd het stoomgemaal ‘de Boorne’ gebouwd waar de westelijke polderdijk De Boorn afdamde om de Zuidoost-, de Zuidwest- en de Westpolder te bemalen. Omdat de capaciteit niet voldoende was werd besloten aan de zuidelijke polderdijk bij het polderhoofdkanaal een elektrisch aangedreven gemaal te plaatsen, het ‘Zuidergemaal’, gereed in 1925. De drooglegging voor de noordelijke deelpolders zoals de Boornbergumerpolder werd gerealiseerd door het ‘Noordergemaal’ (1926). Inmiddels werd er ook arbeid, zowel particulier als vanuit de overheid, ingezet voor het ontginnen en landbouwrijp maken van landbouwgebieden. Maar dit ging met horten en stoten. Veel gronden werden gereed gemaakt voor veeteelt. Het bevorderde de zuivelindustrie en er werden zuivelfabrieken gebouwd o.a. in Terwispel, waar na de ontginning van de polder veel weiland beschikbaar kwam. Er werden o.a. de volgende werkverschaffingsprojecten uitgevoerd:
- Een project ten zuid-oosten van Nij Beets,
- Arbeid Adelt, ten zuidwesten van Ter Wispel
- De Lange en Korte Rijpen.
De droogmakingen en ontginningen in de Groote Veenpolder waren in de 40- er jaren voltooid, waardoor polderwerken afgestoten konden worden. De zuidersluis werd gesloten (1956) en in 1958 afgedamd, zo ook de Noordersluis, gesloten in 1958, afgedamd in 1967. Ook de andere sluizen werden gesloten.
b) Werkverschaffingsprojcten in de veenpolders
Particuliere ontginningen, zoals geïnitieerd door de filantroop P.W. Janssen hadden tot doel voor de arbeider een bestaan op te bouwen. De heer P.W. Janssen besloot, na een volkhuis voor zeer arme arbeiders in Amsterdam te hebben gerealiseerd, in 1896 zich in te zetten voor de Friese armen en de werkeloosheid, armoede en slechte leefomstandigheden aan te pakken. Janssen koopt in 1897 het gebied ten zuidwesten van Ter Wispel voor het project Arbeid Adelt. Het langwerpige grondgebied van 42 ha. met opstrekkende verkaveling wordt in economische blokken gedeeld en er zullen tien boerderijtjes komen, twee aan twee geplaatst. Deze worden verpacht. In 1911 wordt de Oostpolder ontgonnen, ten zuid-oosten van Nijbeets en 14 boerderijen gebouwd.
(…)
In 1924 was ook de N.V. Ontginningsmaatschappij Drie Provinciën opgericht met het doel de werkeloosheid te bestrijden door bevordering van het in cultuur brengen van woeste en andere gronden. Ze zetten hiervoor werkverschaffingsprojecten op. De praktische uitvoering stond onder leiding van de Heidemaatschappij. In het interbellum werden in het kader van deze werkgelegenheidsprojecten o.a. de Lange en Korte Rijpen, ingepolderd in 1924, drooggelegd waarbij sloten en andere afwateringen gegraven werden, en werd de Drachtster Hooiweg verhard. De Rijpen waren in 1931 aangekocht door de Drie Provinciën. Het gebied werd ontgonnen en er werden boerderijplaatsen gebouwd. Deze werden verpacht in combinatie met het ontgonnen land.
5.2.
Analyse cultuurhistorische kenmerken
Vanuit de ontstaansgeschiedenis van de veenpolders worden de volgende cultuurhistorische kenmerken als belangrijke elementen en structuren kenbaar:
- verkaveling;
- de polderwerken, het totaal van het functionele watersysteem;
- polderdijken, rivierdijken;
- oude middeleeuwse rivierontginningen en verlaten boerderijplaatsen/huissteden;
- lintbebouwingstructuren;
- werkverschaffingsprojecten;
- opvallende ontwikkelingen (woningwetproject).”
5.3.1.
Uit de overgelegde stukken en dan met name de Landschapskaart Opsterland die als bijlage 1 bij de planregels van het bestemmingsplan is opgenomen, volgt dat de projectlocatie van eiseres in het deelgebied ligt dat voor de landschappelijke- en cultuurhistorische waarden wordt aangeduid als “Veenpolders”. Hierbij is van belang dat in hoofdstuk 5 van de beknopte versie van het cultuurhistorisch onderzoek dit deelgebied wordt beschreven en dat in paragraaf 5.2 daarvan een analyse van de cultuurhistorische kenmerken van dit deelgebied zijn benoemd. Met eiseres is de rechtbank van oordeel dat verweerder ten onrechte de in de plantoelichting genoemde landschappelijke- en cultuurhistorische kenmerken, zoals vermeld in de hoofdstukken 3, 4 en 6 van het beknopte cultuurhistorische onderzoek, in de aanvullende motivering van het bestreden besluit heeft betrokken, aangezien deze in de voormelde hoofdstukken van het beknopte cultuurhistorische onderzoek vermelde cultuurhistorische kenmerken geen betrekking hebben op het deelgebied, waarin de projectlocatie van eiseres is gelegen. Dit brengt naar het oordeel van de rechtbank met zich dat eiseres terecht betoogt dat verweerder, gelet op artikel 3.6, aanhef en onder k, van de planregels van dit bestemmingsplan en de bijbehorende toelichting in de aanvullende motivering van het bestreden besluit de plansystematiek uit het oog is verloren, nu uit de Landschapskaart Opsterland is gebleken dat de projectlocatie van eiseres uitsluitend is gelegen in het deelgebied “Veenpolders”, waarop hoofdstuk 5 van de beknopte versie van het cultuurhistorische onderzoek van toepassing is. Gelet op de in paragraaf 5.2 van het beknopte cultuurhistorische onderzoek opgenomen analyse van de cultuurhistorische kenmerken van dit deelgebied leidt de rechtbank af dat vanuit de ontstaansgeschiedenis van de veenpolders de volgende cultuurhistorische kenmerken als belangrijke elementen en structuren kenbaar worden:
- verkaveling;
- de polderwerken, het totaal van het functionele watersysteem;
- polderdijken, rivierdijken;
- oude middeleeuwse rivierontginningen en verlaten boerderijplaatsen/huissteden;
- lintbebouwingstructuren;
- werkverschaffingsprojecten;
- opvallende ontwikkelingen (woningwetproject).
Geen grond bestaat voor het oordeel dat er, gelet op voormelde cultuurhistorische kenmerken, sprake is van een onevenredige aantasting van de op grond van het bestemmingsplan te beschermen landschappelijke- en cultuurhistorische waarden. Dit brengt met zich dat verweerder met de aanvullende motivering van het bestreden besluit er naar het oordeel van de rechtbank niet in geslaagd is om deugdelijk te onderbouwen dat er wel sprake is van een onevenredige aantasting van de landschappelijke- en cultuurhistorische waarden. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres er voor wat betreft de in dit deelgebied benoemde verkavelingsstructuur terecht op heeft gewezen dat de (toegangs)weg naar haar projectlocatie al aanwezig is en dat binnen de projectlocatie van 1,5 hectare asfaltverharding van 0,5 hectare respectievelijk 0,2 hectare gerealiseerd zal worden. Verder heeft eiseres naar voren gebracht dat er sprake is van een zeer beperkte verandering van de bebouwing die nauwelijks waarneembaar is, nu met uitzondering van het hekwerk de overige ‘bebouwing’ op of onder het maaiveld is gelegen, terwijl er geen bebouwing tussen de bedrijven komt. Voor zover verweerder stelt dat het cultuurhistorisch waardevolle werkverschaffingsproject Lange en Korte Ripen zou worden aangetast, wijst eiseres erop dat zowel de blokverkaveling als de boerderijen niet worden gewijzigd door dit project. Onder die omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat de onevenredigheid van de inbreuk op de landschappelijke- en cultuurhistorische waarden navenant afneemt. Daarbij komt dat door de planwetgever die onevenredige aantasting van de landschappelijke- en cultuurhistorische waarden ook niet zonder meer wordt aangenomen, gelet op de (bouw)mogelijkheden die het bestemmingsplan in dit deelgebied biedt. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres er in dit verband terecht op heeft gewezen dat uit planregel 3.2.1, aanhef en onder 1, van het bestemmingsplan volgt dat het bij recht is toegestaan om buiten een bouwvlak per agrarisch bedrijf ten hoogste 100 m2 aan gebouwen ten behoeve van zomermelkstallen te bouwen (maximale bouwhoogte 3 meter). Verder volgt uit planregel 3.2.1, aanhef en onder f, van dit bestemmingsplan dat masten tot 6 meter hoog mogen worden gebouwd en dat voor overige bouwwerken buiten het bouwvlak geldt dat deze tot een hoogte van 1,5 meter bij recht zijn toegestaan (artikel 3.2.1, aanhef en onder h, van de planregels). Dit brengt met zich dat verweerder naar het oordeel van de rechtbank ook in die zin niet deugdelijk heeft onderbouwd dat het project van eiseres, waarvoor de gevraagde omgevingsvergunning is geweigerd, tot een onevenredige aantasting leidt van de landschappelijke- en cultuurhistorische waarden. Uit de voorgaande overwegingen volgt dat verweerder er naar het oordeel van de rechtbank niet in is geslaagd om het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Deze grond van eiseres slaagt.
5.3.2.
Met betrekking tot het door professor [naam] opgestelde advies overweegt de rechtbank het volgende. Uit de door verweerder aan professor [naam] voorgelegde vraagstelling met betrekking tot advisering blijkt dat die algemeen en ruim geformuleerd is zonder daarbij te wijzen op de hiervoor in de rechtsoverwegingen 5.1. en 5.2. beschreven plansystematiek en plantoelichting. Gelet hierop is een onjuiste vraagstelling voorgelegd aan professor [naam] zodat het door hem opgestelde advies aan verweerder is gebaseerd op verkeerde uitgangspunten. Om die reden kan aan het advies van professor [naam] niet de waarde worden toegekend die verweerder eraan gehecht wenst te zien in het licht van de aanvullende motivering van het bestreden besluit om het geconstateerde gebrek te herstellen. Deze grond van eiseres slaagt.
Conclusie en gevolgen
6. Gelet op overweging 7.6. van de tussenuitspraak is het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit van 18 juli 2017 gegrond. Dit bestreden besluit moet wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb worden vernietigd.
7. Uit de rechtsoverwegingen 5.3.1. en 5.3.2. volgt dat verweerder er met de aanvullende motivering van het bestreden besluit niet in is geslaagd om het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek te herstellen. De door eiseres ingediende zienswijze naar aanleiding van de tussenuitspraak geeft aanleiding voor het oordeel dat de door verweerder gegeven nadere motivering ontoereikend is. Gelet hierop ziet de rechtbank geen aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven. In het kader van finale geschilbeslechting en gelet op de aan verweerder toekomende beoordelingsruimte volstaat de rechtbank met de opdracht aan verweerder om opnieuw te beslissen op de bezwaren van eiseres met inachtneming van de overwegingen van deze uitspraak. Dit betekent dat de rechtbank geen aanleiding ziet om zelf in de zaak te voorzien.
8. Aangezien het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb in de proceskosten van eiseres te veroordelen. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) kunnen deze kosten worden begroot op € 2.187,50 (één punt voor het indienen van een beroepschrift, één punt voor het verschijnen ter zitting en een half punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een tussenuitspraak met een waarde van € 875,- per punt en een gemiddeld gewicht van de zaak) in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De rechtbank ziet aanleiding om te bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 360,- aan haar dient te vergoeden.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eiseres gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw dient te beslissen op de bezwaren van eiseres, met inachtneming van de overwegingen van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 2.187,50 en bepaalt dat verweerder deze kosten aan haar dient te vergoeden;
- bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 360,- aan haar dient te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzitter, mr. E.M. Visser en
mr. J.J.W. Lamme, leden, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 november 2024.
De griffier De voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak en de tussenuitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Afschrift verzonden op: