ECLI:NL:RBNNE:2025:1178

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummer: LEE 23/5386

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 april 2025 in de zaak tussen

[eisers] , uit [plaats] , eisers

(gemachtigde: mr. J. Holmer),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eemsdelta, het college

(gemachtigde: mr. A.A. Westers).

Als derde-partij nemen aan de zaak deel: [naam 1] en [naam 2] uit Appingedam (derde-partij).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de omgevingsvergunning van 9 september 2022 voor het plaatsen van buitengevelisolatie aan de [adres 1] in [plaats] . Het gaat om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen.^[1]Eisers wonen naast dit pand, aan de [adres 2] in [plaats] . Zij vrezen onder meer aantasting van de monumentale waarde van hun pand, dat een rijksmonument is.

1.1.

Met het bestreden besluit van 2 november 2023 op het bezwaar van eisers is het college bij dat besluit gebleven. Volgens het college is het aanbrengen van gevelisolatie niet in strijd met het geldende bestemmingsplan en is er ook geen sprake is van strijd met de redelijke eisen van welstand.

1.2.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eisers hebben aanvullende stukken gestuurd.

1.3.

De rechtbank heeft het beroep op 10 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben eisers, hun gemachtigde en de gemachtigde van het college samen met mr. U. Faber, deelgenomen. Namens derde-partij waren [naam 1] en [naam 3] aanwezig. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst, zodat partijen konden overleggen over een minnelijke oplossing.

1.4.

Er is geen minnelijke oplossing tot stand gekomen. De rechtbank heeft daarom het onderzoek ter zitting op 7 maart 2025 voortgezet. Dezelfde personen als op de zitting van 10 januari 2025 waren aanwezig.

Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank beoordeelt de verleende omgevingsvergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.

3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

3.1.

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

3.2.

De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. De woning aan de [adres 1] ligt in het centrum van [plaats] . Dit centrum maakt deel uit van een (rijks)beschermd stadsgezicht. De omgevingsvergunning voor het aanbrengen van gevelisolatie is aangevraagd door [naam 3] , de toenmalige bewoner, die werkzaam is voor de gemeente Eemsdelta. Na de beslissing op het bezwaarschrift is de woning door [naam 3] verkocht aan derde-partij.

Is de Omgevingswet van toepassing?

4. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dit volgt uit het overgangsrecht dat hoort bij de Omgevingswet.^[2]

Is het besluit genomen in strijd met het verbod op vooringenomenheid?

5. Eisers hebben aangevoerd dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het verbod op vooringenomenheid. Eisers leiden dit af uit het feit dat de aanvrager van de omgevingsvergunning werkzaam is bij de gemeente Eemsdelta. De aanvrager heeft – zo is later gebleken – een collega gevraagd om de omgevingsvergunning snel te verlenen en contact gehad met een lid van de welstandscommissie. Verder kregen eisers in eerste instantie geen inzage in de verleende vergunning en de onderliggende stukken en bleken, toen ze wel inzage gekregen, daarin veel gegevens te zijn weggelakt. Ook heeft het college niet tijdig besloten op hun bezwaarschrift.

5.1.

In wat eisers hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de omgevingsvergunning in strijd met artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is verleend. Ter zitting heeft het college erkend, en de rechtbank is het daarmee eens, dat de moeite die eisers hebben moeten doen om inzage te krijgen in de stukken en de lange duur van de bezwaarprocedure geen schoonheidsprijs verdienen. De rechtbank is echter van oordeel dat niet aannemelijk is gemaakt dat deze onvolkomenheden het gevolg zijn van vooringenomenheid. Het is in de praktijk gebruikelijk dat aanvragers van een omgevingsvergunning contact hebben met de behandelend ambtenaar en hun plannen toelichten aan de welstandscommissie, zoals het college op de zitting ook heeft toegelicht. Eisers hebben uiteindelijk inzage gekregen in de verleende vergunning en ook een besluit op het bezwaarschrift gekregen. Dat daarbij in eerste instantie foutieve informatie is verstrekt en dat het lang heeft geduurd, is nog niet voldoende om strijd met artikel 2:4 van de Awb bij de besluitvorming aan te nemen. Ook het feit dat de aanvrager heeft gevraagd om vaart te maken met de behandeling van de vergunningaanvraag in verband met de planning van de aannemer is op zichzelf onvoldoende voor de conclusie dat zij de besluitvorming op ontoelaatbare wijze heeft beïnvloed.

Is het bouwplan in strijd met het geldende bestemmingsplan?

Wat vinden partijen?

6. Partijen zijn het er (terecht) over eens dat voor het aanbrengen van de gevelisolatie een omgevingsvergunning voor het bouwen op grond van de Wabo is vereist. Ook is tussen partijen (eveneens terecht) niet in geschil dat in het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’, vastgesteld op 30 september 2020, een regel is opgenomen waarin staat dat bouwwerken moeten voldoen aan de redelijke eisen van welstand, zoals opgenomen in hoofdstuk 1 van bijlage 7 van het bestemmingsplan (de Welstandscriteria). In dit hoofdstuk staat dat buitenwandige gevelisolatie niet is toegestaan.

6.1.

Partijen zijn verdeeld over de vraag of deze regel uit het bestemmingsplan nog geldt, omdat er een nieuw bestemmingsplan in werking is getreden, namelijk het ‘Veegplan Eemsdelta 2022’ (het Veegplan). Eisers stellen zich op het standpunt dat uit de toelichting op het Veegplan, het procedurevoorstel en het vaststellingsbesluit blijkt dat met het Veegplan geen beleidsmatige wijzigingen zijn beoogd. Dat betekent volgens hen dat de welstandsregels uit bijlage 7 van het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’ nog steeds van toepassing zijn.

6.2.

In het bestreden besluit heeft het college overwogen dat de regels van het Veegplan een aanvulling zijn op het onderliggende bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’. Als in het Veegplan regels over een onderdeel zijn opgenomen, dan gelden die. Als in het Veegplan geen bepalingen over een onderdeel zijn opgenomen, dan gelden de ‘onderliggende’ bepalingen uit het voorgaande plan ‘Stad Appingedam’. In dit geval is volgens het college wel de aanduiding ‘overig – zone welstandsgebied 1’ opgenomen op de verbeelding van het Veegplan. Deze aanduiding verwijst echter uitsluitend naar de artikelen 8 en artikel 29 van het Veegplan. Er wordt niet meer verwezen naar de welstandsregels van artikel 80 van het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’. Dat betekent, volgens het college, dat deze welstandsregels niet meer gelden. Daarom moet volgens het college het bouwplan worden getoetst aan de regels die het Veegplan over welstand bevat. Het veegplan verwijst naar de toetsing door de welstandscommissie, die gebruik maakt van reeds geformuleerd beleid, in de vorm van de welstandsnota.

6.2.1.

Ter zitting heeft het college hier aan toegevoegd dat het niet is toegestaan om welstandsregels op te nemen in een bestemmingsplan. Dat blijkt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 24 december 2024, aldus het college.^[3]

Wat vindt de rechtbank?

7. De rechtbank is van oordeel dat het bouwplan niet past binnen de regels van het bestemmingsplan. De rechtbank overweegt hierover als volgt.

7.1.

Het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’ is een zogenoemd bestemmingsplan met verbrede reikwijdte, als is bedoeld in artikel 2.4 van de Crisis- en herstelwet (Chw) en artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (Besluit uitvoering Chw). Dit houdt in dat het gaat om een experimenteel plan, waarin vooruit werd gelopen op de ruimere en flexibelere mogelijkheden die de Omgevingswet biedt. Op grond van artikel 7c, eerste lid, onder a kunnen in bepaalde bestemmingsplannen – waaronder ‘Stad Appingedam’ - regels worden gesteld die strekken tot het bereiken en in stand houden van een goede omgevingskwaliteit. Het was dus geoorloofd om welstandsregels op te nemen in het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’. In dat kader heeft de gemeenteraad de welstandscriteria opgenomen in artikel 80.1 van het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’. Tegelijkertijd met het vaststellen van dit bestemmingsplan heeft de raad bepaald dat de welstandsnota Stad Appingedam niet meer van toepassing is op het plangebied van dit bestemmingsplan.

7.1.1.

In artikel 1 van het Veegplan staat dat alle geldende bestemmingsplannen in de gemeente Eemsdelta onverkort van toepassing zijn, met dien verstande dat de verbeelding voor een aantal percelen is gewijzigd en de dubbelbestemming voor een aantal percelen is gewijzigd.

7.1.2.

Op de verbeelding van het Veegplan heeft het pand aan de [adres 1] de volgende bestemmingen:

Waarde – Beschermd Stadsgezicht;
Waarde – Ruimtelijke Kwaliteit;
Gemengd – 2;
Waarde – Archeologie 2 Appinge(n)dam;

en de volgende aanduidingen:

bouwvlak;
overige zone-welstandsgebied 1;
maximum bouwhoogte (m) 11;
minimum goothoogte (m): 4;
maximum goothoogte (m): 7.

7.1.3.

In de planregels die horen bij het Veegplan zijn geen regels opgenomen die betrekking hebben op de aanduiding ‘overige zone – welstandsgebied 1’.

7.1.4.

Omdat de verbeelding wat betreft de aanduiding ‘overige zone – welstandsgebied 1’ niet is gewijzigd en op grond van artikel 1 van het Veegplan de onderliggende bestemmingsplannen nog gelden, is naar het oordeel van de rechtbank artikel 80 van het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’ nog steeds van toepassing op de locatie. Een andere uitleg zou de aanduiding ‘overige zone – welstandsgebied 1’ in het Veegplan zinloos maken.

7.2.

Daar komt bij dat in artikel 29 (dat hoort bij de dubbelbestemming ‘Waarde - Beschermd stadsgezicht’) van het Veegplan staat, dat de gronden met deze bestemming zijn bestemd voor het behoud van cultuurhistorische en ruimtelijke waarden zoals opgenomen in bijlage 6 bij het Veegplan. Bijlage 6 van het Veegplan betreft een document met de titel “Beschermd Stadsgezicht”. De tekst is hetzelfde als paragraaf 5.9 van de toelichting op het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’. In dit document staat onder andere: “
Daarnaast is de welstandsnota geïntegreerd in het Chw bestemmingsplan en is eveneens bepalend in de adviesvorming van de welstandscommissie. De welstandsnota is toegelicht in hoofdstuk 7 van deze toelichting en de criteria zijn opgenomen in de regels van het Chw bestemmingsplan”.Het getal 7 is daarbij onderstreept en leidt als (hyper)link naar de toelichting op het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’. Dit onderbouwt naar het oordeel van de rechtbank dat de welstandscriteria uit het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’ van toepassing zijn op het bouwplan.

7.3.

De rechtbank kan het college ook niet volgen in zijn verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2024. Hierin staat dat in bestemmingsplannen in beginsel geen welstandsnormen worden opgenomen; maar voor de bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte is nu juist een wettelijke uitzondering op die regel gemaakt. Het bestemmingsplan in de uitspraak waar het college naar verwijst was geen bestemmingsplan met verbrede reikwijdte.

7.4.

Tot slot is de rechtbank ook niet gebleken dat de gemeenteraad de welstandsnota ‘Stad Appingedam’ uit 2004 of de op 21 december 2022 vastgestelde ‘Welstandsnota Eemsdelta 2023’ weer van toepassing heeft verklaard op het plangebied van het bestemmingsplan Stad Appingedam. Als de gemeenteraad een andere regeling dan die van artikel 80 in bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’ voor ogen had gehad, dan had het voor de hand gelegen dat zij een expliciete regeling had getroffen.

7.5.

Het betoog van eisers slaagt. Het bestreden besluit moet worden vernietigd.

Moeten de overige beroepsgronden nog besproken worden?

8. Gelet op wat hierboven is overwogen is vast komen te staan dat de Adviescommissie voor Ruimtelijke Kwaliteit het bouwplan ten onrechte aan de ‘gemeentelijke welstandsnota’ heeft getoetst. De commissie had moeten toetsen aan de welstandscriteria van het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’. Daarom bespreekt de rechtbank de beroepsgronden van eisers over dit advies en de nadere advisering van de commissie niet verder.

Conclusie en gevolgen

9. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo. Dit betekent dat de omgevingsvergunning niet in stand kan blijven. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over het besluit te nemen. Dit omdat er meerdere uitkomsten mogelijk zijn. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.

9.1.

De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor twaalf weken.

9.2.

Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend (1 punt) en heeft aan de zitting en aan de nadere zitting van de rechtbank (1,5 punt) deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.267,50.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 2 november 2023;

- draagt het college op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eisers moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 2.267,50 aan proceskosten aan eisers.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T.A. Oudenaarden, rechter, in aanwezigheid van mr. A.P. Voorham, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2025.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 2:4

1. Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid.

2. Het bestuursorgaan waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.10

1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:

[…]

c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, […]

d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft[…] in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0005181&artikel=12a&g=2025-03-14&z=2025-03-14), tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;

[…]

2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.

Crisis- en herstelwet

Artikel 2.4

1. Bij algemene maatregel van bestuur op de voordracht van Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in overeenstemming met Onze Minister of Onze Ministers wie het mede aangaat, kan, met inachtneming van internationaalrechtelijke verplichtingen, op verzoek van een bestuursorgaan, bij wege van experiment worden afgeweken van het bepaalde bij of krachtens:

[…]

o.de Wet ruimtelijke ordening;

p. de Woningwet.

Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet

Artikel 7c

1. In aanvulling op artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening kunnen in het bestemmingsplan ook regels worden gesteld, die strekken ten behoeve van het:

a. bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en

[…]

17 Dit artikel is van toepassing op de volgende plangebieden:

[…]

rr. Aardbevingsbestendig bestemmingsplan, gemeente Appingedam, zoals aangegeven op de kaart in bijlage 91;

[…]

Bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’

80.1

Redelijke eisen van welstand

Bouwwerken voldoen aan redelijke eisen van welstand. Of hiervan sprake is wordt per deelgebied beoordeeld aan de hand van de welstandscriteria die zijn opgenomen in de volgende leden of in een beeldkwaliteitplan voor het betreffende deelgebied.

a. ter plaatse van de aanduiding 'overige zone - welstandsgebied 1' gelden de welstandscriteria zoals opgenomen in Hoofdstuk 1 van Bijlage 7 Welstandscriteria;

[…]

Veegplan Eemsdelta 2022Artikel 1 Toepassingsbereik

Alle geldende bestemmingsplannen in de gemeente Eemsdelta, zoals opgenomen in Bijlage 1 zijn onverkort van toepassing, met dien verstande dat deze bestemmingen als volgt worden herzien:

wijziging van de verbeelding voor een aantal percelen: deze percelen zijn op de verbeelding van dit plan meegenomen;
wijziging van de verbeelding voor een aantal dubbelbestemmingen voor meerdere percelen, dit is op de verbeelding van dit bestemmingsplan meegenomen. Als op de verbeelding enkel een dubbelbestemming is opgenomen, blijven alle onderliggende bestemmingen onverminderd van kracht, met uitzondering van de dubbelbestemming die in dit veegbestemmingsplan wordt vervangen;
op gronden waar de verbeelding niet is aangepast en er heeft een partiële bestemmingsplanherziening plaatsgevonden, blijven de regels van de betreffende (partiële) bestemmingsplanherziening van toepassing. Tenzij er op de betreffende locatie in dit (Veeg)plan de verbeelding is aangepast, dan zijn de regels van dit bestemmingsplan van toepassing.

[…]

29.1

Bestemmingsomschrijving

De voor 'Waarde - Beschermd stadsgezicht' aangewezen gronden zijn, behalve de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor:

 het behoud, herstel en de uitbouw van cultuurhistorische en ruimtelijke waarden van het gebied en zijn bebouwing, zoals opgenomen in Bijlage 6.

[…]