Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Bestuursrecht
locatie Groningen
zaaknummer: LEE 24/2893-T
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van de rechtbank van 7 februari 2025 in de zaak tussen
[eiser], uit [plaats], eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oldambt, het college,
(gemachtigde: O.Y. Lap).
Als
derde-partijneemt aan het geding deel: de gemeente Oldambt (de gemeente),
derde-partijneemt aan het geding deel: de gemeente Oldambt (de gemeente),
(gemachtigde: K. van Hall).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de omgevingsvergunning voor het kappen van 36 lindes aan de [straat] in [plaats].
1.1. Het college heeft op 19 december 2023 de omgevingsvergunning aan de gemeente verleend. Met het bestreden besluit van 6 juni 2024 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven.
1.2. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3. De rechtbank heeft het beroep op 29 januari 2025 op een zitting behandeld. Hier waren aanwezig: eiser, eisers deskundige (J. Beekman, coördinator Noord-Nederland van de Bomenstichting), de gemachtigde van het college, de deskundige van het college
(P. Jansema) en de gemachtigde van de gemeente.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de omgevingsvergunning voor het kappen van 36 lindes aan de [straat] in [plaats]. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
3. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Het college heeft het besluit niet voldoende zorgvuldig genomen en onvoldoende gemotiveerd. Om die reden doet de rechtbank een tussenuitspraak. Het college wordt in de gelegenheid gesteld om de geconstateerde gebreken te herstellen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.1. De voor de beoordeling van beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Feiten
4. De gemeente heeft op 6 juli 2023 een aanvraag om omgevingsvergunning bij het college ingediend voor de kap van 36 lindebomen aan de [straat] in [plaats].
4.1. Het college heeft bij besluit van 10 augustus 2023 aan de gemeente op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een omgevingsvergunning verleend voor de kap.
4.2. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
4.3. Het college heeft bij besluit van 27 september 2023 het besluit van 10 augustus 2023 tot het verlenen van een omgevingsvergunning ingetrokken.
4.4. Op 10 oktober 2023 heeft een bewonersbijeenkomst plaatsgevonden over de voorgenomen kap.
4.5. De gemeente heeft op 8 november 2023 (opnieuw) een aanvraag om omgevingsvergunning voor het kappen van de 36 lindes bij verweerder ingediend.
4.6. Op 13 december 2023 heeft een tweede bewonersbijeenkomst plaatsgevonden.
4.7. Het college heeft bij besluit van 19 december 2023 aan de gemeente op grond van de Wabo een omgevingsvergunning verleend voor de kap.
4.8. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
4.9. De Adviescommissie bezwaarschriften van de gemeente Oldambt heeft het college bij brief van 22 april 2024 geadviseerd om de bezwaren van eiser gegrond te verklaren, het besluit van 19 december 2023 te herroepen en een besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de overwegingen van het advies.
4.10. Het college heeft het bezwaar op 6 juni 2024 ongegrond verklaard.
Overgangsrecht
5. Per 1 januari 2024 is de Wabo ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat vóór die datum de aanvraag van de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dit volgt uit het overgangsrecht. [1]
Aan welke regels toetst de rechtbank?
6. Het college heeft de gevraagde vergunning op 19 december 2023 verleend. [2] Aan de kap is de voorwaarde verbonden tot herplant van 25 bomen.
6.1. Uit de Algemene Plaatselijke Verordening van Oldambt 2022 (APVO) volgt dat de vergunning voor het vellen van houtopstanden een discretionaire bevoegdheid betreft van het college. [3] Dat betekent dat het college bij het uitoefenen van zijn bevoegdheid grote beslissingsvrijheid heeft. De uitoefening van deze bevoegdheid moet door de bestuursrechter daarom terughoudend worden getoetst. De bestuursrechter beperkt zich tot de vraag of het besluit van het college in strijd is met het recht of kennelijk onredelijk is. Een besluit is onder meer in strijd met het recht als niet voldaan is aan het zorgvuldigheidsbeginsel [4] , het vereiste van een goede belangenafweging [5] of het vereiste van een deugdelijke en draagkrachtige motivering. [6] Verder is in artikel 4:11, derde lid, van de APVO bepaald dat het college de gevraagde omgevingsvergunning kan weigeren op grond van de zes in dat artikel genoemde criteria. Die criteria moeten naar het oordeel van de rechtbank zo worden begrepen dat die een aantal van de algemene belangen verwoorden die op zichzelf of in combinatie reden kunnen zijn om de kapvergunning wel of niet te verlenen. Er kunnen daarnaast nog andere belangen bestaan die het college in zijn afweging zou moeten meenemen. Dat kunnen algemene belangen zijn of belangen van een betrokken partij.
Hoe moet worden omgegaan met een deskundigenadvies?
6.2. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) [7] volgt dat een bestuursorgaan op het advies van een deskundige mag afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. [8] Als een partij concrete aanknopingspunten naar voren heeft gebracht voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies van de door hem geraadpleegde deskundige afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op wat een partij over het advies heeft aangevoerd.
Heeft het college de situatie zorgvuldig in kaart gebracht?
7. Eiser betoogt dat het college de situatie niet zorgvuldig in kaart heeft gebracht en daarmee niet heeft onderbouwd dat er een goede reden of noodzaak is om de 36 lindebomen te kappen. Het college heeft verwezen naar schade en gevaarlijke situaties die zijn ontstaan tijdens een storm in februari 2022, maar eiser wijst erop dat het college de omvang van de ontstane schade niet heeft toegelicht. Volgens eiser heeft de gemeente onderzoek laten doen door iemand die niet onafhankelijk en niet ter zake kundig was en het adviesrapport schreef als schoolopdracht. Ook vraagt eiser aandacht voor het feit dat vele lindebomen in de [straat] in de loop van de tijd verloren zijn gegaan, zonder dat de oorzaak hiervan bekend is. Eiser wijst erop dat het gebruikelijk is dat gemeentes in individuele boompaspoorten inzichtelijk maken in welke staat bomen verkeren. In de visie van eiser zou een fatsoenlijk bomenbeheer moeten worden gevoerd en informatie moeten worden vastgelegd zodat de besluitvorming rondom kapvergunningen zoals deze gebaseerd kan worden op een goed inzicht in de feiten.
7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de gemeente als eigenaar van de bomen aan de [straat] in [plaats] een zorgplicht en onderhoudsverplichting heeft. De bomen leveren volgens het college een risico op bij heftige storm. Daarom heeft de gemeente als eigenaar van de bomen een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het vellen van de lindebomen. In het kader van die aanvraag heeft de gemeente een adviesrapport laten opstellen door een medewerker van Boomrooierij Gebroeders Naaijer (BGN). De opsteller van het rapport, P. Jansema, was op dat moment deskundig op het gebied van bomen als gecertificeerd ‘European Tree Worker’, en in opleiding tot ‘European Tree Technician’. Daarnaast heeft er volgens het college op 20 september 2023 een bovengrondse inspectie plaatsgevonden door De Boominspecteurs. Hierbij is een kaart gemaakt waarbij de staat van de bomen bovengronds zichtbaar is gemaakt met stippen in verschillende kleuren. De gebreken zijn volgens het college ook toegevoegd aan de boompaspoorten van de lindebomen aan de [straat] in [plaats].
7.2. De stelling van eiser dat een fatsoenlijk bomenbeheer bij de gemeente Oldambt ontbreekt, is op zichzelf niet genoeg om tot de conclusie te komen dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld tijdens de voorbereiding van het bestreden besluit. De rechtbank volgt eiser echter in zijn standpunt dat de individuele boompaspoorten kenbaar onderdeel hadden moeten uitmaken van het besluitvormingsdossier van het college om daarmee de feitelijke situatie inzichtelijk te maken. Ook stelt de rechtbank vast dat uit het kaartje met boompunten - dat zich wél bij de stukken bevindt - niet valt op te maken om welke 36 bomen het nu precies gaat. Kennelijk zijn de bevindingen van De Boominspecteurs uit hun bovengrondse boominspectie niet op schrift gesteld, terwijl dit wel had mogen worden verwacht, aangezien het besluit van het college hierop mede wordt gebaseerd. De situatie is dus niet voldoende (kenbaar) in kaart gebracht.
Mag het college uitgaan van het advies van BGN?
8. De rechtbank stelt vast dat het college de bevindingen en de daarop gebaseerde conclusies van het rapport van BGN bij de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning voor het kappen van de lindes aan de [straat] heeft betrokken.
8.1. Volgens eiser is dit inhoudelijk geen goed onderzoek geweest en heeft het college zijn besluit hierop niet mogen baseren. Eiser wijst erop dat de noodzaak van de kap in het onderzoek onvoldoende is onderbouwd, dat er innerlijke tegenstrijdigheden in het rapport staan en dat er aannames in worden gedaan op basis van onvoldoende feitelijk onderzoek ter plaatse. In dit kader voert eiser aan dat in het rapport staat dat de bomen aan het einde hun levensduur zijn wat te zien zou zijn aan veel reactiegroei. Volgens eiser is die reactiegroei juist niet bij deze bomen te zien, maar met name bij de lindes verderop aan de [straat] die juist niet op de nominatie staan gekapt te worden. Eiser wijst erop dat lindebomen honderden jaren oud kunnen worden en dat deze bomen er nog geen vijftig jaar staan. Ook betwist eiser, ondersteund door de bomenstichting, dat een verdichte bodem zou leiden tot instabiliteit van de bomen. Op veel plekken is sprake van slechtere groeiomstandigheden als gevolg van een verdichte bodem, maar dit leidt er volgens de bomenstichting alleen toe dat een boom minder tot groei komt en niet dat hij instabiel wordt. Daarbij is het volgens de bomenstichting heel goed mogelijk om te onderzoeken of sprake is van gevaar van omvallen, door het doen van trekproeven. Dat heeft BGN echter niet gedaan.
8.2. Het college stelt zich op het standpunt dat het onderzoek van BGN op logische wijze is uitgevoerd en dat de conclusies navolgbaar zijn. Verder zijn de conclusies van het onderzoek in de visie van het college inhoudelijk overtuigend. Daarnaast zijn er volgens het college feitelijke werkzaamheden verricht door BGN om de bodemgesteldheid van de bomen aan de [straat] in [plaats] aan te kunnen tonen. Zo heeft BGN op drie verschillende punten aan de [straat] grondboringen verricht. Deze grondboringen zijn ter hoogte van de huisnummers 31, 89 en 103 verricht. Met behulp van een penetrometer heeft BGN in de visie van het college objectief de ernst van de bodemverdichting kunnen vaststellen. Volgens het college mag er op basis van dat onderzoek vanuit worden gegaan dat dit geldt voor alle 36 lindebomen waarvoor de kapvergunning is afgegeven en dat dit leidt tot instabiliteit van de bomen.
8.3. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de op hem rustende vergewisplicht [9] geschonden, door het volgen van de bevindingen en conclusies van het deskundigenonderzoek. Naar het oordeel van de rechtbank is de noodzaak tot kap van de 36 lindes onvoldoende onderzocht en onderbouwd. Hierbij acht de rechtbank van belang dat in het onderzoeksrapport van de door het college ingeschakelde deskundige slechts summier wordt ingegaan op de noodzaak tot kap. Daarbij komt dat de door de deskundige van eiser naar voren gebrachte kritische kanttekeningen over de levensduur van lindes, de gevolgen van een verdichte bodem en het ontbreken van trekproeven als onderdeel van het onderzoek niet aan de door het college ingeschakelde deskundige zijn voorgelegd voor een nadere reactie. Ook tijdens de zitting is hier geen onderbouwde reactie op gekomen. Deze inhoudelijke punten zijn dus niet weerlegd. De opsteller van het rapport heeft ter zitting onderschreven dat het uitvoeren van trekproeven een juiste methode is om de (in)stabiliteit van de lindes te onderzoeken. Er is door het college niet onderbouwd waarom niet verlangd zou kunnen worden dat de (in)stabiliteit van de lindes met een dergelijk onderzoek wordt onderbouwd. Daarmee is de rechtbank van oordeel dat het college niet deugdelijk heeft onderzocht en gemotiveerd dat er sprake is van goede redenen voor of een noodzaak tot kap van de 36 lindes en dat de door verweerder gemaakte belangenafweging niet is gebaseerd op de feiten. In dit verband wijst de rechtbank er ook op dat de gemeente bij de advies aanvraag van de kapvergunning als reden voor de voorgenomen kap heeft vermeld dat een aantal lindes tijdens storm Eunice erg veel schade hebben veroorzaakt, maar dat bij navraag ter zitting door de gemachtigde van de college is verklaard dat van materiële of immateriële schade geen sprake is geweest. Vast staat dat het bij de 36 lindebomen in de [straat] gaat om beeldbepalende bomen, met natuur- en landschappelijke waarde en waarde voor de leefbaarheid. Daarbij moet het college dus een zorgvuldige belangenafweging maken.
8.4. Uit de voorgaande overwegingen volgt dat het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel tot stand is gekomen. Om die reden is het beroep van eiser gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking.
8.5. Hoewel hiermee kan worden volstaan, ziet de rechtbank aanleiding om nog op enkele beroepsgronden in te gaan, voor zover die van belang zijn voor het vervolg van deze procedure. Voor zover het college alsnog op goede gronden zal komen tot het besluit een kapvergunning af te geven, moet het college hier immers rekening mee houden.
Herplantplicht
9. Eiser merkt op dat de APVO ook de herplantplicht regelt. [10] Eiser betoogt dat in dit artikel niet is vastgelegd hoe een onderzoek moet worden uitgevoerd en hoeveel bomen moeten worden herplant. Volgens eiser wil het college zonder enkele onderbouwing 25 bomen herplanten, terwijl het uitgangspunt volgens hem moet zijn dat het oorspronkelijk aantal aanwezige bomen wordt herplant. Mocht dit aantal in de archieven niet terug te vinden zijn, dan is het in de visie van eiser af te leiden uit de afstand van de bomen die zonder onderbreking nog naast elkaar staan. Ook wijst eiser op plannen van de voormalige gemeente Scheemda in november 2004 om de lindebomen aan de [straat] te vervangen, waarbij een tekening “Reconstructie beplantingsvakken” is gemaakt en waarop 63 bomen staan ingetekend. Deze plannen zijn niet uitgevoerd, met als gevolg dat er nu nog maar 39 bomen staan. Het herplanten van 25 bomen is volgens eiser in elk geval volstrekt onvoldoende.
9.1. Het college stelt dat de herplantplicht zal worden ingevuld samen met de bewoners aan de [straat]. Daardoor zijn de soort bomen en de soort onderbeplanting nog niet bekend. Volgens het college zijn de toepasbare boomsoorten tijdens de tweede bewonersbijeenkomst gepresenteerd en zijn die ook per e-mailbericht aan eiser toegestuurd. Voor zover eiser aanvoert dat de eerder verloren bomen ook in aanmerking moeten worden genomen bij de herplantplicht, wijst het college erop dat de voorschriften van de herplantplicht alleen zijn bedoeld om het verlies van de bomen te compenseren die specifiek door de aangevraagde vergunning worden gekapt. Gelet daarop kunnen de eerder verloren bomen naar de mening van het college niet worden betrokken bij de voorschriften die bij het verlenen van de omgevingsvergunning worden vastgesteld.
9.2. Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS [11] volgt dat het college bij het opleggen van een herplantplicht dient te streven naar het herstel van waarden zoals die bestonden in de situatie voorafgaande aan de kap en voor zover die zijn aangetast door de kap.
Verder volgt uit vaste jurisprudentie van de AbRvS [12] dat de herplant in beginsel een equivalent moet vormen van wat verloren is gegaan door het kappen van de bomen.
9.3. De rechtbank stelt vast dat het college in het bestreden besluit heeft opgenomen dat de herplantplicht betrekking heeft op 25 bomen en dat de herplantplicht in samenspraak met de bewoners van de [straat] in [plaats] zal worden ingevuld. Het college heeft meegedeeld dat de soort bomen en de soort onderbeplanting nog niet bekend zijn. Naar het oordeel van de rechtbank is het bestreden besluit ook voor wat betreft de opgelegde herplantplicht in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel tot stand gekomen. Het college heeft in dit geval immers niet onderzocht en gemotiveerd welke waarden te de vellen lindes hebben en wat dan als equivalent (in ecologische zin) van de te vellen lindes moet worden herplant. Daarmee heeft het college niet onderbouwd dat de herplant van 25 nog onbekende bomen, in combinatie met onbekende onderbeplanting, als een equivalent in ecologische zin van de 36 te vellen lindes kan worden beschouwd. De gemeente voerde ter zitting aan dat de herplant in het licht van een noodzakelijke kap niet een volledige equivalent hoeft te zijn. De gemeente heeft echter niet onderbouwd waarom in dit geval het kader uit de vaste rechtspraak niet van toepassing zou zijn. Overigens is in dit geval ook geen sprake van noodkap (in juridische zin). Hieruit volgt dat eiser ook op dit punt gelijk krijgt.
Conclusie en gevolgen
10. De rechtbank kan het college in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. [13] De rechtbank doet in dat geval een tussenuitspraak. [14] De rechtbank ziet aanleiding om het onderzoek te heropenen om verweerder in de gelegenheid te stellen de onder overwegingen 8.3 en 9.3. genoemde gebreken te herstellen. [15] Dat herstellen kan ofwel met een aanvullende motivering aan de hand van een deskundigenonderzoek, ofwel, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met de intrekking van het nu bestreden besluit. De rechtbank stelt de termijn waarbinnen het college de gebreken kan herstellen op 16 weken na verzending van deze tussenuitspraak.
11. De beroepsgrond over de onafhankelijkheid en deskundigheid van de door het college ingeschakelde deskundige hoeft niet meer te worden besproken, omdat de rechtbank al op de andere gronden tot het oordeel is gekomen dat het beroep gegrond is. De rechtbank merkt hierover op dat de gemeente ter zitting al heeft erkend dat het geen handige keuze is geweest om het onderzoek door deze deskundige te laten doen. Het bedrijf BGN (waar de deskundige werkt) verricht namelijk regelmatig rooiwerkzaamheden voor de gemeente en heeft dus een zeker commercieel belang bij het advies tot kap en herplant. De rechtbank acht het daarom gepast dat het college een andere, meer onafhankelijke deskundige vraagt om advies uit te brengen over het al dan niet bestaan van redenen voor of noodzaak tot kap.
12. Als het college geen gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, moet hij dat op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken na verzending van de tussenuitspraak, meedelen aan de rechtbank. Als het college wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beide gevallen en in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep. Voor wat betreft het beroep houdt de rechtbank iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
13. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht.
Beslissing
De rechtbank:
- heropent het onderzoek;
- stelt het college in de gelegenheid om binnen 16 weken na verzending van deze tussenuitspraak de onder overwegingen 8.3 en 9.3 genoemde gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- draagt het college op de rechtbank zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak, mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid om de gebreken te herstellen;
- draagt het college op, indien hij gebruik maakt van de gelegenheid tot herstel, de rechtbank zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen 16 weken na verzending van deze tussenuitspraak schriftelijk mee te delen op welke wijze het gebrek is hersteld en tot welke bevindingen of nader besluit hij is gekomen;
- houdt voor wat betreft het beroep iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.S. Schür, rechter, in aanwezigheid van
mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 februari 2025.
De griffier De rechter
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
Afschrift verzonden op:
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.2
1. Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
(…)
g. houtopstand te vellen of te doen vellen,
(…)
geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
Artikel 2.18
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2 kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening.
Algemene Plaatselijke Verordening Oldambt 2022
Artikel 4:11 Omgevingsvergunning Pro voor het vellen van houtopstanden
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning van het bevoegd gezag houtopstanden te vellen of te doen vellen.
(…)
3. In afwijking van artikel 1:8 kan Pro de vergunning worden geweigerd op grond van:
a. de natuurwaarde van de houtopstand;
b. de landschappelijke waarde van de houtopstand;
c. de waarde van de houtopstand voor stads- en dorpsschoon;
d. de beeldbepalende waarde van de houtopstand;
e. de cultuurhistorische waarde van de houtopstand;
f. de waarde voor de leefbaarheid van de houtopstand.
(…)
5. Het bevoegd gezag kan een herplantplicht opleggen onder nader te stellen voorschriften.