Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 23/4207
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 april 2025 in de zaak tussen
Vereniging Meten=Weten, uit Dwingeloo, eiseres
(gemachtigden: G.W. Starre en H. Baptist),
en
het college van Gedeputeerde Staten van de Provincie Drenthe
(gemachtigde: mr. P. Mendelts en L. Greiner).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de niet-ontvankelijkverklaring van haar bezwaar met betrekking tot haar verzoek om het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen waarin bepaalde stoffen voorkomen niet langer toe te staan.
1.1.
Het college heeft in het besluit van 19 mei 2023 gesteld niet bevoegd te zijn een algemeen verbod op het gebruik van bepaalde gewasbeschermingsmiddelen uit te vaardigen. Met het bestreden besluit van 17 oktober 2023 heeft het college het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard, omdat geen bezwaar en beroep kan worden ingesteld tegen een besluit op een verzoek om een algemeen verbindend voorschrift vast te stellen.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 13 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres en de gemachtigden van het college.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiseres heeft op 8 oktober 2021 het college verzocht het gebruik van bestrijdingsmiddelen waarin bepaalde stoffen voorkomen in de provincie niet langer toe te staan. Dit betreft in totaal veertien stoffen: 6-benzyladenine, adonifen, boscalid, chloorprofam, chloridazon, difenoconazool, fluopyram, folpet, pendimenthalin, prosulfocarb, prothioconazool, pyrimethanil, tebuconazool en terbuthylazin. Dit is later geduid als een handhavingsverzoek.
2.1.
Het college heeft met de brief van 29 november 2021 eiseres verzocht aanvullende gegevens aan te leveren over de specifieke bedrijven/inrichtingen die gebruik maken van gewasbeschermingsmiddelen waar de genoemde stoffen in zitten en de locaties waar deze stoffen worden gebruikt. Eiseres heeft deze gegevens op 9 december 2021 aangevuld. Daarbij is ook genoemd dat het handhavingsverzoek generiek is bedoeld en dit slechts een deel van de locaties betreft.
2.2.
Met het besluit van 19 mei 2023 heeft het college het handhavingsverzoek afgewezen. Daartoe heeft het gesteld niet bevoegd te zijn een algemeen verbod op het gebruik van bepaalde gewasbeschermingsmiddelen uit te vaardigen. Voor zover eiseres naar specifieke percelen heeft verwezen, heeft het college gesteld dat het huidige middelengebruik zeer waarschijnlijk binnen de referentiesituatie blijft en een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb niet is aangetoond.
2.3.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
2.4.
Op 3 juli 2023 is een hoorzitting gehouden bij de commissie rechtsbescherming van de provincie Drenthe (hierna: de commissie). De commissie heeft op 25 augustus 2023 advies uitgebracht aan het college.
2.5.
Met het besluit van 17 oktober 2023 heeft het college het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard.
2.6.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
3. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Op 24 februari 2025 heeft het college het verweerschrift aangevuld.
3.1.
Eiseres heeft op 1 maart 2025 en 4 maart 2025 aanvullende stukken ingediend.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of het college het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
5. Het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Overgangsrecht Omgevingswet
5.1.
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
5.2.
Op 8 oktober 2021 is een verzoek bij het college ingediend, dat kan worden aangemerkt als een aanvraag om een besluit te nemen. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming (Wnb), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inhoudelijke beoordeling
6. Eiseres heeft in het verzoek van 8 oktober 2021 het college op grond van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn verzocht om het gebruik van bestrijdingsmiddelen waarin de onder 2 genoemde stoffen voorkomen niet langer toe te staan. Dit verzoek is gelijktijdig bij de andere 11 provincies ingediend. Van de veertien stoffen waar het handhavingsverzoek op ziet, is volgens eiseres aannemelijk dat deze een significant effect kunnen hebben op Natura 2000-gebieden. Dat betekent dat het gebruik van deze stoffen door het college moet worden gereguleerd. Het college laat dit na. Daardoor is sprake van een inbreuk op artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Op grond van het Verdrag van Aarhus, kan volgens eiseres worden geprocedeerd tegen dit ‘nalaten’ van het college om maatregelen te nemen. Daarvoor moet kunnen worden geprocedeerd bij de bestuursrechter; bij een civiele procedure is geen sprake van een gelijkwaardige procedure omdat in dat geval een kostbare advocaat moet worden ingeschakeld.
6.1.
Het college stelt dat het bezwaar van eiseres terecht niet-ontvankelijk is verklaard. Eiseres heeft met het handhavingsverzoek van 8 oktober 2021 verzocht om een algemeen verbod. Daarmee heeft eiseres verzocht een algemeen verbindend voorschrift vast te stellen. Op grond van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staat geen bezwaar en beroep open tegen de weigering om een algemeen verbindend voorschrift vast te stellen.
7. De rechtbank overweegt ten eerste dat niet in geschil is dat het in deze zaak niet gaat om een verzoek om handhavend op te treden in de zin van hoofdstuk 5 van de Awb. Handhavend optreden in de zin van hoofdstuk 5 van de Awb heeft betrekking op de overtreding van een norm waar het bestuursorgaan met de in dat hoofdstuk genoemde handhavingsinstrumenten, zoals een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang, tegen op kan treden. In deze zaak gaat het niet om een gestelde overtreding van een norm die ongedaan gemaakt of voorkomen moet worden, maar om de instandhouding van de kwaliteit van Natura 2000-gebieden. Artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn roept voor het bevoegd gezag de plicht in het leven om passende maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten niet verslechtert en er geen storende factoren optreden die een significant effect zouden kunnen hebben voor de aangewezen beschermde soorten. Op grond van de implementatie van de Habitatrichtlijn in de Wnb, rust de plicht om dergelijke maatregelen te nemen op het college (artikel 2.2, tweede lid, van de Wnb). De kwaliteit van het Natura 2000-gebied waar de beoogde bescherming op ziet, betreft een feitelijke situatie en niet een norm. In geschil is hier daarom niet de vraag of het college dan wel een individuele grondgebruiker een norm overtreedt, maar de vraag of de toestand van het Natura 2000-gebied met zich meebrengt dat voor het college de rechtsplicht is ontstaan om maatregelen te nemen om te voorkomen dat die toestand verder achteruitgaat. Het gaat hier dus niet om handhaving van een norm maar om handhaving van een feitelijke kwaliteit waartoe feitelijke en/of juridische maatregelen moeten worden genomen. Tegen die achtergrond zal de rechtbank het beroep van eiseres beoordelen.
Hoe moet het verzoek van 8 oktober 2021 worden geduid?
8. Eiseres heeft in het verzoek van 8 oktober 2021 gesteld dat van de veertien genoemde stoffen niet kan worden uitgesloten dat deze stoffen een significant effect hebben op een Natura 2000-gebied. Eiseres verzoekt het college daarom om maatregelen te treffen om te voorkomen dat de staat van instandhouding van de Natura 2000-gebieden verslechtert. Vanuit praktische overwegingen, met name het capaciteitsgebrek bij de provincie, noemt eiseres daarbij dat het, desnoods tijdelijk, niet langer toestaan van deze stoffen de enige optie is. Het verzoek is ingediend als handhavingsverzoek. Anders dan het college, is de rechtbank echter van oordeel dat dit niet betekent dat enkel om handhaving in de zin van hoofdstuk 5 van de Awb kan zijn verzocht. De rechtbank verwijst daarvoor naar de algemene overwegingen onder overweging 7 en de uitdrukkelijke verwijzing van eiseres naar lid 2 van artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Het handhavingsverzoek moet naar het oordeel van de rechtbank breder worden opgevat, namelijk als een verzoek om passende maatregelen te treffen voor het behoud van de kwaliteit van de betreffende Natura 2000-gebieden.
8.1.
De gemachtigde van het college heeft zich ter zitting namens het college op het standpunt gesteld dat niet kan worden uitgesloten dat het gebruik van de door eiseres genoemde stoffen in gewasbeschermingsmiddelen significante effecten kan hebben op de kwaliteit van Natura 2000-gebieden. Tegen die achtergrond had het verzoek van eiseres naar het oordeel van de rechtbank voor het college aanleiding moeten zijn om nader te onderzoeken of het college gehouden was om passende maatregelen te treffen om verslechtering van de kwaliteit van de Natura 2000-gebieden door het gebruik van de gewasbestrijdingsmiddelen te voorkomen.
8.2
Indien en voor zover het treffen van passende maatregelen in dit geval enkel mogelijk zou zijn met een algemeen verbindend voorschrift, had het college aanleiding moeten zien het verzoek van eiseres door te sturen aan het college van Provinciale Staten. Het verzoek ziet immers nadrukkelijk niet op intrekken van de toelating van de middelen op grond van de Wet biociden en gewasbeschermingsmiddelen. Die bevoegdheid berust, zoals het college in het primaire besluit heeft onderkend, bij het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb). Echter, dit betekent niet dat de provincie, in dat geval Provinciale Staten, per definitie geen bevoegdheid heeft om een algemeen verbindend voorschrift vast te stellen. Op grond van de op haar rustende verplichtingen in het kader van de Wnb en de Habitatrichtlijn heeft de provincie immers de bevoegdheid om passende maatregelen te nemen. Zo voorziet artikel 2.4, derde lid, van de Wnb in een dergelijke bevoegdheid. Of Provinciale Staten die bevoegdheid in dit specifieke geval ook zou moeten uitoefenen, en zo ja op welke wijze, kan de rechtbank niet in deze procedure beoordelen. Voor zover het college van mening was dat het verzoek moest worden opgevat als een verzoek om een algemeen verbindend voorschrift vast te stellen, had het college dit verzoek wel op grond van artikel 2:3 van de Awb aan Provinciale Staten moeten doorsturen.
Het college heeft met het bestreden besluit het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard. Daarmee miskent het college dat het college op grond van de Awb wel bevoegd was om over de bezwaren van eiseres, ook die ten aanzien van de weigering om een algemeen verbindend voorschrift vast te stellen, te oordelen. In het onderhavige bezwaar had dit oordeel moeten luiden dat het college zelf geen bevoegdheid heeft tot het vaststellen van een algemeen verbindend voorschrift en dat het treffen van passende maatregelen voor zover het verzoek van eiseres daarop ziet in die zin terecht is geweigerd. De bezwaren die hierop betrekking hebben hadden daarom door het college ongegrond moeten worden verklaard. Nu het college in strijd met de systematiek van de Awb de bezwaren niet-ontvankelijk heeft verklaard zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de wet.
De rechtbank komt aan de beoordeling van de vraag of de feitelijke weigering van het college om in bezwaar te beoordelen of een algemeen verbindend voorschrift had moeten worden vastgesteld in strijd zou zijn met artikel 9, tweede en derde lid, van het Verdrag van Aarhus niet toe. Het college is immers niet bevoegd om een dergelijk algemeen verbindend voorschrift vast te stellen maar het college van Provinciale Staten. Nu een daartoe strekkend besluit van Provinciale Staten geen onderdeel uitmaakt van deze procedure kan de rechtbank daarover ook geen oordeel geven.
8.3.
Zoals de rechtbank onder 8 heeft overwogen, moet het verzoek van eiseres breder worden opgevat dan alleen betrekking hebbend op het vaststellen van een algemeen verbindend voorschrift. Naar het oordeel van de rechtbank had het college moeten onderzoeken welke bevoegdheden hij heeft om passende maatregelen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, Hrl te nemen. De rechtbank acht het vaststellen van een algemeen verbindend voorschrift daarbij niet per definitie de enige mogelijkheid. Daarbij noemt de rechtbank bijvoorbeeld de aanschrijvingsbevoegdheid in artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb. Of met het inzetten van die bevoegdheid kan worden bereikt wat eiseres met het verzoek beoogt, kan in deze procedure niet worden beantwoord nu het college eiseres slechts niet-ontvankelijk heeft verklaard. Echter, naar het oordeel van de rechtbank had het college in het verzoek wel aanleiding moeten zien om te inventariseren over welke bevoegdheden het college zelf beschikt en moeten overwegen waarom deze wel of niet kunnen en/of moeten worden ingezet.
8.4.
De rechtbank heeft hiervoor overwogen hoe het verzoek van eiseres van 8 oktober 2021 naar haar oordeel moet worden geduid. Het bestreden besluit dat voorligt, is het besluit op bezwaar waarbij het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk is verklaard. De rechtbank is van oordeel dat het college het bezwaar van eiseres gelet op voorgaande overwegingen niet volledig heeft behandeld. Het bezwaar van eiseres richtte zich naar het oordeel van de rechtbank, nu het college het verzoek van eiseres breder had moeten opvatten, tegen de impliciete weigering om bevoegdheden aan te wenden die het college heeft om passende maatregelen te treffen om bepaalde kwaliteiten van de Natura 2000-gebieden te waarborgen. Op het bezwaar tegen die impliciete weigering is het college in het bestreden besluit niet ingegaan. In die zin heeft het college in strijd gehandeld met artikel 7:11 van de Awb, nu in bezwaar geen sprake is geweest van een volledige heroverweging op grondslag van het bezwaarschrift. Het bestreden besluit komt ook daarom voor vernietiging in aanmerking.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is gegrond, zoals is overwogen onder 8.2. en 8.4. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten en geen ruimte om zelf in de zaak te voorzien. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat deze zaak tot nu toe alleen ging over de ontvankelijkheid van het bezwaar.
9.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
9.2.
Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. De gemachtigden hebben een beroepschrift ingediend en hebben aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.814,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 17 oktober 2023;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, voorzitter, en mr. R.L. Vucsán en mr. A.W.C.M. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van mr. E.T. de Boer, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 7:1
1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, (…)
Artikel 8:3
1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
inhoudende de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
inhoudende de goedkeuring van een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel of de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel. (…)
Wet natuurbescherming
Artikel 2.4.
1. Gedeputeerde staten leggen, indien dat nodig is voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, aan degene die in hun provincie een handeling verricht of het voornemen daartoe heeft, een verplichting op om:
a. informatie over de handeling te verstrekken;
b. de nodige preventieve of herstelmaatregelen te treffen;
c. de handeling overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften uit te voeren, of
d.de handeling niet uit te voeren of te staken.
Habitatrichtlijn
Artikel 6
(…)
2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
(…)
Verdrag van Aarhus
Artikel 9. Toegang tot de rechter
(…)
2. Elke Partij waarborgt, binnen het kader van haar nationale wetgeving, dat leden van het betrokken publiek
a. die een voldoende belang hebben
dan wel
b. stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een Partij dit als voorwaarde stelt,
toegang hebben tot een herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie en/of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan, om de materiële en formele rechtmatigheid te bestrijden van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen van artikel 6 en, wanneer het nationale recht hierin voorziet en onverminderd het navolgende derde lid, andere relevante bepalingen van dit Verdrag.
Wat een voldoende belang en een inbreuk op een recht vormt wordt vastgesteld in overeenstemming met de eisen van nationaal recht en strokend met het doel aan het betrokken publiek binnen het toepassingsgebied van dit Verdrag ruim toegang tot de rechter te verschaffen. Hiertoe wordt het belang van elke niet-gouvernementele organisatie die voldoet aan de in artikel 2, vijfde lid, gestelde eisen voldoende geacht in de zin van het voorgaande onderdeel a. Dergelijke organisaties worden tevens geacht rechten te hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt in de zin van het voorgaande onderdeel b.
De bepalingen van dit tweede lid sluiten niet de mogelijkheid uit van een herzieningsprocedure voor een bestuursrechtelijke instantie en laten onverlet de eis van het uitputten van de bestuursrechtelijke beroepsgang alvorens over te gaan tot rechterlijke herzieningsprocedures, wanneer die eis bestaat naar nationaal recht.
3. Aanvullend op en onverminderd de in het voorgaande eerste en tweede lid bedoelde herzieningsprocedures, waarborgt elke Partij dat leden van het publiek, wanneer zij voldoen aan de eventuele in haar nationale recht neergelegde criteria, toegang hebben tot bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures om het handelen en nalaten van privé-personen en overheidsinstanties te betwisten die strijdig zijn met bepalingen van haar nationale recht betreffende het milieu.
(…)