Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 25/1556
uitspraak van de voorzieningenrechter van 9 mei 2025 in de zaak tussen
[verzoekster], uit [woonplaats], verzoekster
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen
(gemachtigden: R. van Houdt en H. ter Meulen).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [vergunninghoudster] uit [woonplaats] (vergunninghoudster).
Samenvatting
1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van een afhaalrestaurant met bovenwoning op het adres [adres] te [plaats]. Verzoekster is het hier niet mee eens. Zij verzoekt daarom om een voorlopige voorziening en voert daartoe een aantal gronden aan.
1.1.
De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek toe en schorst het bestreden besluit tot vier weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Procesverloop
2. Vergunninghoudster heeft op 24 oktober 2023 een aanvraag ingediend voor het realiseren van een afhaalrestaurant met bovenwoning op het adres [adres] te [plaats]. Het college heeft de omgevingsvergunning met het besluit van 28 januari 2025 verleend (het bestreden besluit).
2.1.
Verzoekster woont op het adres [adres] in [plaats]. Zij heeft, samen met een aantal andere omwonenden, op 10 maart 2025 bezwaar tegen de verleende omgevingsvergunning gemaakt. Op 19 maart 2025 zijn de bezwaargronden aangevuld. Op 28 april 2025 heeft verzoekster de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen, om te voorkomen dat het bestaande pand wordt gesloopt.
2.2.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 7 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekster samen met de heer [naam], R. van Houdt en H. ter Meulen namens het college en vergunninghoudster samen met de heer [naam], architect van het bouwplan.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Overgangsrecht Omgevingswet
3. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht dat bij die wet hoort vloeit voort dat op deze procedure het recht van toepassing is zoals dat gold voor 1 januari 2024. Dat is het geval omdat de aanvraag is ingediend voor 1 januari 2024.
Beoordelingskader
4. Het verzoek om voorlopige voorziening is ingegeven door de wens om de karakteristieke waarde van (in het bijzonder) de gevel van het bestaande pand aan de [adres] te behouden. Om de nieuwbouw mogelijk te maken zal het huidige pand namelijk worden gesloopt. Verzoekster vreest dat de karakteristieke waarde van het pand bij sloop van de gevel wordt aangetast. Met het verzoek beoogt zij te voorkomen dat het pand wordt gesloopt, nog voordat het college het besluit in de bezwaarprocedure heeft heroverwogen. Nu vergunninghoudster de wens heeft geuit het pand op zeer korte termijn te slopen en de sloop onomkeerbaar is, heeft verzoekster naar het oordeel van de voorzieningenrechter een spoedeisend belang bij dit verzoek zoals bedoeld in artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De voorzieningenrechter zal bij zijn beoordeling vooral ingaan op de gronden die gaan over de karakteristieke waarde van het pand nu het verzoek daar met name op ziet. De voorzieningenrechter houdt bij zijn beoordeling er rekening mee dat de sloop tot een onomkeerbare situatie zal kunnen leiden.
Reikwijdte van de omgevingsvergunning: ook sloop?
5. Verzoekster is het er niet mee eens dat het pand aan de [adres] wordt gesloopt en een nieuw pand wordt gebouwd. Daar heeft zij in haar verzoekschrift en het bezwaarschrift gronden over aangevoerd. De voorzieningenrechter ziet hierin aanleiding om eerst in te gaan op de reikwijdte van de verleende omgevingsvergunning en in het bijzonder op de vraag of de vergunning ook is verleend voor sloop.
5.1.
De voorzieningenrechter overweegt dat het college de aanvraag onder meer dient te toetsen aan het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Gebouwd Erfgoed Groningen’. Op grond van dat bestemmingsplan heeft het perceel (naast de bestemming die geldt op grond van het bestemmingsplan ‘Oranjebuurt-Noorderplantsoenbuurt’ [1] ) de dubbelbestemming ‘Waarde - Karakteristieke gebouwen en objecten’.
5.2.
Op grond van artikel 4.4.1 van de planregels is het verboden een gebouw geheel of gedeeltelijk te slopen zonder omgevingsvergunning. Tussen partijen is niet in geschil dat geen sprake is van één van de uitzonderingen op deze vergunningplicht zoals bedoeld in artikel 4.4.2 van de planregels. Dat betekent dat voor de sloop van het gebouw op grond van de planregels een vergunningplicht geldt. In artikel 4.4.3 van de planregels staat onder welke voorwaarden de vergunning kan worden verleend.
5.3.
Op zitting is besproken of met het bestreden besluit ook de vereiste vergunning voor de sloop is verleend. De voorzieningenrechter begrijpt het standpunt van het college zo dat er met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) (ook) een vergunning is verleend die mede de sloop omvat van het pand. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is deze uitleg van het college onjuist. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter dat de vergunningplicht voor het slopen niet onder de gebruiksregels of bouwregels genoemd, maar in een aparte titel. Dit betreft titel ‘4.4. Omgevingsvergunning voor het slopen van een bouwwerk’. In artikel 4.4.3 staat geen binnenplanse afwijkmogelijkheid, maar staan voorwaarden genoemd op grond waarvan de vergunning kan worden verleend. Uit de systematiek van het bestemmingsplan leidt de voorzieningenrechter af dat met titel 4.4 er een vergunningplicht voor het slopen op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder g van de Wabo is opgenomen in het bestemmingsplan ‘Gebouwd Erfgoed Groningen’. Uit het bestreden besluit blijkt naar het voorlopige oordeel niet dat een sloopvergunning op deze grondslag is verleend. In het bestreden besluit is besloten een vergunning voor de activiteiten bouwen (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo) en afwijken van het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo) te verlenen. Daar wordt ook uitdrukkelijk naar verwezen in het besluit. De voorzieningenrechter ziet in het kader van deze voorzieningenprocedure geen grond om die sloopvergunning ‘in te lezen’ in de motivering van het bestreden besluit. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat uit de aanvraag niet blijkt dat de aanvraag ook betrekking heeft op de sloopactiviteit als bedoeld in artikel 4.4.1 van de planregels. Ter zitting heeft de architect van vergunninghouder daar over ook aangegeven dat alleen een sloopmelding is gedaan. In de motivering van het besluit staat een verwijzing naar artikel 4.4.3, aanhef en onder b en f van de planregels. Hieruit blijkt echter niet dat daadwerkelijk een vergunning is verleend voor de sloopactiviteit. Uit deze verwijzing kan bovendien, mede nu de sloopvergunning niet is aangevraagd, naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter ook niet impliciet een sloopvergunning worden ingelezen.
5.4.
De voorzieningenrechter komt tot het voorlopige oordeel dat met het bestreden besluit, anders dan het college heeft gesteld, niet ook een (vereiste) omgevingsvergunning voor de sloopactiviteit heeft verleend. De reikwijdte van het bestreden besluit is daarmee naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter beperkter dan het college heeft bepleit. In zoverre kleeft er een gebrek aan het besluit. De voorzieningenrechter overweegt dat niet is gebleken dat onder de werking van de Omgevingswet geen vergunning meer is vereist voor het slopen. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is een vergunning vereist voor een omgevingsplanactiviteit, nu de planregels van het bestemmingsplan ‘Gebouwd Erfgoed Groningen’ op grond van het overgangsrecht deel uitmaken van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Ook onder het huidige recht is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter daarom een vergunning voor de sloop nodig.
De voorzieningenrechter ziet reeds daarom aanleiding om het bestreden besluit te schorsen, om te voorkomen dat, gelet op het standpunt van het college over de reikwijdte van de vergunning, het pand wordt gesloopt zonder vereiste vergunning voor de sloop. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om aan dit gebrek in het kader van een afweging van belangen voorbij te gaan. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat de sloop van het pand onomkeerbare gevolgen heeft terwijl de bezwarenprocedure nog niet is afgerond.
Verdere toets aan het bestemmingsplan ‘Gebouwd Erfgoed Groningen’
5.5.
De omgevingsvergunning heeft (onbetwist) betrekking op het bouwen van een bouwwerk waarvoor is afgeweken van het bestemmingsplan ‘Oranjebuurt-Noorderplantsoenbuurt’. Op zitting is naar aanleiding van de gronden van verzoekster over het karakteristieke karakter van het pand ook het bestemmingsplan ‘Gebouwd Erfgoed Groningen’ aan de orde geweest. De planregels van dat bestemmingsplan kennen naast de vergunningplicht en voorwaarden voor het slopen ook bouwregels ook bouwregels die zien op het behoud van de karakteristieke verschijningsvorm. Op grond van artikel 4.2, aanhef en onder b van de planregels, is het uitsluitend toegestaan te bouwen indien en voor zover de bestaande hoofdvorm, gevelindeling en de positie van het gebouw of object wordt gehandhaafd. In artikel 4.3 staat een bevoegdheid om binnenplans af te wijken van deze bepaling. Het college heeft die bevoegdheid in het bestreden besluit niet toegepast. Ter zitting heeft de gemachtigde van het college zich op het standpunt gesteld dat die bevoegdheid bewust niet is toegepast, omdat de bouw van het nieuwe pand niet in strijd is met de bepaling in artikel 4.2, aanhef en onder b van de planregels. Zodra het nieuwe pand wordt gebouwd zou de karakteristieke gevel namelijk al gesloopt zijn, waardoor van de bestaande karakteristieke hoofdvorm geen sprake meer zou zijn. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter volgt dit niet uit de planregels. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter dat volgens de definities in de planregels onder ‘bestaand’ moet worden verstaan: “(onderdelen van) bouwwerken die op het tijdstip van terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan aanwezig zijn en bouwwerken die op dat tijdstip in uitvoering zijn, dan wel kunnen worden gebouwd krachtens een omgevingsvergunning". De bestaande hoofdvorm zoals bedoeld in artikel 4.2. van de planregels, betreft daarom de huidige hoofdvorm van het pand, voorafgaand aan de sloop. Nu de hoofdvorm en gevelindeling met het nieuwbouwplan wijzigt, heeft het college met het bestreden besluit naar het voorlopig oordeel ten onrechte niet ook afgeweken van artikel 4.2, aanhef en onder b, van de planregels. Nu dit niet bij de verleende omgevingsvergunning is betrokken, kleeft er ook in zoverre een gebrek aan het bestreden besluit. Aan dit gebrek zal in de heroverweging aandacht moeten worden besteed door het college. In de heroverweging moet het college een afwegen maken of niet alsnog kan worden afweken van artikel 4.2, aanhef en onder b van de planregels kan worden verleend. Daarbij zal ook inzichtelijk moeten worden gemaakt hoe de karakteristieke waarde van het bestaande pand zelf in die afweging wordt betrokken en kan niet worden volstaan met een beoordeling van de nieuwe invulling met het vergunde bouwplan. Die afweging kan naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter niet ontbreken, te minder omdat het pand nog in 2024 is aangewezen als karakteristiek pand in het bestemmingsplan ‘Gebouwd Erfgoed Groningen’.
6. Nu het voorgaande reeds aanleiding geeft tot het schorsen van het besluit en het verzoek om voorlopige voorziening met name ziet op de aantasting van het pand aan de [adres], zal de voorzieningenrechter over de overige gronden van bezwaar (die met name gaan over de afwijking van het bestemmingsplan ‘Oranjebuurt-Noorderplantsoenbuurt’) van verzoekster in deze uitspraak geen oordeel geven. Het is aan het college om deze aspecten bij de heroverweging in bezwaar te betrekken.
Conclusie en gevolgen
7. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat het besluit van 28 januari 2025 is geschorst tot vier weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar. Dat heeft als gevolg dat gedurende die periode geen gebruik kan worden gemaakt van de verleende omgevingsvergunning.
7.1.
Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst moet het college het griffierecht aan verzoekster vergoeden. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe;
- schorst het bestreden besluit tot vier weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,- aan verzoekster moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. mr. E. Hardenberg, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. mr. E.T. de Boer, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 9 mei 2025.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
(…)
het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
(…)
het slopen van een bouwwerk in gevallen waarin dat in een bestemmingsplan, beheersverordening of voorbereidingsbesluit is bepaald,
(…)
Bestemmingsplan ‘Gebouwd Erfgoed Groningen’
Artikel 1.3 bestaand:
a. (onderdelen van) bouwwerken die op het tijdstip van terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan aanwezig zijn en bouwwerken die op dat tijdstip in uitvoering zijn, dan wel kunnen worden gebouwd krachtens een omgevingsvergunning;
(…)
Artikel 4.1 Bestemmingsomschrijving
De voor 'Waarde - Karakteristieke gebouwen en objecten' aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor het behoud en het herstel van karakteristiek gebouwen en objecten.
Artikel 4.2 Bouwregels
Op gronden met de bestemming 'Waarde - Karakteristieke gebouwen en objecten' is het uitsluitend toegestaan te bouwen indien en voor zover:
bebouwing mogelijk is krachtens de onderliggende bestemming;
de bestaande hoofdvorm, gevelindeling en de positie van het gebouw of object wordt gehandhaafd.
Artikel 4.3 Afwijken van de bouwregels
Burgemeester en wethouders kunnen bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 4.2 sub b en toestaan dat de goot- of bouwhoogte, de kapvorm, de nokrichting, de oppervlakte, de gevelindeling en/of de ligging van de gebouwen wordt gewijzigd, mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de karakteristieke verschijningsvorm van het gebouw of object.
Artikel 4.4.1 Sloopwerkzaamheden
Het is verboden een gebouw of object geheel of gedeeltelijk te slopen zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning.
Artikel 4.4.2 Uitzonderingen
Het bepaalde in lid 4.4.1 is niet van toepassing op de volgende sloopwerkzaamheden:
gewoon onderhoud en herstel;
inpandige delen van een gebouw;
het uitvoeren van destructief onderzoek;
een gebouw of een object waarvoor reeds een sloopvergunning voor het slopen van het volledige gebouw of object is verleend;
de noodzakelijke sloop van een karakteristiek gebouw of object ter voorkoming van instortingsgevaar indien sprake is van een acute bedreiging van veiligheid van personen of beschadiging van omliggende bebouwing of percelen waarbij andere maatregelen het instortingsgevaar niet kunnen voorkomen.
Artikel 4.4.3 Voorwaarden vergunningverlening
Een omgevingsvergunning als bedoeld in lid 4.4.1 voor het slopen van (delen van) een karakteristiek gebouw of (delen van) een object wordt slechts verleend indien:
sprake is van een algemeen ruimtelijk belang waarvoor (delen van) het gebouw of object moet wijken; of
het belang van de vergunningaanvrager om (delen van) het karakteristieke gebouw of object te slopen groter is dan het behoud van het karakteristiek gebouw of object; of
de karakteristieke hoofdvorm niet langer aanwezig is en alleen met ingrijpende wijzigingen aan het gebouw of object kan worden hersteld; of
delen van een gebouw of object betreft die op zichzelf niet als karakteristiek zijn aan te merken en door sloop van deze delen geen onevenredige aantasting van de karakteristieke hoofdvorm plaatsvindt; of
delen van een gebouw of object betreft die wel als karakteristiek zijn aan te merken, maar deze delen worden vervangen door gelijkwaardige karakteristieke delen; of
als er naar het oordeel van het college van burgemeester en wethouders aannemelijk is dat door een goede herinvulling, binnen een redelijke termijn na de sloop van een gebouw of object, de ruimtelijke kwaliteit van het gebied wordt hersteld.