Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 24/3520
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 december 2025 in de zaak tussen
[eiser], uit Dwingeloo, eiser
(gemachtigde: mr. R.A. Oosterveer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Westerveld
(gemachtigde: M. Groen).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een omgevingsvergunning voor het gebruiken van de buitenvijver op het perceel [adres] te Dwingeloo voor duikactiviteiten en voor cursussen 'auto te water'. Eiser is het niet eens met de omgevingsvergunning. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de omgevingsvergunning.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college in het bestreden besluit de grondslag van de aanvraag verlaten heeft. Eiser krijgt dus gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit van 22 juli 2024 op het bezwaar van eiser is het college bij de omgevingsvergunning gebleven.
2.1.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 18 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college.
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Op 7 juni 2023 heeft [vergunninghouder] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het gebruik van een buitenvijver (hierna: bassin) voor duikactiviteiten en voor cursussen 'auto te water'. Het betreft het bassin op het perceel van [bedrijf] aan de [adres] in Dwingeloo (hierna: het perceel).
3.1.
Voor het perceel geldt het bestemmingsplan Lhee, Eemster en Geeuwenbrug. Het perceel heeft de bestemming Horeca-1.
3.2.
Op 8 september 2023 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit met het bestemmingsplan strijdig gebruik.
3.3.
Eiser woont op het naastgelegen perceel [adres] te Dwingeloo. Hij heeft bezwaar gemaakt tegen de omgevingsvergunning.
3.4.
In de beslissing op bezwaar heeft het college de omgevingsvergunning in stand gelaten, onder aanvulling van de motivering.
Beoordeling door de rechtbank
Toetsingskader
Overgangsrecht Omgevingswet
4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet, volgt dat in deze procedure het oude recht (waaronder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht; Wabo) van toepassing is, omdat de aanvraag is ingediend voor de inwerkingtreding van de Ow.
4.1.
De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Ingetrokken beroepsgrond
5. Eiser heeft in het beroepschrift aangevoerd dat ten onrechte geen archeologisch onderzoek is gedaan. Ter zitting heeft eiser deze beroepsgrond ingetrokken. Deze beroepsgrond zal de rechtbank dan ook niet verder beoordelen.
Is de bezwarencommissie haar bevoegdheid te buiten gegaan?
6. Eiser stelt dat de bezwarencommissie haar bevoegdheid te buiten is gegaan door zelfstandig, zonder bekend te zijn met het standpunt van het college daarover, te beoordelen of het perceel wel of niet in de bebouwde kom ligt. Volgens eiser kan het bestreden besluit niet in stand blijven omdat daarin slechts de overweging van de bezwarencommissie is overgenomen.
7. Het college stelt dat het de omgevingsvergunning nader gemotiveerd heeft op advies van de bezwarencommissie. Er is geen sprake van dat de bezwarencommissie het besluit heeft aangevuld.
8. De rechtbank stelt vast dat de bezwarencommissie naar aanleiding van het bezwaarschrift in haar advies aan het college gemotiveerd heeft waarom het perceel binnen de bebouwde kom ligt. De bezwarencommissie heeft de taak om het college te adviseren in het kader van de heroverweging van een besluit, op de grondslag van het bezwaar. De rechtbank volgt eiser niet in de stelling dat de bezwarencommissie haar bevoegdheid te buiten gegaan is. Het college kon in het bestreden besluit de overwegingen van de bezwarencommissie overnemen en daarmee het besluit nader motiveren. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Is het college buiten de aanvraag getreden?
9. Volgens eiser is het college in het bestreden besluit buiten de aanvraag getreden door de omgevingsvergunning mede van toepassing te verklaren op het geven van cursussen en trainingen in het hotelgebouw. De aanvraag heeft alleen betrekking op het gebruik van het bassin voor duik- of ‘auto te water’ cursussen. Daarnaast heeft het college volgens eiser de tijdelijkheid verlaten bij het verlenen van de omgevingsvergunning.
10. Volgens het college heeft de omgevingsvergunning mede betrekking op het gebruik van het hotelgebouw omdat het theoretische gedeelte van de cursus in het hotelgebouw wordt gegeven. Volgens het college is gelet op de voorgeschiedenis voor aanvrager, eiser en het college duidelijk welke activiteiten zijn aangevraagd. Het college verwijst verder naar de bij de omgevingsvergunning behorende bijlage van overzichtskaarten, waarop naast het bassin ook het gebouw, parkeerplaatsen en de paardenbak zijn uitgelicht.
11. De rechtbank stelt voorop dat het college in beginsel dient te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. [1] Aangevraagd is een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’. Het huidige gebruik van de gronden of het bouwwerk is omschreven als ‘bassin voor opvang regenwater’. Het beoogde gebruik van de gronden of het bouwwerk staat omschreven als ‘Duikcursus, auto-te-watercursus’. In de aanvraag staan geen bijlagen genoemd. Voor de rechtbank is duidelijk dat de aanvraag slechts betrekking heeft op het gebruik van het bassin.
11.1.
In het bestreden besluit heeft het college de omgevingsvergunning mede van toepassing verklaard op het geven van cursussen en trainingen in het hotelgebouw. Dat is een verruiming ten opzichte van het besluit van 8 september 2023, waarin een omgevingsvergunning is verleend voor het gebruik van het bassin. Door in het bestreden besluit meer te vergunnen dan is aangevraagd heeft het college naar het oordeel van de rechtbank de grondslag van de aanvraag verlaten.
11.1.1.
Dat voor aanvrager, eiser en het college gelet op de voorgeschiedenis duidelijk zou zijn welke activiteiten zijn aangevraagd, ook zonder dat die uitdrukkelijk in de aanvraag zijn vermeld, volgt de rechtbank niet. Dit valt uit de aanvraag (en de overige stukken) niet op te maken.
11.1.2.
De stelling van het college dat uit de bijlage bij de omgevingsvergunning zou kunnen volgen dat het geven van cursussen en trainingen in het hotelgebouw op aanvraag is vergund volgt de rechtbank evenmin. Die bijlage, wat daar verder ook van zij, is niet leidend bij het bepalen van de omvang van de aanvraag (waarin niet naar bijlagen is verwezen).
11.2.
Van het verlaten van de tijdelijkheid bij het verlenen van de omgevingsvergunning is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake, omdat er geen tijdelijke omgevingsvergunning is aangevraagd.
11.3.
Deze beroepsgrond slaagt. In het kader van de finale geschilbeslechting zal de rechtbank hierna beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, voor zover het betreft het gebruik van het bassin, in stand gelaten kunnen worden.
Is de juiste procedure gevolgd?
12. De omgevingsvergunning is verleend met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Uit dat artikel volgt dat voor gebruik in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning kan worden verleend voor het gebruiken van bouwwerken en van bij die bouwwerken aansluitend terrein. Voor percelen buiten de bebouwde kom kan die bepaling alleen worden toegepast voor een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.
Ligt het perceel binnen of buiten de bebouwde kom?
13. Volgens eiser ligt het perceel, gelet op de feitelijke situatie, buiten de bebouwde kom. De bewoning in de omgeving is minimaal, er liggen verspreid enkele woningen, een camping en een bedrijf. Het perceel ligt aan een doodlopend stuk weg en is omringd door weilanden en een natuur- en bosgebied. Het perceel maakt geen onderdeel uit van de buurtschap of van de verder gelegen dorpskern.
14. Het college stelt dat het perceel gelet op de feitelijke situatie tot de bebouwde kom hoort. Het perceel ligt achter het plaatsnaambord, binnen de aaneengesloten lintbebouwing en maakt deel uit van de tot het esdorp behorende woon- en verblijfslocaties. Er is sprake van een concentratie van bebouwing waardoor het gebied overwegend een woon-of verblijffunctie heeft.
15. Het is vaste rechtspraak dat de vraag of een perceel in de bebouwde kom als bedoeld in artikel 4 van Pro bijlage II van het Bor is gelegen, van feitelijke aard is. Daarbij is
de aard van de omgeving bepalend, waarbij in het bijzonder van belang is of sprake is van een concentratie van bebouwing en of het gebied door die bebouwing overwegend een woon- of verblijffunctie heeft. [2]
15.1.
Lhee is een buurtschap met van oorsprong verspreid liggende boerderijen en woningen, in lintbebouwing langs de weg Lhee. Op onderstaande afbeelding [3] is te zien dat de woningen en boerderijen van het buurtschap samen een concentratie van bebouwing vormen met een overwegende woon- of verblijffunctie. Het feit dat het perceel (op de afbeelding oranje gemarkeerd) aan de rand van het buurtschap ligt en dat het grenst aan weilanden en een natuur- en bosgebied maakt niet dat het geen onderdeel is van het buurtschap. Naar het oordeel van de rechtbank is sprake van een concentratie van bebouwing, waardoor het gebied overwegend een woon- of verblijffunctie heeft en ligt het perceel binnen de bebouwde kom.
Is sprake van ‘gebruik van bouwwerken en van bij die bouwwerken aansluitend terrein’?
16. Volgens eiser is daarnaast geen sprake van aansluitend terrein in de zin van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor. Het vergunde gebruik is niet ten behoeve van het gebruik van het hotelgebouw, dat de bestemming Horeca-1 heeft.
17. Volgens het college wordt het bassin gebruikt ten behoeve van het gebruik van het hotelgebouw, waar de cursussen en trainingen worden gegeven. Het college merkt het bassin aan als onderdeel van het aansluitend terrein bij het hotelgebouw op het perceel.
18. Naar vaste rechtspraak is het aansluitend terrein in de zin van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II Bor het terrein dat bij het bouwwerk behoort waarop het aansluit. Een gebruikswijziging van een aansluitend terrein is alleen mogelijk ten behoeve van het gebruik van het bouwwerk waarop het terrein aansluit. [4]
18.1.
De rechtbank stelt vast dat het toegestane gebruik van het hotelgebouw op grond van het bestemmingsplan horeca is. Duikcursussen en cursussen ‘auto te water’ zijn niet ten behoeve van het horecagebruik. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van ‘gebruik van bouwwerken en van bij die bouwwerken aansluitend terrein’ in de zin van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor. Het gewijzigde gebruik van het bassin kan daarom niet met toepassing van dat artikel worden vergund.
19. De rechtbank komt tot de conclusie dat het college niet de juiste procedure heeft gevolgd. De rechtsgevolgen van het bestreden besluit kunnen reeds daarom niet in stand worden gelaten. Aan de bespreking van de overige beroepsgronden, waaronder de beroepsgronden over de goede ruimtelijke ordening, het geluidsonderzoek en het ontbreken van parkeeronderzoek, komt de rechtbank niet toe.
Conclusie en gevolgen
20. Het beroep is gegrond, omdat in het bestreden besluit de grondslag van de aanvraag is verlaten. Dit betekent dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. De rechtbank ziet ook geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten.
20.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken.
20.2.
Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 26 februari 2024;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Ketelaars-Mast, rechter, in aanwezigheid van mr. A.J.J. Volk, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
Artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c en tweede lid:
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan […]
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2:
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of beheersverordening:
2˚.in bij de algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 4, aanhef en onder 9:
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, komen in aanmerking:
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
Bestemmingsplan Lhee, Eemster en Geeuwenbrug
Artikel 12 Horeca Pro - 1
12.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'Horeca - 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. bedrijfsgebouwen en overkappingen ten behoeve van horecabedrijven, in de vorm van cafés, restaurants (geen afhaalrestaurants), hotels en/of pensions, dan wel een combinatie daarvan,
b. bedrijfswoningen, aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen bij bedrijfswoningen, al dan niet in combinatie met ruimten voor een aan-huis-verbonden beroep, een kleinschalige bedrijfsmatige activiteit en/of kinderopvang;
c. het behoud, het herstel en de ontwikkeling van karakteristieke bijgebouwen;
met daaraan ondergeschikt:
d. kleinschalige duurzame energiewinning;
e. wegen en paden;
f. water;
met de daarbij behorende:
g. tuinen, erven en terreinen;
h. bouwwerken, geen gebouwen zijnde.