Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 13/3610
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 18 december 2013 in de zaak tussen
[naam]
,te [woonplaats] , eiser,
(gemachtigde: drs. C.M.L. Willems-Dekkers)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haaren, verweerder.
(gemachtigde: mr. G.M.H. Martens)
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [vegunninghouder] , vergunninghouder.
Procesverloop
Bij besluit van 14 mei 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan [vegunninghouder] te [woonplaats] (hierna: vergunninghouder) een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu verleend, ten behoeve van het veranderen en in werking hebben van een agrarisch bedrijf met geiten, aan [adres 1] en [adres 2] te [woonplaats] , gemeente Haaren.
Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 oktober 2013. Eiser is verschenen. Eisers gemachtigde is niet verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, die ter zitting werd bijgestaan door mr. G.M. van den Boom. Vergunninghouder is ter zitting verschenen, bijgestaan door [persoon] .
Overwegingen
1.
De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
1.1
Vergunninghouder exploiteert een geitenhouderij (hierna ook: de inrichting of het bedrijf) aan [adres 1] en [adres 2] te [woonplaats] , gemeente Haaren. Het bedrijf is gelegen in het buitengebied van Haaren. De afstand tot de dichtstbijzijnde burgerwoning bedraagt 190 meter en de dichtstbijzijnde dorpskern ligt op 1.189 meter.
1.2
Eiser is woonachtig aan de [adres 3] te [woonplaats] .
1.3
Voor de inrichting is op 14 augustus 2007 op grond van de Wet milieubeheer (Wm) vergunning verleend (hierna: de milieuvergunning) voor het veranderen en in werking hebben van de gehele inrichting waarbij, kort gezegd, de melkgeitenstal is uitgebreid en het aantal en de soort dieren binnen de bestaande stallen is gewijzigd. De milieuvergunning is onherroepelijk geworden op 28 september 2007.
Op 5 september 2007 is een bouwvergunning verleend voor de bouw van de melkgeitenstal (hierna ook: stal [nummer] ). Daarmee is de milieuvergunning van 14 augustus 2007 in werking getreden.
1.4
Door de uitbraak van de Q-koorts binnen de inrichting, is de bouw van de uitbreiding van de melkgeitenstal niet (volledig) gerealiseerd en in werking gebracht binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de milieuvergunning. De milieuvergunning is voor dat deel, inclusief de beoogde uitbreiding met 1.540 geiten, van rechtswege komen te vervallen.
1.5
Vergunninghouder heeft op 12 januari 2012 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning als bedoeld artikel 2.6, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De omgevingsvergunning wordt gevraagd in verband met het uitbreiden van de veestapel. Ten opzichte van de geldende milieuvergunning zijn de volgende veranderingen aangevraagd:
- in stal 3 worden 250 opfokgeiten en afmestlammeren tot 60 dagen in plaats van 165 opfokgeiten van 61 dagen tot en met één jaar en 535 opfokgeiten en afmestlammeren tot en met 60 dagen gehuisvest;
- in stal 5 worden 250 opfokgeiten van 61 dagen tot en met één jaar in plaats van 700 opfokgeiten van 61 dagen tot en met één jaar gehuisvest;
- in stal 6 worden 3.359 geiten ouder dan één jaar in plaats van 1.920 geiten gehuisvest.
1.6
De GGD Hart voor Brabant (hierna: de GGD) heeft op verzoek van verweerder op
31 juli 2012 advies uitgebracht ten aanzien van het aspect volksgezondheid bij het verlenen van de door vergunninghouder gevraagde omgevingsvergunning. De GGD vermeldt in het advies dat het bedrijf sinds 12 februari 2010 bekend is als een met Q-koorts besmet bedrijf. Dat betekent dat bij tankmelkcontrole door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) de Q-koortsbacterie (Coxiella burnetii) is aangetroffen. De GGD vermeldt voorts dat in de gemeente Haaren 17 patiënten zijn gediagnosticeerd met acute Q-koorts in de periode 2007-2009, waarvan er vijf woonden in Esch. In de periode 2009 tot en met juli 2012 betreft het vier patiënten in de gemeente Haaren, waarvan één uit Esch.
31 juli 2012 advies uitgebracht ten aanzien van het aspect volksgezondheid bij het verlenen van de door vergunninghouder gevraagde omgevingsvergunning. De GGD vermeldt in het advies dat het bedrijf sinds 12 februari 2010 bekend is als een met Q-koorts besmet bedrijf. Dat betekent dat bij tankmelkcontrole door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) de Q-koortsbacterie (Coxiella burnetii) is aangetroffen. De GGD vermeldt voorts dat in de gemeente Haaren 17 patiënten zijn gediagnosticeerd met acute Q-koorts in de periode 2007-2009, waarvan er vijf woonden in Esch. In de periode 2009 tot en met juli 2012 betreft het vier patiënten in de gemeente Haaren, waarvan één uit Esch.
De GGD adviseert over infectieziekten het volgende:
"Zolang het bedrijf besmet is met Q-koorts adviseert de GGD geen uitbreiding toe te staan. Als het bedrijf vrij is verklaard van Q-koorts kan de GGD met de huidige inzichten vanuit infectieziekten instemmen met de uitbreiding van het bedrijf, aangezien de ziekte door vaccinatie onder controle lijkt te zijn en de dichtstbijzijnde dorpskern op meer dan 1 kilometer afstand ligt. De GGD adviseert een dichte stal met bomen daaromheen en hantering van strikte hygiënemaatregelen tijdens de werkzaamheden met de dieren om de risico's op infectieziekten voor zowel omwonenden als de veehouders en medewerkers (..) te verkleinen".
1.8
Vergunninghouder heeft inmiddels de helft van de bouw van de melkgeitenstal (stal 6) gerealiseerd. Het betreft een traditionele, open, stal. Het aantal bij de omgevingsvergunning vergunde geiten is inmiddels in de inrichting aanwezig.
2.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend.
3.1
Eiser voert aan dat het bedrijf de oorzaak is van de besmetting met de Q-koortsbacterie bij zes omwonenden en dat eiser zelf ook vreest voor besmetting. Eiser wijst er op dat de
vergunningverlening heeft plaatsgevonden in afwijking van het advies van de GGD en de NVWA. Verweerder heeft, aldus eiser, het gezondheidsaspect onvoldoende betrokken bij de beoordeling.
3.2
Eiser verwijst voor 'de verdere gronden van beroep' naar de door hem ingediende zienswijze en naar enkele bij het beroepschrift gevoegde (kranten)artikelen, die als ingelast dienen te worden beschouwd.
4.
Verweerder stelt in de eerste plaats dat hij de zienswijze van eiser in het bestreden besluit heeft weerlegd en dat eiser onvoldoende heeft onderbouwd waarom die weerlegging onjuist is. Het beroep dient naar de mening van verweerder reeds om die reden ongegrond te worden verklaard.
5.
Voor zover het de door eiser als 'verdere gronden van het beroep' aangeduide deel van de zienswijze betreft, is de rechtbank van oordeel dat eiser met de enkele vermelding dat deze als ingelast dienen te worden beschouwd, miskent dat verweerder in het bestreden besluit over dat deel van de zienswijze gemotiveerd een oordeel heeft gegeven. Nu eiser noch in het beroepschrift, noch ter zitting gemotiveerd de beoordeling door verweerder heeft weersproken, ziet de rechtbank aanleiding om aan eisers verwijzing naar de ingebrachte zienswijze, voor zover het betreft de 'verdere gronden van het beroep', voorbij te gaan.
Ten aanzien van eisers stellingen met betrekking tot de Q-koortsbacterie, eisers vrees voor besmetting en het onvoldoende betrekken van de gezondheidsaspecten bij het bestreden besluit, geldt dat geen sprake is van een enkele verwijzing naar de eerder ingediende zienswijze. Gelet op hetgeen eiser ter zake heeft aangevoerd is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een voldoende onderbouwde beroepsgrond zodat hierna tot een inhoudelijke beoordeling daarvan kan worden overgegaan.
6.
Verweerder brengt tegen de stellingen van eiser over het aspect Q-koorts het volgende in. De aanvraag van vergunninghouder ziet op de uitbreiding van de geitenhouderij met een open stal. Het aangevraagde staltype betreft een potstal met natuurlijke ventilatie, het meest voorkomende staltype voor de geitenhouderij. Met het voorschrijven van een dichte stal, zoals door de GGD wordt geadviseerd, wordt de grondslag van de aanvraag verlaten, hetgeen niet mogelijk is. Voorts is de besmette status met Q-koorts van het bedrijf geen vast gegeven. Inmiddels zijn alle geiten gevaccineerd. Daarnaast vindt aanplant van bomen plaats rondom de stal, hetgeen bijdraagt aan het verminderen van de verspreiding van stofdeeltjes. Volgens verweerder vormt de uitbreiding van het bedrijf geen groter besmettingsgevaar dan het huidige bedrijf. Verweerder kan de opmerking over de NVWA niet plaatsen. Deze organisatie heeft in de procedure geen rol gespeeld.
7.1
Indien door het in werking zijn van een inrichting risico's voor de volksgezondheid kunnen ontstaan, moeten deze risico's gelet op artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder a, Wm in samenhang met artikel 2.14, eerste lid onder a2, van de Wabo als gevolg voor het milieu bij de beoordeling van de aanvraag worden betrokken.
7.2
De rechtbank stelt voorop dat voor diverse milieuonderdelen die van invloed kunnen zijn op de volksgezondheid wettelijke en beleidsmatige toetsingskaders zijn gevormd, veelal op basis van heersende wetenschappelijke inzichten. Het ligt op de weg van degene die zich op het bestaan van een risico voor de volksgezondheid beroept om, aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten, aannemelijk te maken dat deze toetsingskaders niet toereikend zijn om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen.
7.3
Voor het risico van de verspreiding van ziekten die van dier op mens overdraagbaar zijn (zoönosen) is echter nog geen wettelijk of beleidsmatig toetsingskader ontwikkeld. Er is geen sprake van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over de (ernst van) gezondheidseffecten van een intensieve veehouderij op omwonenden. Dit komt mede naar voren uit een onderzoek van de Gezondheidsraad van 30 november 2012. Het enkele ontbreken van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten is onvoldoende om de vergunning reeds daarom te weigeren vanwege een mogelijk volksgezondheidsrisico. Pas als er indicaties zijn dat een activiteit een risico voor de volksgezondheid zou kunnen hebben, zal het bevoegd gezag, mede gelet op het voorzorgsbeginsel, moeten onderzoeken of de mogelijke negatieve effecten op de volksgezondheid van een zodanige ernst kunnen zijn dat hierin aanleiding is gelegen om de vergunning te weigeren, of nadere voorschriften ter voorkoming van gezondheidsrisico’s aan de vergunning te verbinden. Hierbij zijn de omstandigheden van het geval van belang, zoals de werking van de betrokken inrichting, de soort van de gehouden dieren, de aard van de omgeving, eventuele mogelijke (hygiëne)maatregelen ter voorkoming van de uitbraak en verspreiding van zoönosen, alsmede de aard van de mogelijke effecten op de gezondheid.
7.4
De rechtbank maakt uit het advies van de GGD op dat het bedrijf sinds 12 februari 2010 de status heeft van een met Q-koorts besmet bedrijf. Vergunninghouder heeft ter zitting bevestigd dat het bedrijf die status ook thans nog heeft. Uit het advies van de GGD blijkt voorts dat in de omgeving van het bedrijf mensen met Q-koorts zijn besmet. De rechtbank begrijpt het advies aldus dat de GGD op grond van het voorgaande adviseert om geen uitbreiding toe te staan zolang het bedrijf is besmet met Q-koorts en dat als er uitbreiding komt deze uitbreiding dient te geschieden in de vorm van een dichte stal met bomen daaromheen en met hantering van strikte hygiënemaatregelen tijdens de werkzaamheden met de dieren.
7.5
Naast voormeld advies van de GGD is de wijziging van de Verordening ruimte 2012 (hierna: de Verordening) door Provinciale Staten van Noord-Brabant op 17 mei 2013 van belang. Daarbij is, onder meer, artikel 9.6 van de Verordening gewijzigd in die zin dat de reeds geldende bouwstop voor geitenhouderijen wordt verlengd tot 1 juni 2014. In de toelichting bij de wijziging van de Verordening is het volgende aangegeven:
"Het advies van de Gezondheidsraad geeft ons op dit moment onvoldoende aanleiding om de bouwstop te heroverwegen nu dit niet leidt tot andere inzichten ten aanzien van de risico’s van geitenhouderijen. Hoewel vaccinatie het risico op het uitscheiden van grote hoeveelheden bacteriën sterk heeft verminderd, is de vaccinatie duidelijk minder dan 100% effectief. Een grote stal waarin veel dieren worden gehouden kan mogelijk toch een significante bron van Q-koorts bacillen zijn. Juist de traditionele open stalsystemen zijn daarbij ongunstig voor de volksgezondheid door de grotere kans op verwaaiing. Voorts herhaalt de Gezondheidsraad dat er aanwijzingen zijn (IRAS/NIVEL, 2011) voor een toegenomen risico op longproblemen in de nabijheid van geitenstallen”.
7.6
De rechtbank ziet in het advies van de GGD en in de toelichting op de wijziging van artikel 9.6 van de Verordening indicaties dat de vergunde activiteiten risico’s voor de volksgezondheid zouden kunnen hebben. Verweerder had derhalve moeten onderzoeken of de mogelijke negatieve effecten op de volksgezondheid van een zodanige ernst kunnen zijn dat hierin aanleiding is gelegen om de vergunning te weigeren, of nadere voorschriften ter voorkoming van gezondheidsrisico’s aan de vergunning te verbinden.
7.7
Verweerder heeft in dat verband aangevoerd dat juist drachtige geiten een risico vormen in verband met Q-koorts en dat destijds alle drachtige geiten zijn geruimd. Daarnaast zijn er wettelijke maatregelen doorgevoerd, zoals vaccinatie, en zijn inmiddels alle geiten gevaccineerd. Ook is de bedrijfsopzet veranderd. In de nieuwe bedrijfssituatie wordt er alleen ten behoeve van het eigen bedrijf aan opfok gedaan. Dat betekent dat er jaarlijks minder geiten hoeven te lammeren. Met de besmette geiten die nog op het bedrijf aanwezig zijn wordt niet gefokt. De uitbreiding van het bedrijf betekent niet tevens een uitbreiding van de besmetting. Een andere maatregel om de verspreiding te beperken is beplanting rond de stal en die beplanting is als voorwaarde opgelegd bij de verleende bouwvergunning.
7.8
De rechtbank acht hetgeen door verweerder is aangevoerd en de door verweerder aan de vergunning verbonden algemene hygiënevoorschriften 1.1.1, 1.1.3, 7.1.2, 7.1.3 en 7.1.4, in het licht van het advies van de GGD en de toelichting bij de Verordening, evenwel onvoldoende voor de conclusie dat verweerder zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat voldoende duidelijk is dat de mogelijke negatieve effecten op de volksgezondheid niet van een zodanige ernst kunnen zijn dat hierin aanleiding is gelegen om de vergunning te weigeren of om daaraan, verdergaande, voorwaarden te verbinden. Verweerder heeft bij de voorbereiding van het bestreden besluit dan ook onvoldoende onderzocht of, gelet op genoemde indicaties, aanleiding bestaat om de vergunning te weigeren dan wel om nadere voorschriften ter voorkoming van gezondheidsrisico’s aan de vergunning te verbinden. De rechtbank acht hierbij met name van belang dat verweerder is afgeweken van het door hem zelf gevraagde advies van de GGD maar niettemin geen aanleiding heeft gezien om die instantie ook een aanvullend advies te vragen, of die instantie anderszins te betrekken bij de verdere besluitvorming. Dit wreekt zich temeer omdat er geen advies van een andere deskundig te achten instantie is gevraagd.
7.9
De rechtbank is, op deze gronden, van oordeel dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd en aldus strijdig is met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het komt daarom voor vernietiging in aanmerking. Deze beroepsgrond slaagt.
8.
Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb, kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen om een gebrek in een besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank in dat geval een tussenuitspraak.
8.1
Vergunninghouder heeft ter zitting verklaard dat de gezonde dieren niet van de besmette dieren kunnen worden gescheiden. Als dat mogelijk zou zijn, zou hij dat allang hebben gedaan. Vergunninghouder heeft ter zitting vervolgens de huidige wijze van bedrijfsvoering toegelicht. Jonge dieren worden deels extern opgefokt en gevaccineerd. Ook worden er geiten geboren op het bedrijf. De jonge dieren krijgen geen moedermelk maar koeienbiest. Daardoor is de kans op besmetting minder dan 1%. De jonge dieren worden ingezet om mee te fokken, maar eerst nadat zij zijn gevaccineerd tegen Q-koorts. De jongere generatie dieren kan op die manier niet meer besmet raken. De oudere (besmette) dieren worden niet gebruikt voor de fok. De garantie dat er geen besmetting kan plaatsvinden bestaat dus uit ten eerste de strikt gescheiden opfok en ten tweede uit het niet gebruiken van moedermelk. De leeftijdscheiding wordt gehandhaafd tot de eerste dekking. Dieren die niet zijn gedekt of die niet drachtig zijn geworden, worden gevoegd bij de groep met oudere dieren.
De GGD heeft geadviseerd een dichte stal te realiseren, maar heeft in het advies niets vermeld over de wijze van bedrijfsvoering van vergunninghouder. Volgens vergunninghouder zijn dichte stallen in de geitenhouderij niet mogelijk.
8.2
De rechtbank acht het op grond van het voorgaande mogelijk dat verweerder het geconstateerde gebrek op relatief eenvoudige wijze en op een relatief korte termijn, kan herstellen. Verweerder zal daarom, met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb, in de gelegenheid worden gesteld voormeld gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
8.3
De rechtbank overweegt in dat verband dat eiser ter zitting heeft aangegeven dat, als de GGD thans van mening zou zijn dat er, gelet op de wijze van bedrijfsvoering door vergunninghouder, (vrijwel) geen risico op besmetting met Q-koorts bestaat, eisers vrees waarschijnlijk zou zijn weggenomen. Eiser heeft zich ter zitting bereid verklaard om, tezamen met de overige partijen, hierover met de GGD te overleggen. De rechtbank acht het, gelet hierop, raadzaam dat verweerder beziet of een overleg tussen alle partijen met de GGD kan worden opgestart waarbij mede de hiervoor in rechtsoverweging 8.1 weergegeven beschrijving van de wijze van bedrijfsvoering van vergunninghouder met de GGD kan worden besproken.
8.4
Indien en voor zover verweerder, naar aanleiding van de uitkomst van voormeld overleg met de GGD, van mening is dat de risico’s voor de volksgezondheid, al dan niet na het treffen van aanvullende maatregelen, in voldoende mate kunnen worden voorkomen dan wel, voor zover dit niet mogelijk is, zoveel mogelijk kunnen worden beperkt, zal verweerder dit dienen te onderbouwen. In dat geval dient verweerder voorts vergunningsvoorschriften te formuleren ten einde naleving van eventuele maatregelen te waarborgen.
8.5
De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak. Als verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, moet hij dat, op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb en om nodeloze vertraging te voorkomen, zo spoedig mogelijk mededelen aan de rechtbank. Als verweerder wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder.
8.6
De rechtbank overweegt dat het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, in beginsel beperkt blijft tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak. Zij zal het in beginsel in strijd met de goede procesorde achten als nieuwe geschilpunten worden ingebracht.
9.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt verweerder in de gelegenheid om, binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak, het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.M. Dohmen, voorzitter, en mr. D.J. de Lange en
mr. J. Heijerman, leden, in aanwezigheid van mr. E.A.C. Spoormakers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 december 2013.
mr. J. Heijerman, leden, in aanwezigheid van mr. E.A.C. Spoormakers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 december 2013.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.