Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats ’s-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 13/3478
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 februari 2014 in de zaak tussen
[eiser], eiser
(gemachtigde: mr. T.P.A. Weterings),
en
[verweerder], verweerder
(gemachtigde: mr. F. Hummel).
Procesverloop
Bij besluit van 14 januari 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser om verlenging van studiefinanciering afgewezen.
Bij besluit van 15 mei 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 oktober 2013. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.
De rechtbank neemt de volgende feiten als vaststaand aan.
Eiser heeft de Bulgaarse nationaliteit. Hij studeert sinds 1 september 2011 B hbo-ict aan Fontys hogescholen te Eindhoven. Sinds 16 februari 2012 staat hij ingeschreven bij de Kamer van Koophandel met een eenmanszaak, onder de handelsnaam [bedrijf]. Eiser maakt webdesigns en grafische ontwerpen. Hij ontving studiefinanciering. Op
3 december 2012 heeft hij het onderhavige verzoek om verlenging ingediend. Dat verzoek heeft verweerder bij het primaire besluit afgewezen omdat de omzet van zijn bedrijf te laag is, waardoor er niet van uit kan worden gegaan dat eiser meer dan 32 uur per maand binnen het bedrijf werkt.
2.
Verweerder heeft het bestreden besluit als volgt gemotiveerd:
“De EU-burger die in een andere EU-lidstaat werkt, wordt beschouwd als migrerend werknemer. Een migrerend werknemer heeft op grond van het Europese recht aanspraak op dezelfde sociale en fiscale voordelen als de nationale werknemer. (..) Dat betekent dat u in aanmerking kunt komen voor studiefinanciering als u migrerend werknemer bent. In Europese rechtspraak is vastgesteld dat het moet gaan om reële en daadwerkelijke (niet louter bijkomstige) arbeid, waarvoor een evenredige beloning in geld wordt ontvangen. Voor het recht op studiefinanciering betekent dit dat er een minimumeis gesteld kan worden aan het aantal gewerkte uren per maand. Op grond van het bovenstaande is het beleid van de Dienst Uitvoering Onderwijs dat een student als migrerend werknemer wordt beschouwd als hij 32 uur of meer per maand werkt. Dit is de hoofdregel. Er is sprake van een individuele beoordeling, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke kenmerken van het werk.
Indien de studerende als zelfstandige of freelancer werkzaam is gelden dezelfde voorwaarden zoals hierboven staat vermeld.
Dit betekent dat de studerende dient aan te tonen dat hij minimaal 32 uur per maand werkzaam is. Het betekent echter ook dat er een evenredige beloning in geld tegenover staat. Uit de door u overgelegde stukken is van dit laatste niet gebleken. Immers, de omzet die u uit uw bedrijf haalt is zodanig dat van een beloning gerelateerd aan de arbeid niet kan worden gesproken.
(…)
Dat aan u gedurende de maanden mei tot en met oktober 2012 studiefinanciering is toegekend, doet aan het vorenstaande niet af. ”
3.
Eiser heeft aangevoerd dat verweerder de aanvraag ten onrechte heeft afgewezen. Nu verweerder niet betwist dat eiser voldoet aan het criterium van 32 uur arbeid per maand, komt hij volgens verweerders beleid in aanmerking voor studiefinanciering. Pas als eiser niet aan dit criterium voldoet, volgt een individueel onderzoek, waarbij onder meer de hoogte van de verdiensten aan de orde kan komen. Indien en voor zover verweerder twijfel had over of eiser wel 32 uur heeft gewerkt, dan had verweerder daar aanvullend onderzoek naar kunnen doen. Voorts doet eiser een beroep op het vertrouwensbeginsel, aangezien aan hem in een eerder stadium wel studiefinanciering is verstrekt.
4.
De vraag of de student als migrerend werknemer kan worden aangemerkt, wordt door verweerder beantwoord aan de hand van de ‘Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap ex artikel 11.5 Wet studiefinanciering 2000’ (hierna: “de beleidsregel”) die in werking is getreden op 23 maart 2009. In deze Beleidsregel is het volgende vermeld:
“Studerenden, afkomstig uit één van de lidstaten van de Europese Unie, kunnen net als Nederlandse studerenden in aanmerking komen voor volledige studiefinanciering, indien zij aangemerkt kunnen worden als migrerend werknemer. Na toegelaten te zijn tot de Nederlandse studiefinanciering laat de Dienst Uitvoering Onderwijs na verloop van tijd controleren of de studerende over een afgesloten studiefinancieringstijdvak ook daadwerkelijk als migrerend werknemer kon worden beschouwd.
Het begrip ‘migrerend werknemer’ is niet echt vastomlijnd, in alle omstandigheden voldoende duidelijk en toepasbaar op individuele situaties. (…)
Kernelement van de toetsing is ‘Als werknemer kan slechts worden beschouwd degene die reële en daadwerkelijke arbeid verricht, die niet van zo geringe omvang is dat het om louter marginale en bijkomstige werkzaamheden gaat. Het hoofdkenmerk van de arbeidsverhouding is, dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag werkzaamheden verricht en als tegenprestatie een beloning ontvangt’. Dit betekent dat in de meeste gevallen diegene, die als werknemer dient te worden beschouwd, een arbeidscontract heeft afgesloten, een in dat contract overeengekomen hoeveelheid uren werkt en daarvoor loon ontvangt. (…)
Studerenden, afkomstig uit een van de lidstaten van de Europese Unie, die in aanmerking komen voor volledige studiefinanciering, worden aangeschreven met het verzoek aan te geven hoeveel uren over het te controleren studiefinancieringstijdvak zij hebben gewerkt.
De Dienst Uitvoering Onderwijs gaat ervan uit dat iedere studerende, die over de controleperiode 32 uur of meer gemiddeld per maand heeft gewerkt, zonder meer de status van migrerend werknemer heeft en daarmee terecht studiefinanciering heeft ontvangen over het gecontroleerde studiefinancieringstijdvak. (…)
Voldoet de studerende niet aan bovengenoemd criterium dan is een nader onderzoek naar de individuele omstandigheden van het geval noodzakelijk. Bij de controle van de voorwaarden voor het bestaan van het werknemerschap moeten de objectieve criteria en alle omstandigheden die te maken hebben met de aard van zowel de betrokken werkzaamheden als de betrokken arbeidsverhouding in hun geheel beoordeeld worden. Hierbij kan dan ook een veelheid van factoren van belang zijn, bijvoorbeeld de aard van het afgesloten arbeidscontract, het aantal gegarandeerde werkuren per maand, de hoogte van het loon enzovoorts.
Het is dan ook duidelijk dat het niet mogelijk is om hier gespecificeerd aan te geven wanneer wel en wanneer niet voldaan zal zijn aan het vereiste van het migrerend werknemerschap. De omstandigheden zullen per geval verschillen en dan ook individueel door de Dienst Uitvoering Onderwijs moeten worden beoordeeld.”
5.
Verweerder hanteert een vaste gedragslijn ten aanzien van migrerende zelfstandigen die afkomstig zijn uit een lidstaat van de Europese Unie. Deze vaste gedragslijn houdt in dat de Beleidsregel – die uitsluitend ziet op studerenden uit de Europese Unie die werknemer zijn – analoog op zelfstandigen wordt toegepast. Verweerder toetst derhalve of de migrerende zelfstandige recht heeft op volledige studiefinanciering en daarbij is het in de Beleidsregel neergelegde 32-uurs criterium van toepassing.
7.
De rechtbank stelt vast dat uit de analoge toepassing van verweerders Beleidsregel volgt dat indien een studerende zelfstandige minimaal 32 uur per maand als zelfstandige heeft gewerkt, die studerende dan zonder meer de status van migrerend werknemer (lees: migrerend zelfstandige) krijgt. Er hoeft in dat geval geen nader onderzoek naar de individuele omstandigheden plaats te vinden ter beantwoording van de vraag of sprake is van reële en daadwerkelijke arbeid in de zin van de Beleidsregel (rechtbank Amsterdam 11 oktober 2012, ECLI:NL:RBAMS:2012:BY0238).
8.
De rechtbank stelt verder vast dat verweerder het bestreden besluit aldus heeft geformuleerd, dat bij lezing ervan niet aanstonds duidelijk wordt of verweerder nu wel of niet aannemelijk acht dat eiser 32 uur per maand heeft gewerkt. Uit de bewoordingen lijkt te volgen dat verweerder van mening is dat naast aan de 32 uurs-eis, ook voldaan moet zijn aan de eis van een evenredige beloning (die dan weer moet bestaan uit een qua hoogte aan de arbeid te relateren omzet). Dat is, gelet op hetgeen in rechtsoverweging 7 is overwogen, echter niet in overeenstemming met de eigen Beleidsregel.
9.
Verweerder heeft zich echter in het verweerschrift en ter zitting wel uitdrukkelijk op het standpunt gesteld dat eiser niet aan de 32 uurs-eis heeft voldaan. De door eiser ingezonden urenstaten vormen volgens verweerder geen bewijs van het aantal gewerkte uren omdat deze niet meer zijn dan door eiser zelf opgestelde overzichten. Voor de beoordeling van het aantal gewerkte uren wordt bij ondernemers met name gekeken naar de omzet die de ondernemer heeft behaald. Blijkens de bij de Kamer van Koophandel opgevraagde omzetgegevens heeft eiser in 2012 in het eerste, tweede en derde kwartaal een omzet behaald van respectievelijk € 100,00, € 184,00 en € 0,00. Gezien de geringe omzet van zijn onderneming kan niet anders worden geconcludeerd dat de arbeid waarvoor eiser een beloning heeft ontvangen in 2012 slechts bijkomstig van aard is geweest, aldus verweerder in het verweerschrift.
10.
Gelet op het samenstel van de bewoordingen in het bestreden besluit, het verweerschrift en het zijdens verweerder ter zitting opgemerkte, houdt de rechtbank het ervoor dat verweerder niet, zoals het bestreden besluit wel lijkt te suggereren, heeft bedoeld om naast de 32 uurs-eis ook nog een aparte eis naar een bepaalde omzet te stellen. Verweerder heeft wel op basis van de geringe omzet, alsmede op grond van de overige in het verweerschrift genoemde omstandigheden, geconcludeerd dat niet aannemelijk is gemaakt dat aan de 32 uurs-eis is voldaan. Dat standpunt acht de rechtbank niet onaanvaardbaar. Eisers beroepsgrond, inhoudende dat hij wel aannemelijk heeft gemaakt aan de 32 uurs-eis te voldoen, faalt derhalve.
11.
Verweerder heeft echter verzuimd om, gegeven het feit dat niet aan de 32 uurs-eis is voldaan, vervolgens conform zijn Beleidsregel een nader onderzoek in te stellen naar de individuele omstandigheden van eisers geval. Dit terwijl eiser wel individuele omstandigheden naar voren heeft gebracht. Hij heeft bij zijn aanvraag facturen overgelegd gericht aan opdrachtgevers bij wie hij de door hem aangegeven hoeveelheid uren heeft gedeclareerd. Naar aanleiding van het primaire besluit heeft eiser in bezwaar toegelicht dat hij student is, dat hij zijn werkzaamheden verricht om ervan te kunnen leren en dat zijn werkzaamheden hem zullen helpen bij het afstuderen. Daarom brengt hij minder loonkosten in rekening dan andere web- en grafische designers. Hij factureert zijn opdrachtgevers niet per uur maar per project. Eiser heeft voorts verwezen naar verschillende websites die hij heeft gemaakt. De rechtbank stelt vast dat verweerder in het geheel geen – kenbare – aandacht heeft geschonken aan deze individuele omstandigheden.
12.
Ter zitting heeft verweerder desgevraagd aan het einde van de zitting betoogd dat wel degelijk een individueel onderzoek is verricht nadat geconstateerd is dat eiser niet aan de 32 uurs-eis voldeed, en dat de omzetbeoordeling daarvan een onderdeel uitmaakte (pagina 7 proces-verbaal van de zitting). Dat betoog volgt de rechtbank niet. In het verweerschrift is immers letterlijk overwogen:
“Voor de beoordeling van het aantal gewerkte uren wordt bij ondernemers met name gekeken naar de omzet die de ondernemer heeft behaald”. Verweerder heeft aldus die individuele beoordeling niet gemaakt. Bovendien heeft te gelden dat, zo verweerder de beoordeling van de hoogte van de omzet al – kennelijk achteraf beziend – wenst te scharen onder een verricht individueel onderzoek, verweerder alsdan nog immer geen aandacht heeft besteed aan de overige door eiser aangevoerde individuele omstandigheden, zoals genoemd in rechtsoverweging 11.
“Voor de beoordeling van het aantal gewerkte uren wordt bij ondernemers met name gekeken naar de omzet die de ondernemer heeft behaald”. Verweerder heeft aldus die individuele beoordeling niet gemaakt. Bovendien heeft te gelden dat, zo verweerder de beoordeling van de hoogte van de omzet al – kennelijk achteraf beziend – wenst te scharen onder een verricht individueel onderzoek, verweerder alsdan nog immer geen aandacht heeft besteed aan de overige door eiser aangevoerde individuele omstandigheden, zoals genoemd in rechtsoverweging 11.
13.
Dat betekent dat eisers beroepsgrond, dat verweerder ten onrechte geen individueel onderzoek heeft verricht en daarmee in strijd met het eigen beleid heeft gehandeld, slaagt.
14.
Verweerder heeft voorts niet gemotiveerd gereageerd op eisers beroep op het vertrouwensbeginsel. Reeds in bezwaar heeft eiser gesteld dat hij in een eerder stadium, toen hij nog minder omzet behaalde, wel studiefinanciering toegekend heeft gekregen. Verweerder heeft in het bestreden besluit volstaan met de overweging dat dat feit niet afdoet aan één en ander, zonder uit te leggen waarom dat dan niet het geval is. Ook die beroepsgrond treft doel.
15.
Het beroep op de hoorplicht heeft gemachtigde van eiser ter zitting prijsgegeven en behoeft daarom geen bespreking.
16.
Het vorenstaande houdt in dat het bestreden besluit wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel dient te worden vernietigd. De rechtbank zal verweerder de opdracht verlenen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is vermeld. De rechtbank acht, gelet op het feitenonderzoek dat verweerder nog dient te verrichten, geen termen aanwezig om de bestuurlijke lus toe te passen.
17.
De rechtbank bepaalt dat verweerder het griffierecht aan eiser dient te vergoeden en veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op 974,00, (1 punt voor het verschijnen ter zitting en 1 punt voor het indienen van een beroepschrift met een waarde per punt van € 487,00 en een wegingsfactor 1). Nu eerst in beroep is verzocht om vergoeding van de kosten gemaakt in verband met het bezwaar, komen deze kosten – waarvan overigens niet is gebleken nu eiser in die fase nog geen professionele rechtsbijstand had – reeds daarom niet voor vergoeding in aanmerking.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 44,00 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 974,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M.H. Rijken - Lie, rechter, in aanwezigheid van
B.C.T. Rabou-Coort LLB, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
7 februari 2014.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.