Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummers: SHE 14/2790, SHE 14/2824 en SHE 14/3326
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 juli 2015 in de zaak tussen
1. Bewonersvereniging Heikampen, te Nuenen, Gerwen en Nederwetten,
Stichting Middengebied, te Nuenen,
Belangenvereniging Molvense Erven, te Nuenen,
Bewonersvereniging Het Puyven, te Nuenen,
Stichting Middengebied, te Nuenen,
Belangenvereniging Molvense Erven, te Nuenen,
Bewonersvereniging Het Puyven, te Nuenen,
eisers sub 1,
(gemachtigde: R.L. Moviat),
(gemachtigde: R.L. Moviat),
2. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nuenen, Gerwen en Nederwetten,te Nuenen,
eiser sub 2,
(gemachtigden: mr. B.A.P.M. Achterbergh en C.M.G. Schoof),
(gemachtigden: mr. B.A.P.M. Achterbergh en C.M.G. Schoof),
3. [eiser (es)]
allen wonende te Nuenen, eisers (hierna ook: bewoners Zuiderklamp),
eisers sub 3,
(gemachtigden mr. R.E. Wannink en drs. J.M. Diebels),
eisers sub 3,
(gemachtigden mr. R.E. Wannink en drs. J.M. Diebels),
gezamenlijk te noemen: eisers,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant, verweerder,
(gemachtigde: mr. R.D. Reinders).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen: de Nederlandse Organisatie voor Toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek conform artikel 3, eerste lid, TNO-wet (TNO), te Delft enTASS International Mobility Center B.V. (TASS), te Helmond,
gemachtigde mr. E. Dans.
Procesverloop
Bij besluit van 8 maart 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder de maximumsnelheid op de provinciale weg A270, tussen km 6,460 en km 9,750 in beide richtingen verlaagd naar 100 km/uur.
Bewonersvereniging Heikampen en TNO hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
Bij besluit op bezwaar van 16 augustus 2012 heeft verweerder het primaire besluit herroepen en de maximumsnelheid op de A270 tussen km 6,460 en km 9,750 in beide richtingen verlaagd naar 100 km/uur voor de periode van 23.00 - 07.00 uur.
Tegen het besluit op bezwaar van 16 augustus 2012 hebben onder meer eiser sub 2, Bewonersvereniging Heikampen en bewoners Zuiderklamp beroep ingesteld.
Bij uitspraak van 21 november 2013 heeft de rechtbank het besluit op bezwaar van
16 augustus 2012 vernietigd en bepaald dat verweerder een nieuw besluit moet nemen op de bezwaren tegen het primaire besluit.
Bij uitspraak van 21 november 2013 heeft de rechtbank het besluit op bezwaar van
16 augustus 2012 vernietigd en bepaald dat verweerder een nieuw besluit moet nemen op de bezwaren tegen het primaire besluit.
Bij besluit op bezwaar van 8 juli 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het primaire besluit herroepen en de maximumsnelheid op de provinciale weg A270 tussen km 6,460 en km 9,525 (Eindhoven richting Helmond) en tussen km 9,540 en km 6,460 (Helmond richting Eindhoven) verlaagd naar 100 kilometer per uur. Verweerder heeft bepaald dat deze maximumsnelheid van 100 km/uur dagelijks geldt van 23.00 uur tot 7.00 uur op het wegvak tussen km 6,460 en km. 9,225 (Eindhoven richting Helmond) en tussen km 9,540 en km 6,760 (Helmond richting Eindhoven).
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het beroep van eisers sub 1 is
geregistreerd als SHE 14/2790, het beroep van eiser sub 2 als SHE 14/2824 en het beroep
van eisers sub 3 als SHE 14/3326.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De derde-partijen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven over de zaak.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 april 2015. Van eisers sub 1 en 3 zijn enkele personen verschenen, bijgestaan door de gemachtigden van eisers sub 1 en 3. Namens eiser sub 2 zijn M.P.J. Jansen (wethouder) en mr. B.A.P.M. Achterbergh verschenen. Voor eiser sub 2 is ook verschenen dr. L.M.J. Geelen, adviseur milieu & gezondheid van het Bureau Gezondheid, Milieu & Veiligheid van de GGD’en Brabant/Zeeland. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn ook verschenen [persoon 1] , [persoon 2] , [persoon 3] en [persoon 4] . Derde-partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en door drs. ing. G. van Vugt, bestuurder van TASS.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW) kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels strekken tot:
a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
Ingevolge het tweede lid van deze bepaling kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels voorts strekken tot:
a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
In artikel 15, eerste lid, van de WVW is bepaald dat de plaatsing van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden, voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit.
2. Ingevolge artikel 21 van Pro het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) wordt in de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval vermeld welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij moet worden aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
Ingevolge artikel 24, aanhef en onder a, van het BABW worden verkeersbesluiten genomen na overleg met de korpschef.
3. Uit het systeem van de WVW en de krachtens die wet vastgestelde regelen valt af te leiden dat verkeersbesluiten ten doel moeten hebben het verkeer en de daarmee samenhangende aspecten te reguleren. Daarbij dient het algemeen belang uitgangspunt te zijn, maar behoren in het kader van een zorgvuldige voorbereiding ook individuele belangen te worden betrokken. Verweerder komt bij het nemen van een verkeersbesluit een ruime beoordelingsmarge toe. Het is aan verweerder om alle bij het nemen van een dergelijk besluit betrokken belangen tegen elkaar af te wegen om te beoordelen wanneer de in artikel 2 van Pro de WVW vermelde belangen het nemen van welke verkeersmaatregel vergt. De rechter dient zich bij de toetsing van een dergelijk besluit terughoudend op te stellen.
Feiten en achtergrond van het geschil
4. Het betrokken wegvak van de A270 is in beheer en onderhoud bij verweerder. Eiser sub 2 heeft verweerder verzocht kritisch te kijken naar de maximumsnelheid op het betrokken wegvak. Dit heeft geresulteerd in het primaire verkeersbesluit, waarbij verweerder de maximumsnelheid op het betrokken wegvak heeft verlaagd naar 100 km/uur.
5. De belangen van TNO hebben er in overwegende mate toe geleid dat verweerder het verkeersbesluit heeft herroepen. Bij besluit op bezwaar van 16 augustus 2012 heeft verweerder de verlaging van de maximumsnelheid beperkt tot de periode van 23.00 - 7.00 uur.
6. Bij uitspraak van de rechtbank van 21 november 2013 heeft de rechtbank het besluit op bezwaar van 16 augustus 2012 vernietigd, omdat het belang van TNO geen belang is waarop artikel 2, eerste en tweede lid, van de WVW ziet. Naar het oordeel van de rechtbank had verweerder dat belang dan ook niet mogen laten prevaleren boven wel in deze wettelijke bepaling genoemde belangen, zoals het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade, alsmede de gevolgen voor het milieu, als bedoeld in de Wet milieubeheer.
Het bestreden besluit
7. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire verkeersbesluit opnieuw herroepen. Verweerder heeft de maximumsnelheid op het betrokken wegvak van de A270 verlaagd naar 100 km/uur. Deze verlaging geldt op het grootste deel van het betrokken wegvak voor de periode van 23.00 - 7.00 uur. Deze verlaging geldt permanent aan de beide uiteinden van de A270 (de laatste 300 meter). Verweerder stelt zich op het standpunt dat op basis van het gewijzigde Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens 1990 (RVV) ter plaatse de wettelijke maximumsnelheid van 130 km/uur geldt en dat daarvan alleen om gegronde redenen mag worden afgeweken. Vanuit het oogpunt van verkeersveiligheid, luchtkwaliteit en natuur is er blijkens diverse onderzoeken geen reden tot verlaging van de maximumsnelheid. Vanuit het oogpunt van geluid is dat anders. Uit akoestisch onderzoek is gebleken dat niet is uit te sluiten dat in de toekomst het geluidsniveau van 65 dB op woningen langs het traject wordt overschreden. Daarom heeft verweerder de maximumsnelheid, in verband met de nachtrust van de omwonenden tussen 23.00 uur en 7.00 uur, op het betrokken wegvak verlaagd.
De beoordeling van het geschil
8. Eisers stellen zich op het standpunt dat verweerder het bezwaar van TNO niet-ontvankelijk had moeten verklaren, omdat TNO geen belanghebbende is. De belangen die TNO blijkens de statuten en feitelijke werkzaamheden behartigt, zijn niet rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken. Bovendien is de doelstelling van TNO dusdanig ruim en algemeen, dat deze niet is toegesneden op de in deze zaak aan de orde zijnde situatie of besluitvorming.
9. Verweerder en de derde-partijen stellen zich op het standpunt dat TNO belanghebbende is en haar bezwaar terecht ontvankelijk is geacht.
10. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder een belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
10. Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Awb worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Uit artikel 7:1, eerste lid, in samenhang met artikel 8:1, eerste lid, van de Awb, volgt dat slechts een belanghebbende bezwaar kan maken tegen een besluit.
12. De rechtbank stelt voorop dat de vraag of TNO belanghebbende is bij het primaire besluit, moet worden onderscheiden van de vraag of verweerder de belangen van TNO mocht meewegen en aan het verkeersbesluit ten grondslag mocht leggen. Voor de ontvankelijkheid van het bezwaar van TNO is niet relevant of het belang van TNO een belang is dat de Wegenverkeerswet 1994 (WVW) beoogt te beschermen. Slechts van belang is of TNO een belang heeft dat rechtstreeks wordt getroffen door het besluit waartegen bezwaar wordt gemaakt (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC5771).
13. TNO heeft, blijkens artikel 4 van Pro de TNO-wet, de volgende doelstelling:
“De organisatie heeft ten doel bij te dragen dat op toepassing gericht technisch- en natuurwetenschappelijk onderzoek en ander op toepassing gericht onderzoek op doelmatige wijze dienstbaar wordt gemaakt aan het algemeen belang en de daarbinnen te onderscheiden deelbelangen.”
Deze doelstelling tracht TNO blijkens artikel 5, onder a, van de TNO-wet onder meer te bereiken door:
“het verrichten en doen verrichten van het in artikel 4 omschreven Pro onderzoek op werkterreinen te bepalen op eigen initiatief, dan wel na overleg met, in overeenstemming met, of in opdracht van de rijksoverheid, de lagere overheden, ondernemingen, andere maatschappelijke groeperingen en natuurlijke personen”.
De feitelijke werkzaamheden van TNO bestaan er onder meer uit dat op het betrokken traject van de A270 onderzoek wordt uitgevoerd op het gebied van de verkeersdoorstroming en verkeersveiligheid.
14. Het primaire besluit strekte tot een permanente verlaging van de maximumsnelheid op het betrokken traject van de A270 tot 100 kilometer per uur. De rechtbank volgt eisers niet in het betoog dat de doelstelling van TNO zo algemeen geformuleerd is, dat een rechtstreeks verband met dit besluit niet meer kan worden gelegd. Uit de feitelijke werkzaamheden van TNO kan een nadere afbakening van haar doelstelling worden afgeleid. Uit de combinatie van wettelijke doelstelling en feitelijke werkzaamheden blijkt dat TNO mede ten doel heeft onderzoek verrichten naar de verkeersdoorstroming en de verkeersveiligheid. TNO wil dit onderzoek op het betrokken traject kunnen voortzetten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft TNO aannemelijk gemaakt dat zij haar onderzoek alleen deugdelijk kan uitvoeren wanneer op het traject de wettelijk voorgeschreven maximumsnelheid geldt. Ook heeft TNO aannemelijk gemaakt dat de A270 voor TNO een unieke test site is door zijn wegkenmerken en vanwege het feit dat er vaste camera’s met zenders en ontvangers langs het traject aanwezig zijn en dat alternatieve locaties niet beschikbaar zijn. Gelet op het voorgaande is voldoende aannemelijk dat het primaire besluit belangrijke gevolgen heeft voor de mogelijkheid van TNO om haar onderzoek voort te zetten. Daaruit volgt dat het belang van TNO rechtstreeks betrokken is bij het primaire besluit. Het bezwaar van TNO is daarom terecht ontvankelijk verklaard.
De beroepsgrond faalt.
15. Bewoners Zuiderklamp voeren ook aan dat TASS geen bezwaar heeft gemaakt binnen de daarvoor gestelde termijn en het bezwaar alleen al daarom niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Uit het bestreden besluit blijkt echter dat verweerder ervan is uitgegaan dat TASS geen bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit. Alleen hierom al faalt deze beroepsgrond.
16. Eiser sub 2 voert aan dat het ontwerp van het bestreden besluit niet ter inzage heeft gelegen voor zienswijzen. Op deze manier hebben niet alle belanghebbenden daarvan kennis kunnen nemen. Zeker nu het besluit dermate afweek van het oorspronkelijke besluit, was een terinzagelegging van een ontwerpbesluit volgens eiser sub 2 op haar plaats geweest.
17. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb niet van toepassing is op het bestreden besluit. Het was dan ook niet nodig om een ontwerpbesluit ter inzage te leggen. De omstandigheid dat het bestreden besluit afwijkt van het primaire besluit, maakt dit niet anders. De stelling van eiser sub 2 dat niet alle belanghebbenden kennis hebben kunnen nemen van dit besluit, mist feitelijke grondslag. Verweerder heeft een kennisgeving van het bestreden besluit in de Staatscourant geplaatst.
De beroepsgrond faalt.
18. Eisers sub 1 en 3 stellen dat zij door het indienen van bezwaar in een nadeliger positie zijn gebracht. Dat is in strijd met het verbod van reformatio in peius.
19. De rechtbank stelt voorop dat alleen Bewonersvereniging Heikampen bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit. Deze beroepsgrond is daarom alleen van belang voor de beoordeling van het beroep van Bewonersvereniging Heikampen. Het verbod van reformatio in peius houdt in, dat het besluit op bezwaar voor de indiener van het bezwaar in beginsel niet nadeliger mag zijn dan het door hem aangevochten besluit. Dit verbod geldt echter niet in een geschil waarin meerdere belanghebbenden bezwaar hebben gemaakt en de ene bezwaarmaker ten gunste van een andere bezwaarmaker in een slechtere positie wordt gebracht. Dat is hier aan de orde. Het primaire besluit is in het nadeel van Bewonersvereniging Heikampen gewijzigd. De wijziging is echter in het voordeel van TNO. Gelet hierop heeft verweerder niet in strijd gehandeld met het verbod van reformatio in peius.
De beroepsgrond faalt.
20. Eisers sub 1 en 3 voeren aan dat verweerder ten onrechte uitgaat van een maximumsnelheid van 130 km/uur in plaats van 120 km/uur. Verweerder heeft ten onrechte in de belangenafweging meegenomen dat de ten tijde van het bestreden besluit geldende maximumsnelheid op autosnelwegen 130 km/uur is. Eisers sub 1 en 3 zijn van mening dat het primaire besluit nog steeds geldend is. Dat betekent dat 100 km/uur als uitgangspunt voor de heroverweging moet gelden.
21. De rechtbank overweegt dat verweerder rekening moest houden met het recht ten tijde van het bestreden besluit. Sinds 1 september 2012 geldt op grond van artikel 21, aanhef en onder a, van het RVV op autosnelwegen een maximumsnelheid van 130 km/uur. Ten tijde van het bestreden besluit van 8 juli 2014 was de nieuwe maximumsnelheid van kracht. Verweerder was op grond van artikel 7:11 van Pro de Awb verplicht om, op de grondslag van de bezwaren, een volledige heroverweging te verrichten. Verweerder is er bij zijn heroverweging dus terecht uitgegaan van een maximumsnelheid van 130 km/uur. Hij diende opnieuw af te wegen in hoeverre er aanleiding bestond voor een verlaging van die maximumsnelheid.
De beroepsgrond faalt.
22. Eisers voeren aan dat zij bezwaar hebben gemaakt vanwege de eerdere besluiten, waarin de A270 is aangemerkt als “Parkway” met een maximumsnelheid van 80 km/uur. Volgens eisers is het bestreden besluit in strijd met toezeggingen van verweerder. Op
15 december 2005 zou verweerder zich bereid hebben verklaard mee te werken aan het verlagen van het snelheidsregime op de A270, waarbij de snelheid in eerste instantie zou worden verlaagd naar 100 km/uur en op termijn een beslissing zou worden genomen over de overdracht van de weg aan de gemeente Helmond en Nuenen, waarbij de snelheid verder zou worden verlaagd naar 80 km/uur. Eiser sub 2 heeft ter zitting van de rechtbank een brief van 9 juli 2008 overgelegd, waarin dit volgens hem wordt bevestigd. Verder wordt dit volgens eiser sub 2 bevestigd door afspraken in het kader van de studie Bereikbaarheidsprogramma Zuidoostvleugel BrabantStad van 4 mei 2007 (blz. 19: “De A270 wordt op geleide wijze afgewaardeerd tot regionale weg”). Het niet nakomen van deze afspraak is volgens eisers een schending van de Code Interbestuurlijke Verhoudingen.
23. Volgens verweerder zijn er geen verkeersbesluiten genomen waarin voor de A270 een maximumsnelheid van 80 km/uur is vastgesteld. Verweerder stelt dat er geen sprake is van een bindende toezegging waaraan eisers het gerechtvaardigde vertrouwen konden ontlenen dat het snelheidsregime ter plaatse permanent zou worden verlaagd naar 100 km/uur. Er is dus geen sprake van schending van het vertrouwensbeginsel of van de Code Interbestuurlijke Verhoudingen. De mededeling dat verweerder bereid was mee te werken aan het verlagen van de maximumsnelheid, hing samen met de eigendomsoverdracht van de A270 naar de gemeenten. Een eventuele overdracht aan de gemeenten is bij de beoordeling van dit besluit niet aan de orde, aldus verweerder.
24. De rechtbank stelt voorop dat verweerder in het verleden geen verkeersbesluit heeft genomen waarbij de maximumsnelheid op de A270 is verlaagd tot 80 km/uur. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat verweerder toezeggingen heeft gedaan waaraan zij het gerechtvaardigde vertrouwen konden ontlenen dat verweerder de maximumsnelheid zou verlagen. In de brief van 15 december 2005 staat dat verweerder bereid is om mee te werken aan het verlagen van de maximumsnelheid. Die opmerking hangt samen met de eigendomsoverdracht van de A270 aan de gemeente. Die eigendomsoverdracht heeft echter niet plaatsgevonden. Deze brief bevat geen concrete, ondubbelzinnige toezegging dat een verkeersbesluit zal worden genomen dat strekt tot verlaging van de maximumsnelheid. De brief van 9 juli 2008 is niet geschreven door verweerder, maar door eiser sub 2. Alleen al daarom kan deze brief geen toezegging van verweerder bevatten. De door eiser sub 2 genoemde passage uit de studie Bereikbaarheidsprogramma Zuidoostvleugel BrabantStad van 4 mei 2007 leidt niet tot een ander oordeel. In deze passage is sprake van het afwaarderen van de A270 tot regionale weg. Daarin is geen toezegging gelegen om een verkeersbesluit te nemen dat strekt tot verlaging van de maximumsnelheid.
Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Het beroep op schending van de Code Interbestuurlijke Verhoudingen deelt dit lot.
Geluidshinder
25. Verweerder heeft bij de voorbereiding van het bestreden besluit een akoestisch onderzoek laten verrichten. De resultaten van dit onderzoek zijn vastgelegd in het rapport “Onderzoek geluidseffecten wijziging snelheid A270” van ing. J.G.F. de Wijs (de deskundige) van 26 februari 2014 (hierna: het Akoestisch Onderzoek). De deskundige heeft onder meer onderzoek verricht naar het door verweerder gekozen scenario (maximumsnelheid van 130 km/uur gedurende de dag- en avondperiode; maximumsnelheid van 100 km/uur gedurende de nachtperiode). Uit het rapport kan worden afgeleid dat de norm van 65 dB in dit scenario niet wordt overschreden. Een wijziging van de maximumsnelheid conform dit scenario leidt tot een (minimale) afname van de geluidsemissie. Voor de situatie in 2024 (zonder maatregelen), versus die in 2013, is in dit scenario sprake van een geluidtoename die beperkt blijft tot 1 dB. Volgens de deskundige bestaan er geen akoestische bezwaren tegen dit scenario. Verweerder heeft op grond van het Akoestisch Onderzoek geconcludeerd dat er vanuit een oogpunt van geluidhinder aanleiding bestaat de maximumsnelheid gedurende de nachtelijke uren te verlagen tot 100 km/uur. Volgens verweerder zijn er geen redenen voor een verdere verlaging van de maximumsnelheid.
26. Eisers stellen zich op het standpunt dat de maximumsnelheid verder verlaagd had moeten worden, vanwege de verwachte geluidshinder.
Daarbij wijzen eisers sub 1 en 3 erop dat er langs de A270 geen geluidwerende elementen zijn aangebracht en de bestaande verhoging langs de A270 niet voldoet aan de eisen die aan een geluidswal gesteld worden. Verder wijzen zij erop dat zij ook overdag geluidsoverlast ervaren en dat een toename daarvan onacceptabel is. Eisers verwachten een toename van de geluidhinder vanwege de verwachte toename van het verkeer, mede gelet op de ontsluiting van de nieuwe woonwijken Brandevoort I en II in Helmond en het Landgoed Gulbergen (met 300 vakantiewoningen).
Eiser sub 2 voert aan dat het bestreden besluit onvoldoende is onderbouwd, omdat aan dit besluit alleen een formeel reconstructieonderzoek ten grondslag ligt. Eiser sub 2 is bovendien van mening dat er een fout kleeft aan het Akoestisch Onderzoek, omdat het reconstructieonderzoek betrekking had moeten hebben op het jaar 2013 en niet op het jaar 2011. Het bestreden besluit gaat er volgens eiser sub 2 aan voorbij dat de maximumsnelheid overdag weliswaar met maar 10 km/uur toeneemt, maar dat hier in de bestaande situatie al sprake was van geluidsoverlast. De weg en de woonwijken dateren nog van vóór de Wet geluidhinder en zijn om die reden niet getoetst aan deze wet. Op landelijk niveau was het alleen mogelijk om een maximumsnelheid van 130 km/uur in te stellen, omdat de Wet SWUNG voorzag in bescherming via geluidproductieplafonds. Deze wet geldt echter nog niet voor woonwijken langs provinciale wegen. Daar had verweerder consequenties aan moeten verbinden. Eiser sub 2 heeft ter onderbouwing van zijn standpunt een contra-expertise ingebracht van ing. T.S. de Boer van 12 september 2014 en een memo van 15 september 2014 van [persoon 5] en [persoon 6] , van de GGD Brabant Zuid-Oost.
27. Verweerder bestrijdt dat er geen geluidwerende elementen zijn aangebracht. Ter hoogte van Nuenen is over een lengte van circa 1 kilometer een aarden wal van 4 meter hoogte ten opzichte van de weg aanwezig. In het Akoestisch Onderzoek is de wal correct in het rekenmodel opgenomen. Verweerder bestrijdt dat aan het bestreden besluit alleen een formeel reconstructieonderzoek ten grondslag ligt. Het Akoestisch Onderzoek omvat niet alleen een reconstructieonderzoek, het omvat meer. Er is getoetst aan de plandrempel van 65 dB. Verweerder stelt zich op het standpunt dat die norm nu niet wordt overschreden. Verder blijkt uit het Akoestisch Onderzoek dat de toename van de geluidbelasting die het gevolg zou zijn van de verhoging van de maximumsnelheid van 120 km/uur naar 130 km/uur te niet wordt gedaan door de snelheidsverlaging waarin het bestreden besluit voorziet. De geluidbelasting op de woningen in de omgeving ligt 0,1 tot 0,2 dB lager met het snelheidsregime waarin het bestreden besluit voorziet dan in de situatie met 120 km/uur als maximumsnelheid, die voorheen gold. Volgens verweerder is met het bestreden besluit uit een oogpunt van geluidbelasting langs het tracé sprake van een goed woon- en leefklimaat.
28. Tussen partijen is niet in geschil dat de ter plaatse geldende norm 65 dB bedraagt. Die norm is neergelegd in het op grond van artikel 26 van Pro het Besluit geluid milieubeheer vastgestelde Actieplan 2e tranche 2013-2018 Richtlijn omgevingslawaai (nr. 2002/49/EG) (en bijbehorende geluidbelastingkaarten). Ook de rechtbank gaat hiervan uit.
29. Een bestuursorgaan mag bij de beoordeling van de geluidsaspecten van een verkeersbesluit van het advies van een door hem ingeschakelde deskundige uitgaan, indien dit advies – naar wijze van totstandkoming – zorgvuldig en – naar inhoud – inzichtelijk en concludent is. Dit is alleen anders als er concrete aanknopingspunten bestaan voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van dat advies. De stellingen van eisers sub 1 en 3 leveren geen concrete aanknopingspunten op voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het Akoestisch Onderzoek. Eisers sub 1 en 3 hebben geen contra-expertise in het geding gebracht waaruit zou kunnen volgen dat de wal in het Akoestisch Onderzoek niet correct is meegenomen in het rekenmodel. De stelling over de geluidsoverlast die eisers ervaren en over de verwachte toename ervan, levert evenmin concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies op. In het Akoestisch Onderzoek is aangegeven dat de plandrempel van 65 dB niet wordt overschreden in het scenario waarvoor verweerder heeft gekozen. Dat geldt zowel voor de actuele situatie in 2013 als voor de verwachte situatie in 2024. Daarbij is rekening gehouden met de verwachte toename van de verkeersintensiteit. Eisers sub 1 en 3 hebben deze conclusies niet met een contra-expertise bestreden.
30. De stelling van eiser sub 2 dat het Akoestisch Onderzoek ten onrechte is beperkt tot een reconstructieonderzoek is niet juist. Uit het rapport van het Akoestisch Onderzoek blijkt dat niet alleen is nagegaan of met de voorgenomen wijziging van de maximumsnelheid sprake is van een reconstructie in de zin van de Wet geluidhinder; in het Akoestisch Onderzoek is ook nagegaan welke effecten op het gebied van geluid optreden als gevolg van de aanpassing van de maximumsnelheid. Anders dan eiser sub 2 stelt, is in het Akoestisch Onderzoek wel uitgegaan van jaar 2013, het jaar voorafgaand aan het bestreden besluit. Eiser sub 2 heeft verder niet gewezen op vermeende onvolkomenheden in het Akoestisch Onderzoek. Verweerder is niettemin gemotiveerd ingegaan op kritiek in de door eiser sub 2 overgelegde contra-expertise. Eiser sub 2 heeft daar niet meer op gereageerd. Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het Akoestisch Onderzoek niet zorgvuldig tot stand is gekomen of onvolledig is.
Bij de beoordeling van de ernst van de geluidsoverlast in de bestaande situatie en in de nabije toekomst, heeft verweerder mogen afgaan op de conclusie van het Akoestisch Onderzoek dat er geen akoestische bezwaren bestaan tegen het door verweerder gekozen scenario. Hierbij is in aanmerking genomen dat de plandrempel van 65 dB niet wordt overschreden. De contra-expertise van eiser sub 2 leidt niet tot twijfel aan de juistheid van deze conclusie. De deskundige van eiser sub 2 wijst erop dat in de bestaande situatie weliswaar al sprake is van geluidsoverlast, maar stelt niet dat de geldende plandrempel van 65 dB wordt overschreden. Het door eiser sub 2 ingebrachte memo van de GGD Brabant-Zuidoost bevestigt dat het scenario waarvoor verweerder heeft gekozen voldoet aan de wettelijke grenswaarden.
De beroepsgronden slagen niet.
Luchtkwaliteit
31. Verweerder heeft bij zijn besluit onder meer het belang van het voorkomen of beperken van de door het verkeer veroorzaakte aantasting van de luchtkwaliteit betrokken. Verweerder heeft zich hierbij gebaseerd op het advies in het rapport “Effect 130 km/u langs provinciale wegen Noord-Brabant” van Goudappel Coffeng van 13 juli 2012 en op het “Luchtkwaliteitsadvies A270” van 27 februari 2014. Volgens deze adviezen treedt met het snelheidsregime, zoals vastgelegd in het bestreden besluit, een zeer beperkte toename op van de concentraties van de relevante luchtverontreinigende stoffen stikstofdioxide (NO2) en fijnstof (PM10) ten opzichte van de voorheen geldende situatie van 120 km/uur. De grenswaarden voor luchtverontreinigende stoffen, zoals genoemd in bijlage 2 van de Wet milieubeheer, worden volgens deze adviezen zeker niet overschreden. Die grenswaarden zijn in de Wet milieubeheer opgenomen met het oog op de menselijke gezondheid. In het memo van de GGD wordt bevestigd dat wordt voldaan aan de wettelijke grenswaarden. Wanneer aan de grenswaarden wordt voldaan, is in ieder geval geen sprake van een situatie die uit een oogpunt van menselijke gezondheid ongunstig is, aldus verweerder.
32. Eiser sub 2 voert aan dat de maximumsnelheid ook verder verlaagd had moeten worden vanwege de luchtkwaliteit. Eiser heeft ter zitting aangegeven dat Goudappel Coffeng één van de bedrijven is die rechtstreeks betrokken zijn bij “smart mobility” en een commercieel belang hebben bij een zo hoog mogelijke snelheid op de A270 voor onderzoeksdoeleinden. Eiser sub 2 heeft het onderzoek laten bekijken door een onafhankelijk deskundige op het gebied van verkeerslawaai (rapport van ing. T.S. de Boer van 12 september 2014) en door de GGD (memo van 15 september 2014 van [persoon 5] en [persoon 6] ). Beiden plaatsen de nodige kanttekeningen bij het onderzoek van Goudappel Coffeng. Volgens eiser sub 2 blijkt uit onderzoek onomstotelijk dat een verhoging van de snelheid tot een slechtere luchtkwaliteit leidt. Fijnstof leidt tot ernstige gezondheidsrisico’s. De memo van de GGD onderstreept dat de snelheid moet worden verlaagd om een betere luchtkwaliteit te bereiken. Door dat niet te doen, handelt verweerder volgens eiser sub 2 in strijd met zorgplicht van de overheid en het ALARA-beginsel (as low as reasonably achievable) van de Wet milieubeheer. Dit is ter zitting van de rechtbank nader toegelicht door [persoon 7] van de GGD.
33. Verweerder heeft ter zitting aangegeven ten zeerste te betwisten dat Goudappel Coffeng geen onafhankelijk deskundig advies heeft uitgebracht. Eiser sub 2 heeft dat volgens verweerder ook niet onderbouwd. Het ALARA-beginsel geldt hier niet. Er gelden hier concrete grenswaarden. Volgens verweerder is in dit kader geen sprake van een verplichting om de concentraties van de luchtverontreinigende stoffen zo laag mogelijk te houden.
34. De rechtbank stelt voorop dat eiser sub 2 niet met stukken heeft onderbouwd dat de deskundige Goudappel Coffeng een commercieel belang heeft bij een zo hoog mogelijk snelheid op de A270. Alleen al hierom faalt deze stelling.
Uit wat door eiser sub 2 is aangevoerd volgt niet dat de deskundigenadviezen, waarop verweerder zijn besluit heeft gebaseerd, niet zorgvuldig tot stand gekomen zijn of naar inhoud niet inzichtelijk en concludent zouden zijn. Verweerder mocht zijn besluit dus op deze deskundigenadviezen baseren. Wat eiser 2 heeft aangevoerd, leidt niet tot twijfel aan de juistheid van de conclusies van deze deskundigenadviezen. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat ook de deskundigen van eiser sub 2 ervan uitgaan dat de wettelijke grenswaarden voor luchtverontreinigende stoffen niet worden overschreden. Verweerder is verplicht om die wettelijke grenswaarden in acht te nemen. Verweerder is echter niet verplicht om een verkeersbesluit te nemen dat tot zo laag mogelijke concentraties van luchtverontreinigende stoffen leidt. Het ALARA-beginsel is niet van toepassing op een verkeersbesluit.
De beroepsgronden falen.
Verkeersveiligheid
35. Verweerder heeft bij het bestreden besluit onder meer het belang van de verkeersveiligheid betrokken. Er is volgens verweerder geen reden de maximumsnelheid te verlagen met het oog op de verkeersveiligheid. De effecten van de verhoging van de wettelijke maximumsnelheid naar 130 km/uur zijn door de minister van Infrastructuur en Milieu onderzocht bij de wijziging van artikel 21 van Pro de RVV. Deze verhoging leidt, over het hele autosnelwegennet bezien, tot een beperkte toename van het aantal verkeersslachtoffers. Die toename kan voor een groot deel worden gecompenseerd door gerichte maatregelen. Uit het verkeersveiligheidsonderzoek dat verweerder heeft laten doen, blijkt dat de situatie op de A270 niet dusdanig afwijkend is, dat een maximumsnelheid van 130 km/uur hier niet aanvaardbaar is. De A270 is een rijweg met 2 x 2 rijstroken en vluchtstroken, behoort blijkens de vergelijking van de risicocijfers tot de 33 % veiligste provinciale wegen in Noord-Brabant en kent geen kritische ontwerpelementen (zoals tunnels, krappe bochten of taperconstructies) die een maximumsnelheid van 130 km/uur onverantwoord maken. Verweerder heeft rekening gehouden met de aanbevelingen die de politie heeft gedaan in het e-mailbericht van 18 maart 2014. Het bestreden besluit voorziet, op aanraden van de politie, in verlaging van de maximumsnelheid aan de uiteinden van de A270 in het belang van de verkeersveiligheid en in de plaatsing van mottoborden, teneinde de weggebruikers duidelijk te informeren over het geldende snelheidsregime. Aan de keuze voor een snelheidsverlaging tussen 23.00 en 7.00 uur ligt een duidelijke overweging ten grondslag, namelijk het bevorderen van de nachtrust.
36. Eisers voeren aan dat de A270 door de vele verschillende snelheden bijzonder verkeersonveilig wordt. Zij wijzen erop dat er deeltrajecten zijn van 130 km/uur, inclusief het voorgestelde afpellen van de snelheid van 130 - 100 - 70 km/uur vanwege de verkeerslichten bij de gelijkvloerse kruising Brandevoort / Gulbergen, deeltrajecten van 80 km/uur en van 100 km/uur. Volgens eiser sub 2 heeft de politie aangegeven dat het vanuit een oogpunt van verkeersveiligheid niet gewenst is dat een snelheidsregime zo vaak op zo’n korte afstand wisselt. Ook heeft de politie aangegeven dat het gewenst is om op het traject Eindhoven-Helmond een meer gelijkmatige snelheid in te stellen. Een lagere snelheid in de nacht is ongebruikelijk en verwarrend. Gelet op het drukkere verkeer overdag, zou beter overdag een lagere snelheid kunnen gelden. Het tijdvenster waarbinnen de lagere snelheid geldt, wijkt bovendien af van het landelijk gehanteerde tijdvenster van 6.00 uur tot 19.00 uur. De politie heeft het advies gegeven om kantelwalsborden te plaatsen en de reden van de snelheidsbeperking te vermelden. Toch blijft verweerder met snelheidsborden en onderborden werken. Verweerder had moeten motiveren waarom hij het aanvaardbaar vindt om van het advies van de politie af te wijken. Het bestreden besluit is daarom volgens eisers in strijd met het motiveringsbeginsel en met artikel 24, aanhef en onder a, van het BABW. Eisers voeren aan dat verweerder een eigen afweging had moeten maken en dat verweerder in strijd handelt met zijn eigen beleid “Help Brabant mee op weg naar Nul verkeersdoden”. Eiser sub 2 wijst ter ondersteuning op het eerder genoemde advies van ing. De Boer.
37. De rechtbank stelt vast dat verweerder conform artikel 24, aanhef en onder a, van het BABW overleg heeft gevoerd met de korpschef van politie. Uit de nota van toelichting bij deze bepaling blijkt dat dit overleg gericht is op de handhaving van verkeersvoorschriften (Staatsblad 1990, 460, blz. 33 en 34). Het advies van de politie van 18 maart 2014 moet daarom in het licht van de handhaafbaarheid van het verkeersbesluit worden gelezen, tenzij anders is aangegeven in het advies.
38. De rechtbank kan eisers niet volgen in de stelling dat verweerder op het punt van de verkeersveiligheid geen eigen afweging zou hebben gemaakt. Verweerder heeft onderzoek laten verrichten naar ongevallen op het gedeelte van de A270 dat in beheer is van de provincie en de relatie met de verhoging van de maximumsnelheid. Naar aanleiding van de conclusie van dat onderzoek heeft verweerder een eigen afweging gemaakt over de vraag of verlaging van de maximumsnelheid uit een oogpunt van verkeersveiligheid nodig is. Verweerder heeft die vraag ontkennend beantwoord.
39. Waar het om de verkeersveiligheid gaat, heeft verweerder mogen afgaan op de conclusie, in de notitie “Verkeersongevallen en verkeersveiligheid A270” van 26 februari 2014, dat uit een oogpunt van verkeersveiligheid geen aanleiding bestaat om af te wijken van de bij de wet vastgestelde maximumsnelheid van 130 km/uur. Hierbij heeft verweerder in aanmerking mogen nemen dat de A270 bij de best scorende categorie provinciale wegen in Noord-Brabant behoort, gelet op de risicocijfers. Ook heeft verweerder in aanmerking mogen nemen dat er geen kritische ontwerpelementen met een hoog risico zijn die een overgang van 120 naar 130 km/uur zonder aanpassingen aan de weg onverantwoord zouden maken. De stelling van eisers dat verweerder hiermee in strijd heeft gehandeld met zijn eigen beleid faalt. Verweerder heeft onweersproken gesteld dat de door eisers bedoelde campagne “Help Brabant op weg naar Nul verkeersdoden” een paraplu van verschillende acties betreft om de verkeersveiligheid in de provincie te vergroten. Verweerder is op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb verplicht om te handelen overeenkomstig zijn beleidsregels. In dit kader is echter geen sprake van een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Anders dan eisers menen, heeft de politie in zijn advies van 18 maart 2014 niet negatief geadviseerd over de verkeersveiligheid van het voorgenomen verkeersbesluit. In het advies is juist aangegeven dat het afpellen van de snelheid een goede stap is voor een betere verkeersveiligheid. De opmerkingen in het advies over de verlaging van de snelheid in de nachtelijke uren (het tijdvenster) hebben geen betrekking op de verkeersveiligheid, maar op de handhaafbaarheid van de maximumsnelheid.
40. De politie heeft over die handhaafbaarheid een voorwaardelijk negatief advies gegeven. De politie heeft aangegeven dat de voorgenomen verlaging van de maximumsnelheid in de nachtelijke uren een afwijking is van wat landelijk gebruikelijk is. Om de weggebruiker juist te informeren en inzage te geven in de reden van deze afwijking, is volgens de politie goede communicatie nodig. Deze communicatie kan gegeven worden met duidelijke bebording. De bebording die in het voorgenomen verkeersbesluit werd gehanteerd, maakt het in de ogen van de politie voor de weggebruiker niet duidelijk genoeg. Daarom heeft de politie een negatief advies gegeven over de handhaafbaarheid, tenzij richting de weggebruiker duidelijk wordt gecommuniceerd over de ter plaatse op dat moment toegestane maximumsnelheid. De politie heeft aangegeven dat de duidelijke communicatie zou kunnen plaatsvinden met een kantelwalsbord. Verweerder heeft het advies van de politie overgenomen, door te besluiten om met borden aan te geven gedurende welke uren de verlaagde maximumsnelheid geldt en door de weggebruiker inzage te geven in de reden daarvoor. Verweerder heeft dat gedaan door naast reguliere verkeersborden zogenaamde mottoborden te plaatsen. Verweerder was niet verplicht om de suggestie van de politie tot het plaatsen van kantelwalsborden over te nemen. De stelling van eisers sub 1 en 3 dat zij de mottoborden niet duidelijk vinden, betreft hun subjectieve beleving. Die stelling kan niet tot het oordeel leiden dat de mottoborden ook objectief gezien onduidelijk zijn.
Gelet op het voorgaande slagen de beroepsgronden niet.
Geen bezwaar tijdelijke testen TNO Automotive
41. Eisers sub 1 en 3 stellen er geen bezwaar tegen te hebben als het betrokken wegvak enkele keren per jaar, door middel van de regeling voor evenementen, afgesloten zou worden ten behoeve van het testen door TNO Automotive, waarbij de snelheid tijdelijk verhoogd zou kunnen worden naar 130 km/uur.
42. Volgens verweerder ligt aan het bestreden besluit het belang ten grondslag van het beperken van de geluidsbelasting op de omgeving, alsmede het belang van de verkeersveiligheid. Een verdergaande snelheidsverlaging bleek, gelet op de onderzoeken, niet noodzakelijk met het oog op de belangen als bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de WVW. Anders dan eisers veronderstellen, is niet afgezien van een verdergaande verlaging van de maximumsnelheid vanwege tests door TNO Automotive. De vraag of eisers zouden instemmen met periodieke afsluiting van de A270 om tests mogelijk te maken is voor de beoordeling van het bestreden besluit niet relevant.
Dwangsom wegens niet tijdig beslissen
43. Eiser sub 2 voert aan dat verweerder een dwangsom verschuldigd is wegens het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar. Volgens eiser sub 2 heeft verweerder de wettelijke termijn voor de beslissing op bezwaar laten verstrijken. Hij stelt verweerder bij brief van 27 maart 2014 in gebreke te hebben gesteld. Eiser sub 2 is van mening dat hij belanghebbende was bij het nieuw te nemen besluit. Hij wijst op de relatie met het vernietigde besluit van verweerder van 16 augustus 2012 en de uitspraak van de rechtbank van 21 november 2013 waarbij het beroep van eiser sub 2 gegrond werd verklaard.
44. Verweerder brengt hiertegen in dat eiser sub 2 geen bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit. Volgens verweerder kan hij daarom geen dwangsommen verbeuren aan eiser sub 2.
45. Artikel 4:17, eerste lid, van de Awb bepaalt dat, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom verbeurt. Uit artikel 7:14 van Pro de Awb volgt dat afdeling 4.1.3.2, en daarmee artikel 4:17, ook van toepassing is op besluiten op bezwaar. Degene die bezwaar heeft gemaakt, geldt dan als aanvrager. Het bezwaarschrift is immers zelf een aanvraag in de zin van de Awb.
Eiser sub 2 heeft geen bezwaarschrift ingediend tegen het primaire besluit. Daarom kan hij niet als aanvrager van het besluit op bezwaar worden aangemerkt. Nu hij geen aanvrager is in de zin van artikel 4:17, eerste lid, van de Awb, kan hij aan deze bepaling geen recht op een dwangsom ontlenen. De omstandigheid dat eiser sub 2 wel beroep heeft ingesteld tegen het oorspronkelijke besluit op bezwaar van 16 augustus 2012, maakt dit niet anders. Verweerder is geen dwangsom verschuldigd aan eiser sub 2 wegens het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar.
Deze beroepsgrond faalt.
46. Gelet op het voorgaande verklaart de rechtbank de beroepen ongegrond.
47. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. Hutten, voorzitter, mr. M.L.W.M. Viering en mr. D.J. de Lange, leden, in aanwezigheid van mr. F.A.M.C. Habraken-Hermans, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 juli 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.