Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 15/1579
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 november 2015 in de zaak tussen
Bouwstoffenservice Midden-Brabant B.V., te Esbeek, eiseres
(gemachtigde: mr. W.P.N. Remie),
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant, verweerder
(gemachtigden: R.F.C. Hilgers en R.A. Toebak).
Procesverloop
Bij besluit van 2 september 2014 (het eerste primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een tiental lasten onder dwangsom opgelegd inhoudende dat eiseres, indien zij, binnen de gestelde termijn van vier weken voor de overtredingen genoemd onder 1 t/m 8, en van zes weken voor de overtredingen genoemd onder 9 en 10, de overtredingen, gepleegd op de locatie Notelstraat 45b te Esbeek (hierna: de inrichting), niet opheft, de in het eerste primaire besluit genoemde dwangsommen verbeurt.
Bij besluit van 30 september 2014 (het tweede primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om de begunstigstermijn van de lasten 1 en 2 (vier weken) en van de lasten 9 en 10 (zes weken) te verlengen, afgewezen.
Eiseres heeft tegen beide primaire besluiten bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om in beide zaken een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 30 september 2014 (SHE 14/3305) heeft de voorzieningenrechter het eerste bestreden besluit geschorst voor zover het de onder 9 en 10 opgelegde lasten onder dwangsom betreft. Bij uitspraak van 6 november 2014 heeft de voorzieningenrechter bepaald dat de schorsing van de onder 9 en 10 opgelegde lasten onder dwangsom uit het eerste primaire besluit in stand blijft tot zes weken na de beslissing op het bezwaarschrift van 7 oktober 2014 en heeft hij het eerste primaire besluit van 2 september 2014 geschorst voor zover het de onder 1 en 2 opgelegde lasten onder dwangsom betreft tot zes weken na de beslissing op het bezwaarschrift van 7 oktober 2014.
Bij besluit van 21 april 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het eerste primaire besluit, in afwijking van het advies van de bezwaarcommissie, ongegrond verklaard, last 6 uit het eerste primaire besluit ingetrokken en ambtshalve de (overige) lasten uit het eerste primaire besluit herroepen en opnieuw geformuleerd. Voorts heeft verweerder voor de lasten 1, 2 en 9 een nieuwe begunstigingstermijn gegeven van zes weken na de verzenddatum van dit besluit, voor het overige het eerste primaire besluit van 2 september 2014 in stand gelaten en de bezwaren tegen het tweede primaire besluit van 30 september 2014 ongegrond verklaard.
Bij besluit van 11 mei 2015 heeft verweerder de lasten 1, 2 en 9, zoals opgenomen in het bestreden besluit van 21 april 2015, ingetrokken en dit besluit voor het overige ongewijzigd in stand gelaten. Derhalve resteert de last onder dwangsom om binnen een termijn van zes weken de overtreding met betrekking tot de vergunde opslaghoeveelheid puin te beëindigen, waarna eiseres een dwangsom verbeurt van € 15,- per m³ puin en steenachtig materiaal (zoals gebroken en ongebroken puin) als de maximale opslagcapaciteit van de hoeveelheid puin en steenachtig materiaal de hoeveelheid van 6.461 m³ op enig moment overschrijdt. Er zal maximaal één constatering per week worden gedaan en maximaal € 1.000.000,- worden verbeurd.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 september 2015. Namens eiseres zijn verschenen [persoon A] en [persoon B] , bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. De aanvraag van 30 september 2010 (van [bedrijf] ), die heeft geleid tot de op 16 juni 2011 verleende milieuvergunning, voorziet onder andere in de volgende activiteiten:
- het innemen, accepteren, opslaan en zeven/breken van puin en steenachtig materiaal, maximaal 95.000 ton per jaar;
- het innemen, accepteren, opslaan en immobiliseren van reststromen (breker)zand, slakken, grond en zand, veen, puin, zeefzand uit bsa stroom en slib van grondreiniging tot bouwstoffen (menger, maximaal 50.000 ton per jaar).
De milieuvergunning is onherroepelijk en gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu. Dit besluit wordt hieronder aangeduid als omgevingsvergunning.
1.2
Ingevolge voorschrift 2.4.1 van de omgevingsvergunning mogen in de inrichting de in een tabel in het voorschrift vermelde afvalstoffen worden geaccepteerd en opgeslagen. Voor de diverse deelstromen gelden de maxima zoals deze zijn genoemd in de tabel. In de tabel is onder 4 vermeld “puin en steenachtig materiaal, Euralcode 17.01.01, 17.01.02, 17.01.03, 17.01.07c, 17.03.02c, 17.05.04c, 17.08.02c en 20.20.02 met een maximale opslaghoeveelheid van 6.461 m3 en een maximaal jaarverbruik (ton per jaar) van 95.000”.
Ingevolge voorschrift 2.4.2 mogen de hieronder vermelde hoeveelheden afvalstoffen worden bewerkt (voor zover hier relevant): “het zeven/breken van maximaal 95.000 ton puin en steenachtig materiaal per jaar en het immobiliseren van maximaal 50.000 ton grond en baggerspecie per jaar.”
Ingevolge voorschrift 9.1.1 mogen ten behoeve van het koude immobilisatieproces de in genoemde tabel vermelde (gevaarlijke) afvalstoffen worden geaccepteerd en opgeslagen. In de tabel is naast andere afvalstoffen genoemd ‘puin, Euralcode 17.01.01, 17.01.02, 17.01.03, 17.01.07c, 17.03.02c, 17.05.04c, 17.08.02c en 20.20.02 met een maximum in opslag van 15.000 ton en een verwerkingscapaciteit van 100.000 ton per jaar”.
Ingevolge voorschrift 9.1.2 mag in de inrichting maximaal 50.000 ton immobilisaat per jaar worden geproduceerd.
Overigens zijn twee versies van de omgevingsvergunning in deze procedure overgelegd, waarbij voorschrift 9.1.1 inzake het immobilisatieproces ook was genummerd als voorschrift 12.1.1. Inhoudelijk is er geen enkel verschil tussen beide versies. De rechtbank zal uitgaan van de versie met voorschrift 9.1.1.
1.3
Verweerder heeft tijdens de laatste controlemeting op 25 juni 2014 geconstateerd dat 21.120 m³ puin en steenachtig materiaal werd opgeslagen.
1.4
In de aanvraag voor de omgevingsvergunning is vermeld dat immobiliseren een bewerking is waarmee de chemische en fysische eigenschappen van verontreinigde grond worden gewijzigd met het doel de verontreinigende stoffen in de grond vast te leggen, zodat ze op korte en lange termijn geen bedreiging meer vormen voor het milieu. Hierdoor wordt de mogelijkheid geschapen om het immobilisaat nuttig toe te passen als bijvoorbeeld secundaire bouwstof in de wegenbouw. Koude immobilisatietechnieken richten zich met name op met zware metalen en cyaniden verontreinigde grond. De verontreinigde grond wordt uitpandig opgeslagen op een vloeistofdichte vloer. Met een mobiele menginstallatie worden de reststromen geïmmobiliseerd door toevoeging van cement. De geïmmobiliseerde grond wordt vervolgens afgevoerd naar de verwerkingsinstallatie.
2.1
Eiseres stelt dat binnen de inrichting een aantal verschillende activiteiten wordt uitgevoerd. Het koude immobilisatieproces is een afzonderlijke activiteit, waarvoor in de vigerende omgevingsvergunning een apart voorschrift 9.1.1 is opgesteld. De acceptatie en opslag van afvalstoffen met een maximale hoeveelheid van 6.461 m³ aan puin als afvalstof is een activiteit. Met andere woorden, volgens eiseres mogen naast elkaar 6.461 m³ puin worden opgeslagen ingevolge voorschrift 2.4.1 èn 15.000 ton puin ingevolge voorschrift 9.1.1. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst eiseres naar het luchtkwaliteitsonderzoek en het daarin vermelde aantal vrachtwagenbewegingen van en naar de inrichting. In het luchtkwaliteitsonderzoek wordt uitgegaan van 95 vrachtwagens per dag (= 28.500 per jaar) die naar de inrichting komen. Gelet op het laadvermogen van een vrachtwagen zijn slechts 20.987 vrachtwagens nodig voor het jaarverbruik uit de voorschriften 2.4.1 en 9.1.1. Uit de overcapaciteit blijkt dat het immobiliseren moet worden gezien als een afzonderlijk vergunde activiteit, aldus eiseres.
In reactie op verweerders verwijzing naar een aanvulling op de aanvraag voor de omgevingsvergunning in een brief van 1 juni 2011, merkt eiseres op dat deze brief slechts betrekking heeft op de redactie van voorschrift 2.4.1 en dat het immobiliseren hierin niet is meegenomen.
In reactie op verweerders verwijzing naar een aanvulling op de aanvraag voor de omgevingsvergunning in een brief van 1 juni 2011, merkt eiseres op dat deze brief slechts betrekking heeft op de redactie van voorschrift 2.4.1 en dat het immobiliseren hierin niet is meegenomen.
2.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat op grond van voorschrift 2.4.1 van de omgevingsvergunning er maximaal 6.461 m³ puin en steenachtig materiaal mag worden opgeslagen. Het vergunde aantal vervoerbewegingen zegt volgens verweerder nog niets over de opslagcapaciteit van de inrichting. Feitelijk kan het zo zijn dat er 28.500 volle vrachtwagens naar de inrichting komen, maar ook weer vol de inrichting verlaten. Verweerder geeft in zijn verweerschrift aan dat de verwarring is ontstaan, doordat aanvankelijk een zodanig grote opslagcapaciteit was aangevraagd dat dit - in relatie tot de beschikbare oppervlakte en de maximaal planologisch toegestane opslaghoogte - mogelijk niet zou passen in het bestemmingsplan. Gelet hierop is de aanvraag op 1 juni 2011 aangevuld met een realistische berekening van de opslaghoeveelheid per opslaglocatie. Deze is maatgevend voor de vergunde opslaghoeveelheid. De eerder ingediende onderzoeken (waaronder het luchtkwaliteitsonderzoek) zijn daarop niet meer aangepast. Deze gewijzigde opslagcapaciteiten zijn overgenomen in de beschikking van 16 juni 2011. Uit de ingediende aanvulling op de aanvraag is niet te achterhalen dat naast de opslag van puin ook opslag van puin ten behoeve van immobiliseren wordt aangevraagd, aldus verweerder.
2.3
Uit de stukken blijkt dat de gemachtigde van de aanvraagster in reactie op zienswijzen van de gemeente Hilvarenbeek tegen de ontwerpbeschikking een tabel heeft overgelegd waaruit blijkt dat de in kolom 4 berekende opslagcapaciteit in kubieke meters past bij de beschikbare maximale oppervlakte en de maximale opslaghoogte. Vervolgens wordt verweerder verzocht om de in kolom 4 berekende maximale opslagcapaciteiten op te nemen in de definitieve beschikking.
In de reactie van verweerder op de zienswijze, op pagina 35-36 van de omgevingsvergunning, is het volgende vermeld: “De aanvulling betreft een herziening van de maximale opslaghoeveelheden van (afval)stoffen op enig moment. Tevens zijn in de bijbehorende tabel in kolom “capaciteit opslagvak in m³” per depot de maximale opslaghoogten opgenomen. Deze aanvulling heeft geleid tot aanpassing van de maximale opslaghoeveelheden op enig moment en een verduidelijking van de verschillende depothoogtes. Derhalve zijn de voorschriften 2.4.1 en 2.6.4 herzien. De herziene opslaghoeveelheden zijn passend in relatie tot de beschikbare oppervlakte en de maximale opslaghoogte.”
De brief van 1 juni 2011 maakt géén onderdeel uit van de omgevingsvergunning.
2.4
De rechtbank stelt voorop dat, in geval van een tegenstrijdigheid tussen de aanvraag van een omgevingsvergunning en de tekst en voorschriften van een omgevingsvergunning, de tekst en voorschriften van de omgevingsvergunning prevaleren en dat het er dan voor moet worden gehouden dat de aanvraag voor het overige deel is geweigerd. Bij de uitleg van voorschriften verbonden aan een omgevingsvergunning is de tekst van het voorschrift bepalend. Indien deze tekst voor meer dan een uitleg vatbaar is, dan wel niet concludent is, dient in de eerste plaats te worden gekeken naar de context en vervolgens de inhoudelijke overwegingen in de betreffende omgevingsvergunning. Vervolgens moet worden gekeken naar de documenten die deel uitmaken van de omgevingsvergunning dan wel hebben gediend ten behoeve van verlening van de omgevingsvergunning en ten slotte naar de betekenis en uitleg binnen het normale spraakgebruik.
2.5
Naar het oordeel van de rechtbank staat een hoeveelheid van 15.000 ton puin en steenachtig materiaal gelijk aan een maximale opslagcapaciteit van 6.461 m³ puin en steenachtig materiaal. De rechtbank leidt dit af uit de brief van eiseres van 1 juni 2011. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat puin een sterk variabel soortgelijk gewicht heeft. Deze stelling staat haaks op de door haarzelf verschafte informatie.
2.6
De rechtbank stelt vast dat de maximale op te slagen hoeveelheid afvalstoffen ingevolge voorschrift 9.1.1 grotendeels overeenkomt met de maximale hoeveelheid op te slagen afvalstoffen ingevolge voorschrift 2.4.1. Zo mag ingevolge voorschrift 9.1.1 een hoeveelheid van 15.000 ton puin en steenachtig materiaal worden opgeslagen, wat overeenkomt met 6.461 m³ puin en steenachtig materiaal ingevolge voorschrift 2.4.1. Er mag 400 m³ brekerzeefzand en sorteerzand worden opgeslagen ingevolge voorschrift 9.1.1 en 397 m³ ingevolge voorschrift 2.4.1. Verder mag er 10.000 ton grond en zand worden opgeslagen ingevolge voorschrift 9.1.1, wat overeenkomt met de maximale opslag van grond (met dezelfde Euralcode) ingevolge de brief van 1 juni 2011. Er zijn ook verschillen. Zo stemt het maximale jaarverbruik ten aanzien van puin (95.000 ton) ingevolge voorschrift 2.4.1 niet overeen met de ingevolge voorschrift 9.1.1 opgenomen verwerkingscapaciteit per jaar (100.000 ton), is er een minimaal verschil in de toegestane hoeveelheid kubieke meters breker- en sorteerzand in voorschriften 9.1.1 en 2.4.1 en stemt de toegestane opslaghoeveelheid kubieke meters grond in de brief van 1 juni 2011 (6.187 m³) niet overeen met de ingevolge voorschrift 2.4.1 opgenomen maximale hoeveelheid (3.867 m³).
2.7
Naar het oordeel van de rechtbank is in voorschrift 9.1.1 géén aanvullende hoeveelheid afvalstoffen vergund die mogen worden geaccepteerd naast de hoeveelheid die is vergund in voorschrift 2.4.1. Dit blijkt uit de tekst en context van beide voorschriften en uit de overwegingen bij de omgevingsvergunningen. De rechtbank hecht daarom geen waarde aan de (rapportages bij de) aanvraag en laat wat hierover is gesteld in het beroepschrift en het verweerschrift buiten beschouwing. Uit de tekst van de voorschriften 2.4.1 en 9.1.1 volgt dat een maximale opslag aan puin en steenhoudend materiaal is vergund van 6.461 m³, ofwel 15.000 ton. Deze hoeveelheid kan zowel worden ingezet in het verwerken (zeven en breken) van puin als in het immobilisatieproces. Voorschrift 9.1.1 is een voorschrift dat, gelet op de tekst en de inhoud, slechts dient als een nadere beperking van het soort afvalstoffen dat mag worden gebruikt ten behoeve van het koude immobilisatieproces, maar biedt geen grondslag voor aanvullende opslag. De hierop gerichte uitleg van eiseres dat beide hoeveelheden naast elkaar mogen worden opgeslagen, verdraagt zich niet met voorschrift 2.4.2 waarin maximale bewerkingshoeveelheden zijn vergund en die zouden worden overschreden bij volledige benutting van de opslagcapaciteit voor puin en steenhoudend materiaal ingevolge voorschrift 2.4.1 en 9.1.1 samen. Uit de overwegingen van de omgevingsvergunning blijkt dat de grenswaarden in voorschrift 2.4.1 specifiek zijn gegeven om te waarborgen dat de planologisch toegestane opslaghoogten niet worden overschreden. Het heeft er alle schijn van dat verweerder in de omgevingsvergunning abusievelijk heeft verzuimd om, naar aanleiding van de brief van 1 juni 2011, ook de grenswaarden in voorschrift 9.1.1 aan te passen, met als gevolg een discrepantie tussen enerzijds het maximaal jaarverbruik ingevolge voorschrift 2.4.1 en anderzijds de maximale verwerkingscapaciteit per jaar ingevolge voorschrift 9.1.1. Deze discrepantie leidt evenwel niet tot het oordeel dat ingevolge voorschrift 9.1.1 een hoeveelheid opslag van 15.000 ton puin en steenhoudend materiaal in aanvulling op de identieke hoeveelheid opslag van 6.461 m³ puin en steenhoudend materiaal ingevolge voorschrift 2.4.1 is vergund. Dit valt niet rijmen met de vergunde hoeveelheid immobilisaat in voorschrift 9.1.2. De rechtbank neemt voorts in aanmerking dat de last geen betrekking heeft op het maximaal jaarverbruik per jaar, respectievelijk de maximale verwerkingscapaciteit per jaar, en ziet in de geconstateerde discrepantie geen reden om voorschrift 2.4.1 buiten toepassing te laten en de overtreding van dat voorschrift als grondslag aan de last te laten ontvallen.
3. Nu vast staat dat bij de controle door verweerder de hoeveelheid puin en steenhoudend materiaal groter was dan de grenswaarde in voorschrift 2.4.1, is sprake van een overtreding van dat voorschrift en was verweerder bevoegd de last onder dwangsom op te leggen en te handhaven in het bestreden besluit.
4. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. D.J. de Lange en mr. J.H.G van den Broek, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 november 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.