Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 14/4396
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 december 2015 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. N.W.T. Bijlsma),
en
de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, verweerder
(gemachtigde: mr. J.J. Kwant).
Procesverloop
Bij besluit van 12 mei 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder het rijbewijs van eiser ongeldig verklaard vanaf de zevende dag na dagtekening van dit besluit vanwege het niet meewerken aan het aan hem opgelegde alcoholslotprogramma (ASP).
Bij besluit van 26 november 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 juni 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft de zaak verwezen naar een meervoudige kamer. Het onderzoek ter
zitting heeft plaatsgevonden op 29 september 2015 bij de meervoudige kamer van de
rechtbank. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich
laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Bij besluit van 26 oktober 2012 heeft verweerder het rijbewijs van eiser ongeldig verklaard en aan eiser een ASP opgelegd. Dit besluit staat in rechte vast.
Op 24 april 2013 is eiser gaan deelnemen aan het ASP, in verband waarmee hij in het bezit is gesteld van een rijbewijs met code 103 ‘rijden met een alcoholslot’.
Uit de zich in het dossier bevindende bronbestanden van het ASP blijkt dat eiser op 26 maart 2014 drie maal, te weten van 13.49 uur tot 14.28 uur, van 14.31 uur tot 14.47 uur en van 16.19 uur tot 16.44 uur, heeft gereden met ontkoppelde handset.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder het rijbewijs van eiser ongeldig verklaard vanwege het niet meewerken aan het aan hem opgelegde ASP en daaraan toegevoegd dat, indien eiser niet alsnog deelneemt aan het ASP, verweerder de zogenaamde eigen verklaring tot vijf jaar niet in behandeling zal nemen en geen verklaring van geschiktheid af zal geven. Dit besluit is bij het bestreden besluit gehandhaafd.
3. Op grond van artikel 132, eerste lid, onder b, van de WVW94 is, diegene die zich dient te onderwerpen aan een alcoholslotprogramma, verplicht zijn medewerking te verlenen aan de opgelegde maatregel, behoudens de bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde uitzonderingen. Op grond van het tweede lid, besluit het CBR, bij gebreke van de in het eerste lid bedoelde medewerking, onverwijld tot ongeldigverklaring van het rijbewijs van de houder.
Op grond van artikel 20, aanhef en onder o, onder IV, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (de Regeling) verleent betrokkene onder meer niet de vereiste medewerking, bedoeld in artikel 132, eerste lid, van de WVW94 aan het alcoholslotprogramma indien tijdens de duur van het alcoholslotprogramma is geconstateerd dat kan worden gereden zonder dat periodiek een hertest moet worden afgelegd.
Op grond van artikel 97, vijfde lid, van het Reglement Rijbewijzen (het Reglement) wordt gedurende een periode van ten hoogste vijf jaren na de ongeldigverklaring van het rijbewijs op grond van artikel 132, tweede lid, van de wet geen verklaring van geschiktheid geregistreerd zolang de aanvrager niet heeft voldaan aan artikel 103, tweede en derde lid (=het volgen van het ASP).
4. Eiser stelt dat hij wel de vereiste medewerking aan het ASP heeft verleend. Volgens eiser werkte het alcoholslot wegens een technisch mankement van begin af aan niet goed. Op 11 april 2014 heeft eiser het slot laten uitlezen bij Safe and Sounds. Er is toen nieuwe software geïnstalleerd op de Dräger-handset, maar dat heeft het probleem niet verholpen. De monteur ontdekte een gebrek aan het apparaat waardoor het apparaat geen pieptoon bij de starttest gaf en evenmin een klik na het blazen. Volgens eiser is hem door de monteur geadviseerd het apparaat los te koppelen als de pieptoon uitbleef. Eiser erkent dat hij op 26 maart 2014 drie maal met een ontkoppelde handset heeft gereden. Eiser wijst erop dat in de handleiding staat dat loskoppelen mogelijk is. De loskoppeling die hem wordt tegengeworpen, is geheel aan het apparaat te wijten.
5. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht geoordeeld dat eiser niet heeft meegewerkt aan het ASP. Vast staat dat uit de door verweerder overgelegde bronbestanden blijkt dat eiser op 26 maart 2014 drie maal met ontkoppelde handset heeft gereden, waardoor kon worden gereden zonder periodiek een hertest af te leggen. Gelet op het bepaalde in artikel 20, aanhef en onder o, onder IV, van de Regeling, heeft eiser daardoor niet de vereiste medewerking verleend aan het ASP. Uit de door eiser overgelegde e-mail van [persoon A] van 18 april 2014 kan niet, zoals eiser betoogt, worden afgeleid dat het alcoholslot op 26 maart 2014 niet goed werkte, nu in deze e-mail is vermeld dat het probleem van eiser met het alcoholslot zich pas heeft voorgedaan nadat er nieuwe software is geïnstalleerd op het slot en deze software-update volgens eiser heeft plaatsgevonden op 11 april 2014. Daarbij neemt de rechtbank tevens in aanmerking dat in een e-mail van 11 juni 2014 van [persoon B] van de firma Dräger, producent van het alcoholslot, is vermeld dat het alcoholslot perfect heeft gefunctioneerd. De beroepsgrond faalt.
6. Eiser stelt voorts, onder verwijzing naar de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 13 december 2005 in de zaak Nilsson/Zweden, dat het besluit is aan te merken als een “criminal charge” en in strijd is met artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Dit brengt met zich mee dat de wetgeving getoetst dient te worden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, meer in het bijzonder aan het evenredigheidsbeginsel, aldus eiser.
7. Verweerder stelt, onder verwijzing naar onder meer de uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2585, dat het opleggen van een ASP aan een houder van rijbewijs B niet is aan te merken als een “criminal charge”, zodat geen ruimte is voor een evenredigheidstoets. De Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid (Regeling) schrijft voorts dwingendrechtelijk voor dat het rijbewijs ongeldig wordt verklaard bij het niet meewerken aan het ASP, zodat er geen ruimte is voor een belangenafweging, aldus verweerder.
8. De vraag of de ongeldigverklaring van het rijbewijs aangemerkt moet worden als een “criminal charge” in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM wordt door de rechtbank beoordeeld aan de hand van drie door het EHRM ontwikkelde criteria, te weten de nationale classificatie van de norm, de aard van de overtreding en de zwaarte van de sanctie. Ingevolge vaste rechtspraak (bijvoorbeeld het arrest van 23 november 2006, Jussila, ECLI:NL:XX:2006:AZ9064) geldt de nationale classificatie als startpunt maar is zij, als de norm door het nationale recht als niet strafrechtelijk wordt bestempeld, niet beslissend. Het tweede en derde criterium zijn alternatief. Indien toetsing aan een van beide criteria tot het oordeel leidt dat de overtreden norm strafrechtelijk is, kan daarmee worden volstaan. Indien toetsing aan het tweede of derde criterium niet tot een duidelijke uitkomst leidt, gaat het EHRM over tot een cumulatieve beoordeling.
9. Ten aanzien van het criterium van de nationale classificatie overweegt de rechtbank als volgt. De ongeldigverklaring van het rijbewijs vindt zijn grondslag artikel 132 van Pro de WVW gelezen in samenhang met artikel 20 van Pro de Regeling. Zoals blijkt uit de Memorie van Toelichting (MvT), Kamerstukken II, 2008-2009, 31896, nr. 3, p. 9, 14, 15, 31, is de regeling van het ASP-programma en de handhaving ervan door de wetgever ondergebracht in het bestuursrecht. Daartegenover staat dat het opleggen van de ASP-maatregel, zoals blijkt uit het arrest van de Hoge Raad van 3 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:434, kan leiden tot een dubbele bestraffing en de Afdeling in haar uitspraak van 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:622, heeft benadrukt dat het opleggen van het ASP-programma in een substantieel aantal gevallen onevenredig kan werken, hetgeen heeft geleid tot onverbindend verklaren van artikel 17 van Pro de Regeling. Zo beschouwd leidt toepassing van het classificatiecriterium niet tot een eenduidige uitkomst.
10. Bij toetsing aan het criterium van de aard van de overtreden norm dient ingevolge de jurisprudentie van het EHRM beoordeeld te worden of de overtreden norm zich richt tot alle burgers dan wel tot een specifieke groep en voorts of de sanctie tot doel heeft afschrikwekkend (preventief) én straffend (punitief) te zijn. De in artikel 132, aanhef en onder b, van de WVW genoemde verplichting tot medewerking aan het alcoholslotprogramma, gelezen in samenhang met de artikelen 130, eerste lid, en 131, eerste lid, van de WVW, richtte zich, in ieder geval aanvankelijk, tot alle houders van een rijbewijs, en daarmee potentieel tot alle burgers en dus niet tot een specifieke groep. Ook artikel 132, tweede lid, van de WVW, dat imperatief de gevolgen regelt van het niet meewerken aan het alcoholslotprogramma, richtte zich zo beschouwd tot alle burgers. Daarnaast moet echter worden opgemerkt dat ten gevolge van de onverbindend verklaring van artikel 17 van Pro de Regeling de norm zich nu nog slechts richt tot personen aan wie vóór 4 maart 2015 het ASP-programma is opgelegd. Dit betreft een beperkte, afgebakende groep. Wat betreft het doel van de sanctie kan uit de MvT, p.24-25, worden afgeleid dat de wetgever met het in artikel 132, tweede lid, WVW imperatief voorschrijven van het ongeldig verklaren van het rijbewijs heeft beoogd te bewerkstelligen dat betrokkenen opnieuw aan het ASP-programma zullen gaan deelnemen. De ongeldigverklaring heeft aldus wel een afschrikwekkend, maar geen punitief doel. De rechtbank is het voorstaande overziend van oordeel dat toetsing aan het tweede criterium niet leidt tot een duidelijk antwoord op de vraag of de ongeldigverklaring van het rijbewijs aangemerkt moet worden als een “criminal charge”.
11. Ten aanzien van het criterium van de zwaarte van de sanctie overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder heeft bij zijn besluitvorming aangegeven dat, indien eiser niet alsnog deelneemt aan het ASP, verweerder de zogenaamde eigen verklaring tot vijf jaar niet in behandeling zal nemen en geen verklaring van geschiktheid af zal geven. Het gevolg van het niet registreren van een verklaring van geschiktheid betekent dat eiser gedurende een periode van vijf jaar niet zal kunnen beschikken over een geldig rijbewijs. Daarmee is er naar het oordeel van de rechtbank sprake van een zeer ingrijpende maatregel, die grote gevolgen kan hebben voor betrokkenen. Gelet op de zwaarte van de sanctie is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een “criminal charge”. De rechtbank vindt steun voor dit standpunt in de het arrest van het EHRM van 13 december 2005 in de zaak Nilsson (73661/01). In die zaak oordeelde het Hof over de schorsing van een rijbewijs voor de duur van 18 maanden dat “the severity of the measure was in itself so significant, regardless of the context of his criminal conviction, that it could ordinarily be reviewed as a criminal sanction”. Daarnaast merkt de rechtbank op dat in een strafrechtelijke context een rijontzegging voor de duur van vijf jaar als een forse straf wordt aangemerkt. Uit de richtlijnen voor straftoemeting die door het Openbaar Ministerie worden gehanteerd en de tussen de rechtbanken landelijk gemaakte afspraken over bestraffing van alcoholgebruik in het verkeer blijkt dat voor het vorderen dan wel opleggen van een ontzegging van de rijbevoegdheid voor een periode van vijf jaar sprake moet zijn van een zeer forse overschrijding van de toegestane hoeveelheid alcohol.
12. Omdat de rechtbank op grond van de zwaarte van de opgelegde sanctie van oordeel is dat de onverkorte toepassing van artikel 97, vijfde lid, van het Reglement is aan te merken als een punitieve sanctie, dient bij de oplegging van deze sanctie een volledige toetsing plaats te vinden van de evenredigheid tussen de zwaarte van de sanctie enerzijds en de ernst van de overtreding en de mate waarin de overtreding aan eiser kan worden verweten anderzijds. Verweerder heeft deze afweging niet gemaakt. De beroepsgrond slaagt.
13. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Met het oog op de finale beslechting van het geschil ziet de rechtbank aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door de evenredigheid van de opgelegde sanctie te toetsen.
14. Eiser stelt zich in dit verband op het standpunt, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:622, de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 21 december 2012, ECLI:NL:RBHAA:2012:BY76769 en de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 13 mei 2015, ECLI:NL:RBAMS:2015:2766, dat het besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Ongeldigverklaring van het rijbewijs voor de duur van vijf jaar acht eiser niet gerechtvaardigd en voor het opnieuw deelnemen aan het ASP moet eiser veel kosten maken. Door de intrekking van het rijbewijs is eiser voorts niet in staat zijn werk (rondbrengen van folders, kranten en tijdschriften) te verrichten. Eiser stelt dat hij hierdoor onevenredig zwaar wordt getroffen.
15. Mede gelet op hetgeen hiervoor is overwogen omtrent de zwaarte van de sanctie acht de rechtbank het onevenredig om in het geval van eiser bij het niet meewerken aan het ASP het rijbewijs voor de duur van vijf jaar ongeldig te verklaren, dan wel eiser te verplichten opnieuw tegen betaling van aanzienlijke kosten voor de duur van twee jaar deel te nemen aan het ASP. Anderzijds onderschrijft de rechtbank het belang van de verkeersveiligheid dat met de sanctie is gediend alsmede het belang dat opgelegde maatregelen worden uitgevoerd. Het niet meewerken aan een opgelegd ASP kan daarom niet zonder gevolgen blijven. Naar het oordeel van de rechtbank is in beginsel een redelijk uitgangspunt om bij het niet meewerken aan het ASP over te gaan tot ongeldigverklaring van het rijbewijs terwijl geen verklaring van geschiktheid kan worden geregistreerd voor de resterende duur van het ASP. De rechtbank oordeelt dat hetgeen eiser heeft aangevoerd in het kader van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel geen aanleiding biedt om van dit uitgangspunt af te wijken. Dat betekent dat vanaf 24 april 2015 weer een verklaring van geschiktheid op naam van eiser kan worden geregistreerd. De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit en dat het primaire besluit zal worden herroepen.
16. Nu het beroep gegrond is, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 165,00 vergoedt.
17. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten.
Deze kosten worden, op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht, begroot op €2.450,00 voor kosten van aan eiser beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting op 30 juni 2015 en 1 punt voor het verschijnen ter zitting op 29 september 2015, waarde per punt € 490,00, wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
-verklaart het beroep gegrond;
-vernietigt het bestreden besluit;
-herroept het besluit van 12 mei 2014;
-bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
-draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 165,00 aan eiser te vergoeden;
-veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 2.450,00 te betalen aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.L.W.M. Viering, voorzitter, en mr. H.M.H. de Koning en mr. A.W.A. Kap-Knippels, leden, in aanwezigheid van mr. F.A.M.C. Habraken - Hermans, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.