Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 15/6754
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 juni 2016 in de zaak tussen
[eiser] , te [plaats] , eiser,
(gemachtigde: mr. J. van Groningen)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veghel, verweerder,
(gemachtigden: mr. S. van Hoof en Th. Bockting)
Procesverloop
Bij besluit van 24 juni 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een last onder dwangsom opgelegd met betrekking tot een viertal overtredingen:
Eiser verbeurt een dwangsom van € 1.000,- per week, met een maximum van € 6.000,-, dat artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) niet wordt nageleefd (overtreding 1).
Eiser verbeurt een dwangsom van € 8.000,- per week, met een maximum van € 80.000,-, dat artikel 2.1, eerste lid, van het Besluit huisvesting ammoniak en veehouderij (Besluit huisvesting) niet wordt nageleefd (overtreding 2).
Eiser verbeurt een dwangsom van € 1.000,- per week, met een maximum van € 6.000,-, dat de artikelen 3.52 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm) en artikelen 3.67, eerste lid, en artikel 3.68, eerste en tweede lid, van de Activiteitenregeling milieubeheer (Arm) niet worden nageleefd (overtreding 3).
Eiser verbeurt een dwangsom van € 1.000,- per week, met een maximum van € 6.000,-, dat de artikelen 3.52 van het Abm en artikelen 3.67, eerste lid, en artikel 3.68, eerste en tweede lid, alsmede artikel 5g, eerste en tweede lid, van de Arm niet worden nageleefd (overtreding 4).
Bij besluit van 3 november 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 april 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. De inrichting van eiser (een varkenshouderij) is gelegen aan de [adres] . De geldende omgevingsvergunning voor het in werking hebben van deze inrichting is verleend op 9 februari 2011. Op 22 mei 2014 en 4 februari 2015 is de inrichting gecontroleerd door de Omgevingsdienst Brabant Noord (ODBN). Eiser heeft op 3 juli 2015 een aanvraag ingediend voor verandering van de inrichting.
2.1
Met betrekking tot de eerste last stelt eiser dat de afwijkingen waarvoor geen vergunning is verleend of die nog niet in overeenstemming zijn gebracht met de vigerende vergunning niet nadelig zijn voor het milieu. Hij had een aanvraag willen indienen voor het milieuneutraal wijzigen van de inrichting maar kon dit niet omdat op 3 juli 2015 al een nieuwe aanvraag voor het veranderen van de inrichting was ingediend. Eiser meent dat onder deze omstandigheden handhaving onevenredig is. Ook stelt verweerder volgens eiser ten onrechte dat de aanvraag van 3 juli 2015 niet op alle onderdelen betrekking heeft.
2.2
Verweerder wijst er op dat de handhavingsprocedure al meer dan twee jaar heeft geduurd. De inrichting is in afwijking van de vergunning in werking gebracht en vervolgens wordt de beoogde eindsituatie weer gewijzigd. De nieuwe aanvraag van 3 juli 2015 ziet niet op legalisatie van de bestaande situatie maar op een beoogde nieuwe situatie. Deze nieuwe aanvraag ziet niet op de thans gehuisveste kraamzeugen, mestverwerking en een thans aanwezige dieseltank. Er kan niet telkens van handhaving worden afgezien omdat een nieuwe aanvraag is ingediend waarvan vervolgens niet duidelijk is of deze wordt gerealiseerd.
2.3
Niet in geschil is dat de inrichting ten tijde van het opleggen van de last niet in overeenstemming was met de op dat moment vergunde situatie. Verweerder was bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom. Verweerder heeft daarbij mogen betrekken dat de inrichting reeds langere tijd in afwijking van de geldende vergunning in werking is. Eiser heeft niet voldoende weersproken dat de aanvraag van 3 juli 2015 niet ziet op legalisatie van de door verweerder genoemde afwijkingen van de vergunning. Verweerder heeft in het primaire besluit kunnen gelasten om de betreffende afwijkingen te legaliseren door het indienen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een milieuneutrale wijziging. Anders dan eiser veronderstelt, is het wel mogelijk om hangende een aanvraag voor een uitbreiding van de inrichting een tweede aanvraag in te dienen voor een milieuneutrale wijziging. De wet staat het tegelijkertijd (of kort na elkaar) indienen van twee aanvragen niet in de weg. Eiser hoeft de aanvraag van 3 juli 2015 dus niet in te trekken. Nu de aanvraag voor een milieuneutrale wijziging wordt voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure, valt redelijkerwijs te verwachten dat deze vergunning zou zijn verleend voor het besluit op de aanvraag van 3 juli 2015. Niet valt in te zien dat eiser hierdoor in zijn belangen zou zijn geschaad. Het verlangen van een aanvraag voor een milieuneutrale wijziging was daarom niet onevenredig. Deze beroepsgrond faalt.
3.1
Eiser merkt op dat in het bestreden besluit ten onrechte wordt aangegeven dat een controlerapport, het certificaat van het drijfdek en de juiste mailwisseling niet zouden zijn overgelegd. Volgens eiser is dit gebeurd na de hoorzitting en heeft verweerder ten onrechte hierin geen aanleiding gezien het primaire besluit met betrekking tot overtreding 3 te herroepen. Eiser wijst er bovendien op dat in het bestreden besluit reeds is aangegeven dat aan de last met betrekking tot overtreding 4 is voldaan en dat deze last kan vervallen. De lasten dienen geen enkel doel meer volgens eiser.
3.2
Verweerder erkent dat voor het nemen van het bestreden besluit reeds informatie was ontvangen op basis waarvan kon worden opgemaakt dat aan de lasten met betrekking tot de derde en de vierde overtreding was voldaan. Bij brief van 29 oktober 2015 heeft de ODBN eiser en verweerder bericht dat de overtredingen 3 en 4 zijn beëindigd. Deze brief heeft het bestreden besluit gekruist
.
.
3.3
Om de derde overtreding te beëindigen diende eiser ingevolge de daaraan verbonden last in het primaire besluit aan te tonen dat het drijfdek op het mestbassin is aangelegd conform de daaraan gestelde eisen in het Abm en de Arm. Om de vierde overtreding te beëindigen diende eiser een verklaring van de installateur te overleggen waaruit blijkt deze conform de eisen in het Besluit Mestbassins is uitgevoerd en welke referentieperiode van toepassing is.
3.4
Ter zitting is vast komen te staan dat ten tijde van het bestreden besluit aan beide lasten was voldaan en dat geen dwangsommen verbeurd zijn geraakt. Gelet op de aard van beide lasten, zullen er ook geen dwangsommen meer verbeurd raken. Het geschil beperkt zich tot de vraag of verweerder in de omstandigheid dat aan beide lasten is voldaan, aanleiding had moeten zien om het primaire besluit met betrekking tot de derde en de vierde last te herroepen. Het enige belang van eiser is de vergoeding van de proceskosten voor in de bezwaarfase verleende juridische bijstand.
3.5
Conform vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) waaronder de uitspraak van 24 december 2003 (ECLI:NL:RVS:2003:AO0934) maakt de omstandigheid dat voorafgaand aan de beslissing op bezwaar de illegale situatie was beëindigd, het opleggen van de last onder dwangsom niet alsnog onrechtmatig. Vast staat dat ten tijde van het primaire besluit sprake was van overtredingen. Verweerder heeft reeds daarom geen aanleiding hoeven zien om de lasten te herroepen. Daarom bestaat er evenmin aanleiding voor een vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten. De enkele omstandigheid dat, gelet op de aard van beide lasten, nimmer dwangsommen verbeurd zullen geraken omdat de verlangde gegevens reeds zijn overgelegd, maakt dit niet anders. Deze beroepsgrond faalt.
4.1
Eiser heeft met betrekking tot de tweede last erkend dat sprake is van een overtreding maar dat op bedrijfsniveau geen sprake is van overschrijding van het emissieplafond. De aantallen dieren zijn niet toegenomen. Het milieu wordt hierdoor niet extra belast. Hij merkt op dat, ingevolge het Besluit huisvesting ammoniak en veehouderij (Besluit huisvesting), een deel van de bestaande dierplaatsen traditioneel mag zijn, indien door het toepassen van emissiereducerende technieken de ammoniakemissie van andere dierplaatsen afneemt. Dit is de basis geweest voor de thans geldende omgevingsvergunning. De zeugenstal is nog niet gerealiseerd, waardoor de dierplaatsen met een afname in emissie ontbreken. Eiser is geraakt door de crisis in de varkenssector. Daardoor heeft de bouw van de zeugenstal vertraging opgelopen. Feitelijk worden bestaande dierplaatsen niet veranderd, maar, temeer nu eiser binnen het ongecorrigeerde emissieplafond zijn bedrijf mag ontwikkelen en geen sprake is van schade voor het milieu, is handhavend optreden onevenredig. Bovendien had eiser de tijd moeten krijgen om de zeugenstal te gaan bouwen. Verweerder heeft volgens eiser hier ten onrechte geen rekening mee gehouden bij het vaststellen van de begunstigingstermijn. Ook heeft verweerder volgens eiser ten onrechte geen rekening gehouden met de op 3 juli 2015 ingediende aanvraag voor een wijzigingsvergunning.
4.2
Verweerder merkt in het bestreden besluit op dat stal 3 is voorzien van een gecombineerde luchtwasser en dat de feitelijke ammoniakemissie 4.020,88 kilo bedraagt. Daarmee wordt niet voldaan aan het Besluit huisvesting, waardoor aanvullende maatregelen moeten worden getroffen. Dit had gekund door de vergunde situatie te realiseren, maar daar heeft eiser niet voor gekozen. Daarom is de last opgelegd. Verweerder heeft voorts opgemerkt dat de financiële omstandigheden van eiser geen reden kunnen zijn om van handhaving af te zien of een langere begunstigingstermijn op te leggen.
4.3
In het primaire besluit is vastgesteld dat binnen de inrichting van eiser in de stallen 2 en 4 dieren worden gehouden met een hogere emissiewaarde als bedoeld in bijlage 1 van het Besluit Huisvesting. De dierbezetting is door verweerder vastgesteld in een brief van 18 januari 2014. De bijbehorende ammoniakemissie bedraagt 2.969,32 kg. Hierbij is de nog niet gerealiseerde stal 8 betrokken. De feitelijke ammoniakemissie van de inrichting ten tijde van het primaire besluit bedraagt meer, namelijk 4.020,88 kg. Er zijn twee manieren om deze overtreding te beëindigen: het realiseren van stal 8 en het treffen van een alternatieve oplossing aan de stallen 2 en/of 4. Ter zitting is komen vast te staan dat de alternatieve oplossing inmiddels is gerealiseerd. Eiser heeft aangegeven dat de door hem getroffen maatregelen wel geld hebben gekost en dat hij deze kosten wenst te verhalen op verweerder, indien de last onrechtmatig is. Eiser heeft daarom belang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep met betrekking tot de tweede last.
4.4
Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van een overtreding van artikel 2, eerste lid, van het Besluit huisvesting dat gold ten tijde van het primaire besluit. Weliswaar is nadien het Besluit emissiearme huisvesting in werking getreden, doch dit doet aan het bestaan van de overtreding niet af. Uit de wetsgeschiedenis van het Besluit huisvesting (Stb. 2005, 675) blijkt dat het Besluit huisvesting ten doel had om door het stellen van emissie-eisen aan IPPC-bedrijven de schadelijke ammoniakemissie van deze bedrijven te beperken. In het Besluit huisvesting wordt bepaald hoeveel de ammoniakemissie uit een huisvestingssysteem maximaal mag bedragen. Voor alle diercategorieën waar dit technisch en economisch mogelijk is, is een maximum gesteld aan de ammoniakemissie uit dierenverblijven. Het Besluit huisvesting heeft tot consequentie dat huisvestingssystemen die vanwege hun hoge ammoniakemissie niet voldoen aan de maximale emissiewaarden, in de toekomst niet meer toegepast zullen mogen worden. Hierbij is een termijn gesteld om bestaande huisvestingssystemen die niet meer voldeden aan de stand van de techniek, te vervangen.
4.5
Gelet op de hierboven beschreven doelstelling van het Besluit huisvesting ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig zou zijn, enkel omdat het aantal dieren niet toeneemt. De bedoeling van het Besluit huisvesting was immers dat veehouderijen binnen een bepaalde termijn zouden moderniseren om de emissie te beperken. Dat heeft eiser niet voldoende gedaan. Eiser heeft het wel willen doen door een nieuwe stal met een veel lagere ammoniakemissie te gaan bouwen (en daarmee de te hoge emissie van de stallen 2 en 4 intern te salderen), maar eiser heeft deze nieuwe stal niet gebouwd. Het kan niet zo zijn dat eiser op basis van het enkele voornemen om deze stal in de toekomst te bouwen, ontslagen wordt van zijn verplichtingen uit hoofde van het Besluit huisvesting. Daarmee zou de mogelijkheid van interne saldering de achterliggende bedoeling (modernisering van de veehouderij zonder kapitaalvernietiging) voorbijschieten. . De door eiser genoemde omstandigheden, waaronder de crisis in de varkenshouderij, leiden niet tot een ander oordeel. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat eiser nimmer heeft aangegeven wanneer stal 8 zou worden gerealiseerd, alsmede dat eiser reeds lange tijd van de verplichtingen uit hoofde van het Besluit huisvesting en het daaraan gekoppelde landelijke gedoogbeleid op de hoogte was. Verweerder heeft hierin geen aanleiding hoeven zien om van handhaving af te zien dan wel eiser een langere begunstigingstermijn te gunnen. Evenmin valt in te zien waarom verweerder rekening zou moeten houden met de door eiser op 3 juli 2015 - na de oplegging van de last - ingediende aanvraag voor een (andere) wijziging van de inrichting. Bovendien heeft verweerder terecht opgemerkt dat de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond is voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoort af te zien. (zie de uitspraak van de Afdeling van 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:592). Deze beroepsgrond faalt.
5. Gelet op het voorafgaande is het beroep ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. D.J. de Lange en mr. M. Breeman, leden, in aanwezigheid van mr. S.E. Emons, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 juni 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.