Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 16/2196
SHE 16/2197
uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 augustus 2016 op het verzoek om voorlopige voorziening en het beroep in de zaak tussen
[verzoekster] , te [woonplaats] , verzoekster,
(gemachtigde: mr. G.H. Blom),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gemert-Bakel, verweerder,
(gemachtigde: mr. P. Fermont en S.H. Huisma).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Wind Mee Exploitatie Onroerend Goed B.V.en
Wind Mee Recreatie B.V.te Amsterdam,
Wind Mee Exploitatie Onroerend Goed B.V.en
Wind Mee Recreatie B.V.te Amsterdam,
(gemachtigde G.J. de Boer).
Procesverloop
Bij besluit van 19 januari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder verzoekster gelast om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het recreatieverblijf aan de [adres] (de recreatiewoning) voor permanente bewoning, uiterlijk zes maanden na verzending van het besluit, te beëindigen en beëindigd te houden. Indien verzoekster na het verstrijken van de begunstigingstermijn van 6 maanden na verzenddatum van het besluit de permanente bewoning van de recreatiewoning niet zou hebben beëindigd of beëindigd zou hebben gehouden, zou zij een dwangsom van € 20.000,- ineens verbeuren.
Verzoekster heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 5 juli 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van verzoekster ongegrond verklaard en het bestreden besluit in stand gelaten, met een nadere motivering ten aanzien van de lengte van de begunstigingstermijn. Op grond van het bestreden besluit moest verzoekster de permanente bewoning van de recreatiewoning uiterlijk 20 juli 2016 beëindigen en beëindigd houden.
Verzoekster heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Bij faxbericht van 20 juli 2016 heeft verweerder verzoekster medegedeeld dat de in de last gegeven begunstigingstermijn wordt opgeschort tot 2 weken na de uitspraak op het ingediende verzoek om voorlopige voorziening.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 augustus 2016. Verzoekster is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. Derde-partij is vertegenwoordigd door haar gemachtigde.
Overwegingen
1. Op grond van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrecht, indien het verzoek om voorlopige voorziening wordt gedaan indien beroep bij de bestuursrechter is ingesteld, en hij van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.
2. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Awb niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
3. De voorzieningenrechter gaat, bij de beoordeling van de zaak, uit van de volgende feiten.
Verzoekster heeft zich op 27 juli 2011 op het adres van de recreatiewoning laten inschrijven in de Basisregistratie personen.
Op 21 juni 2013 heeft verweerder van de eigenaar en de exploitant van camping [camping] (tezamen: derde-partij) een verzoek ontvangen om handhavend op te treden tegen het illegale gebruik van recreatieverblijven op de camping. Naar aanleiding van het verzoek om handhaving hebben er diverse controles plaatsgevonden, op basis waarvan verweerder tot de conclusie is gekomen dat verzoekster de recreatiewoning permanent bewoont.
In verband hiermee heeft verweerder op 6 mei 2015 een voornemen doen uitgaan betreffende de oplegging van een last onder dwangsom en verzoekster in de gelegenheid gesteld om hierover haar zienswijze kenbaar te maken. Verweerder heeft in de zienswijze geen aanleiding gezien om op zijn voornemen terug te komen en op 19 januari 2016 het primaire besluit genomen.
4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de bewoning van de recreatiewoning in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Verzoekster kan zich er volgens verweerder niet op beroepen dat zij dit niet wist. Bij de aangifte van de verhuizing van verzoekster is haar medegedeeld dat permanente bewoning van de recreatiewoning niet is toegestaan. Daarbij is haar een folder over permanente bewoning in de gemeente Gemert-Bakel meegegeven. Ook bij brief van 2 augustus 2011 is haar medegedeeld dat permanente bewoning is verboden. In die brief is ook aangegeven dat, in de koopovereenkomst die verzoekster bij de inschrijving op het nieuwe adres heeft afgegeven, is vermeld dat de recreatiewoning uitsluitend is bestemd voor recreatieve doeleinden, door personen die hun hoofdverblijf elders hebben.
Volgens verweerder kan de bewoning niet worden gelegaliseerd en zijn er ook overigens geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving had moeten worden afgezien.
In afwijking van het advies van de Commissie bezwaarschriften, is verweerder verder van mening dat een begunstigingstermijn van zes maanden toereikend is en geen begunstigingstermijn van een jaar behoefde te worden gehanteerd.
5. De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekster niet betwist dat zij de recreatiewoning permanent bewoont en dat dit in strijd is met het bestemmingsplan "De Rooye Asch 2013", waarin het perceel [adres] de bestemming "Recreatie-2" heeft. De bevoegdheid van verweerder om handhavend op te treden, is daarmee als zodanig niet in geding.
6.1
Verzoekster stelt wel dat zij in de veronderstelling verkeerde dat permanente bewoning op het park was toegestaan, wat de voormalige eigenaren haar hebben bevestigd. Ook is haar op het moment van inschrijving bij de gemeente niet kenbaar gemaakt dat zij niet permanent in de recreatiewoning mocht wonen.
6.2
Voor zover verzoekster hiermee wil betogen dat haar geen verwijt kan worden gemaakt, kan die omstandigheid bij de oplegging van een last onder dwangsom geen rol spelen. Er is bij de oplegging van een dergelijke last geen sprake van een bestraffende sanctie, maar van een herstelsanctie, gericht op het herstel van de overtreding.
Uit de brief van verweerder aan verzoekster van 2 augustus 2011 kan worden opgemaakt dat verzoekster bij diverse gelegenheden duidelijk is gemaakt dat permanente bewoning van haar recreatiewoning niet is toegestaan. Ook de verwijzing in de brief naar pagina 2 van de door verzoekster overgelegde koopovereenkomst laat aan duidelijkheid niets te wensen over. Volgens de brief is op pagina 2 van die overeenkomst helder en duidelijk aangegeven dat de recreatiewoning volgens het geldende bestemmingsplan niet bestemd is voor permanente bewoning, maar uitsluitend als recreatiebedrijf met een recreatief doel, door personen die hun hoofdverblijf elders hebben.
Weliswaar heeft verzoekster, overigens eerst ter zitting, betwist deze brief te hebben ontvangen, maar zij heeft de hierin weergegeven constateringen, die verweerder ook heeft vermeld in zijn verweerschrift, niet gemotiveerd weersproken. Als in de koopovereenkomst de door verweerder bedoelde passage niet zou zijn opgenomen, zou zij dit hebben kunnen weerspreken door de koopovereenkomst te tonen.
De voorzieningenrechter acht het, gelet hierop, niet geloofwaardig dat verzoekster er ten tijde van de aanvang van de bewoning van de recreatiewoning niet van op de hoogte was dat permanente bewoning van deze woning niet was toegestaan.
Verzoeksters betoog faalt.
7.1
Verder gebruikt verweerder volgens verzoekster de bevoegdheid tot oplegging van een last onder dwangsom voor een ander doel dan waarvoor deze is gegeven. Volgens verzoekster is het doel van derde-partij de ontwikkeling van een aantrekkelijk en kwalitatief hoogwaardig recreatiepark, maar wordt de handhaving door verweerder ingezet om te bereiken dat mensen vertrekken, zodat er nieuwbouw kan plaatsvinden. Bovendien heeft verweerder pas in juni 2015 uitvoering gegeven aan zijn beleid uit 2004, om handhavend op te treden tegen de bewoning van recreatiewoningen zodra bewoning wordt geconstateerd.
7.2
De voorzieningenrechter volgt verzoekster hierin niet. Zoals verzoekster zelf al aangeeft, is het beleid van verweerder er al langere tijd op gericht om permanente bewoning van recreatiewoningen een halt toe te roepen, door daartegen handhavend op te treden. Dat tussen de vaststelling van dit beleid en de uitvoering daarvan enige tijd is verstreken, maakt niet dat verweerder niet meer tot handhaving bevoegd zou zijn. Volgens vaste jurisprudentie, bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 1 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3556) biedt het enkele uitblijven van handhavend optreden, ook gedurende lange tijd, onvoldoende grond voor het oordeel dat het bestuursorgaan niet meer handhavend zou mogen optreden.
Overigens is tussen de aanvang van de bewoning van de recreatiewoning door verzoekster en de uitvoering van het handhavingsbeleid sprake van een veel geringer tijdsverloop.
7.3
Los van de bedoeling van de derde-partij met het verzoek om handhaving, is verweerder in beginsel verplicht om, bij constatering van de overtreding van een wettelijk voorschrift, handhavend op te treden. Niet is komen vast te staan dat verweerder met de oplegging van een last onder dwangsom iets anders beoogde dan om de naleving van wettelijke voorschriften af te dwingen. Van een overtreding van artikel 3:3 van Pro de Awb, waarin is bepaald dat een bestuursorgaan de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend, is geen sprake.
Ook dit betoog faalt.
8. Anders dan in de bezwaarfase, staat niet meer ter discussie dat de bewoning van de recreatiewoning door verzoekster kan worden gelegaliseerd, door haar een gedoogbeschikking te verlenen, of dat die bewoning anderszins kan worden gelegaliseerd. Evenmin heeft verzoekster aangevoerd dat er sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat verweerder in redelijkheid van gebruikmaking van zijn handhavingsbevoegdheid had moeten afzien.
9.1
Verzoekster is van mening dat de begunstigingstermijn van 6 maanden onredelijk kort is. Na de vooraankondiging in juni 2015 heeft verzoekster zich direct per 26 maart 2015 laten inschrijven bij woningbouwvereniging "Goed Wonen" in Gemert. Verweerder is ermee bekend dat de wachtlijst minimaal 2 tot 3 jaar is alvorens verzoekster in aanmerking zou kunnen komen voor een betaalbare woning. Desondanks heeft verweerder aangegeven dat het niet onmogelijk is om op zeer korte termijn via deze organisatie in aanmerking te komen voor een sociale huurwoning.
Ook de Commissie bezwaarschriften heeft aangegeven dat de begunstigingstermijn onredelijk kort is. De Commissie vindt dat de wijziging van de begunstigingstermijn van een jaar naar zes maanden in het beleid onvoldoende is gemotiveerd. De Commissie heeft dit gebaseerd op jurisprudentie over een grootschalige handhavingsactie waarin veel bewoners gelijktijdig moesten voorzien in vervangende woonruimte, terwijl er sprake was van een ongunstige woningmarkt. Verzoekster ziet, evenals de Commissie, een parallel met de situatie in haar geval. Ook de handhaving ten aanzien van verzoekster maakt onderdeel uit van een meeromvattende handhavingsactie.
9.2
Verweerder kan zich niet vinden in de redenering van de Commissie bezwaarschriften ten aanzien van de lengte van de begunstigingstermijn.
Bij de vaststelling van de "Beleidsnotitie permanente bewoning recreatieverblijven" op 25 november 2004 is duidelijkheid verschaft over wat onder permanente bewoning wordt verstaan en over de wijze waarop de gemeente bij constatering daarvan optreedt. Op dat moment werd een termijn van een jaar redelijk geacht.
Met een beleidsregel is voor iedereen duidelijk hoe door verweerder met een bepaald onderwerp wordt omgegaan. Dan behoeven niet alle besluiten individueel te worden afgewogen, maar als er aanleiding toe bestaat, kan er van de beleidsregel worden afgeweken.
Een begunstigingstermijn van een jaar zou volgens verweerder een effectief handhavingsbeleid in de weg staan en zou niet aansluiten bij de ontwikkelingen die er sinds 2004 zijn geweest op het gebied van de handhaving van permanente bewoning. Bij de aanpassing van de beleidsregel is uitvoerig gemotiveerd waarom het beleid aanpassing behoefde.
Verweerder hecht geen doorslaggevende betekenis aan de door de Commissie bezwaarschriften aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2661), omdat de reden waarom de Afdeling tot de conclusie kwam dat aan het zelf voorzien door de rechtbank - door het geven van een begunstigingstermijn van zes maanden - een onvoldoende motivering ten grondslag lag, was gelegen in de omstandigheid dat de rechtbank in andere zaken, voor hetzelfde park in exact dezelfde situaties, de begunstigingstermijn had gesteld op een jaar.
Verder hanteert een groot aantal gemeenten een begunstigingstermijn van zes maanden om de permanente bewoning van recreatiewoningen te doen beëindigen. Die termijn wordt door de Afdeling doorgaans niet onredelijk kort geoordeeld en voldoende lang om de geconstateerde overtreding te beëindigen. Verweerder verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling van 9 juli 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2524).
9.3
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3891), komt aan verweerder bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn enige vrijheid toe. Als uitgangspunt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Een begunstigings-termijn mag ook niet wezenlijk korter worden gesteld dan noodzakelijk om de overtreding te kunnen opheffen.
Verder is van belang dat verweerder, als hij bij de uitoefening van zijn handhavings-bevoegdheid een beleidsregel hanteert, op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb, overeen-komstig de beleidsregel moet handelen, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
9.4
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder afdoende heeft beargumenteerd waarom hij hecht aan een begunstigingstermijn van zes maanden en waarom de door de Commissie bezwaarschriften aangehaalde uitspraak van de Afdeling geen grondslag biedt voor het oordeel dat verweerder in de beleidsregel onvoldoende heeft onderbouwd waarom hij voor die begunstigingstermijn heeft gekozen. Verweerder mocht de beleidsregel daarom onverkort aan het bestreden besluit ten grondslag leggen.
Verzoekster is er niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat handhavend optreden in haar geval dusdanige gevolgen heeft, dat deze, vanwege bijzondere omstandigheden, als onevenredig zouden moeten worden aangemerkt in verhouding tot met de beleidsregel te dienen doelen. De omstandigheid dat verzoekster er nog niet in is geslaagd om vervangende woonruimte te zoeken, kan niet als een bijzondere omstandigheid worden aangemerkt. Deze betreft geen omstandigheid waarmee in een concreet geval bij de bepaling van de lengte van de begunstigingstermijn rekening behoeft te worden gehouden. Verweerder heeft bij zijn beoordeling mogen betrekken dat niet doorslaggevend is dat verzoekster via woningstichting "Goed Wonen" niet op korte termijn vervangende woonruimte kan vinden, omdat zij zich al veel eerder had kunnen inschrijven en zij ook een onzelfstandige woonruimte zou kunnen betrekken.
Ook op dit punt faalt verzoeksters betoog.
10.1
Verzoekster heeft tot slot aangevoerd dat grote schade dreigt als het besluit in stand blijft, omdat haar woning onverkoopbaar zal blijken, aangezien niet alleen haar woning op [camping] te koop zal komen, maar dat met meer woningen het geval zal zijn. Bovendien is verzoekster genoodzaakt om elders een woning te huren. Dat brengt aanzienlijke kosten mee, die zij niet kan opbrengen.
10.2
Volgens verweerder levert de omstandigheid, dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is dat hiervan dient te worden afgezien. Voor het opheffen van de overtreding is overigens niet vereist dat verzoekster de woning verkoopt. Ze heeft de woning gekocht als recreatiewoning en kan deze als zodanig ook weer verkopen.
10.3
De voorzieningenrechter volgt verweerder in zijn opvatting dat de omstandigheid dat mogelijk schade wordt ondervonden, geen reden is om van handhaving af te zien. Een andere opvatting zou de effectiviteit van handhaving ondermijnen. Daarbij dient te worden bedacht dat verzoekster willens en wetens de recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan permanent is gaan bewonen.
Ook dit betoog faalt.
11. Gelet op het voorafgaande is het beroep ongegrond. Het verzoek zal, omdat de voorzieningenrechter gebruik maakt van de hem in artikel 8:86 van Pro de Awb gegeven bevoegdheid, worden afgewezen.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. de Lange, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.F.M. Emons, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 augustus 2016.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan, voor zover daarbij is beslist op het ingestelde beroep, binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.