ECLI:NL:RBOBR:2017:3311

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 16/1454

uitspraak van de meervoudige kamer van 16 juni 2017 in de zaak tussen

Vereniging Leefmilieu, te Nijmegen, eiseres

(gemachtigde: drs. J.G. Vollenbroek),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, verweerder

(gemachtigden: mr. P.J.A.G. van Veldhoven, ing. R.K.P. Smeets en
ir. T.F.A.M. Teunissen).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde partij], te [plaats] , vergunninghoudster
(gemachtigden: mr. C.G.J.M. Termaat en ing. H. Neelen).

Procesverloop

Bij besluit van 29 september 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van een vergistingsinstallatie en het oprichten van bijbehorende bouwwerken op genoemd perceel.

Bij besluit van 29 maart 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Het bestreden besluit is deels herroepen voor wat betreft het daarin opgenomen voorschrift 4.1.3.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 september 2016. De zaak is behandeld gelijktijdig met de zaak SHE 16/4153. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [persoon A] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partij is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigden.

Naar aanleiding van de zitting heeft de rechtbank het onderzoek heropend. De rechtbank heeft vervolgens de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) ingeschakeld. De StAB heeft op 7 maart 2017 een advies uitgebracht. Eiseres heeft naar aanleiding hiervan een zienswijze ingediend. Partijen hebben vervolgens toestemming gegeven voor afdoening zonder nadere zitting. Op 30 mei 2017 heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.

Overwegingen

1.1

De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Voor de inrichting van vergunninghoudster op het perceel [perceel] zijn, met betrekking tot het aspect milieu, op basis van de Wet milieubeheer (Wm) een revisievergunning verleend op 9 november 2006, en twee wijzigingsvergunningen op 11 januari 2008 en 29 augustus 2008. Op 11 januari 2011, 11 september 2012, 24 oktober 2012, 18 december 2012 en 20 mei 2015 zijn omgevingsvergunningen verleend. Voorts is een aantal meldingen op basis van artikel 8.19 van de Wm geaccepteerd op 5 juli 2007, 4 maart 2008, 25 mei 2010 en 31 mei 2010.

1.2

Op 9 februari 2015 respectievelijk 2 maart 2015 heeft vergunninghoudster aanvragen om omgevingsvergunning ingediend voor het scheiden van mest in de ontvangsthal, het verruimen van de doorzetcapaciteit van mest en de op- en overslag van chemicaliën ten behoeve van de luchtbehandeling en het plaatsen van een extra propaantank respectievelijk het wijzigen van de vergistingsinstallatie en het oprichten van bijbehorende bouwwerken op het perceel. Daarnaast heeft vergunninghoudster meldingen gedaan op basis van het Activiteitenbesluit milieubeheer in verband met het plaatsen van de propaantank respectievelijk voor het lozen van hemelwater, het inwerking hebben van een stookinstallatie en het opslaan van gasolie. Verweerder heeft deze meldingen geaccepteerd.

1.3

De omgevingsvergunning, verzonden 18 september 2015, betreft het milieuneutraal veranderen van een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, en artikel 3.10, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Deze omgevingsvergunning ziet op het scheiden van mest in de ontvangsthal, verruiming van de doorzetcapaciteit van mest en de op- en overslag van chemicaliën ten behoeve van de luchtbehandeling en het plaatsen van een propaantank. Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt. Verweerder heeft het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Het hiertegen gerichte beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer SHE 16/1453. Bij uitspraak van 9 december 2016 heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard.

1.4

De omgevingsvergunning in het primaire besluit is verleend voor het bouwen van een bouwwerk als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo en het milieuneutraal veranderen van een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, en artikel 3.10, derde lid, van de Wabo.

2. In het bestreden besluit is aan de omgevingsvergunning in het primaire besluit het volgende voorschrift toegevoegd: “Indien de mate van waarneembare geuroverlast daartoe aanleiding geeft, dient vergunninghouder op verzoek van het bevoegd gezag terstond een onderzoek te verrichten naar de oorzaak en de mogelijkheden om geuroverlast te voorkomen. De beoordeling van de mate van geuroverlast geschiedt, door of namens het bevoegd gezag, door twee personen die voldoen aan de criteria voor toezichthouders zoals vastgelegd in DCMR-protocol ‘Protocol getest reukorgaan toezichthouder’, documentnummer 21896297, d.d. 19 januari 2015.

3.1

Eiseres heeft in de eerste plaats aangevoerd dat geen sprake is van een milieuneutrale wijziging. Er vindt een fysieke uitbreiding van de installatie plaats, een aanpassing van het ontwerp en een vergroting van de doorzet van de mestvergister van 50.000 ton naar 220.000 ton per jaar. Dit volgt na de omgevingsvergunning van 18 september 2015 met als gevolg dat in beide vergunningen de doorzet wordt vergroot van 50.000 naar 220.000 ton. Bovendien is onduidelijk hoeveel de eerder vergunde doorzet nu eigenlijk bedraagt.

3.2

Verweerder stelt hierover dat de vergunningen niet gelijktijdig worden verleend, maar na elkaar. Daarbij is beoordeeld of de aangevraagde omgevingsvergunning milieuneutraal kan worden verleend met inachtneming van alle eerder verleende omgevingsvergunningen. Volgens verweerder is door eiseres niet gemotiveerd onderbouwd dat de verleende omgevingsvergunning niet milieuneutraal is. De aangevraagde activiteiten passen binnen de vigerende vergunning. Het gaat hier om een milieuneutrale wijziging.

3.3

Ingevolge artikel 3.10, derde lid, van de Wabo is, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo, afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning met betrekking tot een verandering van een inrichting of de werking daarvan, die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan, waarvoor geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, en die niet leidt tot een andere inrichting dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend. Bij de bepaling of sprake is van een milieuneutrale wijziging dient te worden uitgegaan van hetgeen op basis van de geldende vergunningssituatie is toegestaan.

3.4

In het bestreden besluit noch in het primaire besluit is voldoende inzichtelijk gemaakt wat de vergunde situatie is direct voorafgaand aan het primaire besluit. Verweerder lijkt te veronderstellen dat dit eenvoudig uit de voorafgaande vergunningen kan worden afgeleid, maar zo gemakkelijk is dat niet. Het vergunningenbestand van vergunninghoudster is erg uitgebreid. Het is bovendien een opeenstapeling van wijzigingen en meldingen als gevolg van verweerders keuze om in het verleden geen revisievergunning te verlangen. Weliswaar heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: Afdeling) dit toegelaten in haar uitspraak van 14 januari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:65), dat ontslaat verweerder niet van de verplichting te motiveren of sprake is van een milieuneutrale wijziging (en in het verlengde daarvan) in kaart te brengen wat de bestaande vergunningssituatie is. Dat heeft verweerder nagelaten in het primaire besluit en dat wordt niet hersteld in het bestreden besluit. In het verweerschrift is deze omissie niet hersteld maar wordt slechts verwezen naar de aanvraag. Verweerder lijkt van eiseres te verlangen om het zelf maar uit te zoeken. Het is echter niet aan eiseres om aannemelijk te maken dat geen sprake is van een milieuneutrale wijziging. Eiseres kan daarom ook niet worden verweten dat zij de onderliggende onderzoeken niet heeft bestreden. Verweerder stelt dat sprake is van een milieuneutrale wijziging en dat betekent dat hij dit aannemelijk moet maken, wil sprake zijn van een bevoegdheid om de vergunning met toepassing van artikel 3.10 van de Wabo te verlenen. Bovendien ligt het op de weg van verweerder om in het bestreden besluit te motiveren op grondslag van de bezwaren van eiseres dat sprake was van een milieuneutrale wijziging. Dit heeft verweerder nagelaten. Het bestreden besluit is onvoldoende gemotiveerd.

3.5

De rechtbank heeft op de zitting de voorafgaande vergunningen opgevraagd en na afloop van de zitting en ontvangst van de stukken zelf getracht te achterhalen wat de vergunde situatie direct voorafgaande aan het primaire besluit was. Ook de rechtbank is hier niet in geslaagd, mede omdat de afvalstromen niet eenduidig waren benoemd. Dit is aanleiding geweest voor de inschakeling van de StAB.

3.6

De StAB heeft de bestaande vergunde situatie in kaart gebracht en vervolgens vergeleken met de situatie die in het primaire besluit wordt vergund. De StAB concludeert dat er geen toename van opslaghoeveelheden of doorzetten wordt vergund ten opzichte van de voorafgaand vergunde situatie. Overigens blijkt uit het StAB-advies dat in de vergunning van 20 mei 2015 een toename plaatsvindt van de opslaghoeveelheid voor grasachtig materiaal en in de vergunning van 18 september 2015 een verhoging van de doorzet van dierlijke (dunne) mest. De rechtmatigheid (en de neutraliteit) van deze twee vergunningen maakt echter geen onderwerp uit van deze procedure. Voor de emissies naar de lucht is géén toename vergund. Als de hedonisch bepaalde hinderniveaus van de geur buiten beschouwing worden gelaten vindt een afname plaats van de geuremissie van de WKK en het biofilter ten opzichte van de voorgaande vergunde geuremissies. Er is voor wat betreft geluid evenmin een toename vergund en er worden geen extra vrachtwagenbewegingen vergund, aldus de StAB.

3.7

Verweerder en vergunninghoudster hebben geen inhoudelijke opmerkingen gemaakt naar aanleiding van het StAB-advies. Eiseres heeft aandacht gevraagd voor een andere mogelijke toename ten opzichte van de vergunde situatie namelijk de lozing van afvalwater. Verder stelt eiseres vraagtekens bij de bevinding van de StAB dat geen toename plaatsvindt van de geuremissie vanwege de mestvergister omdat deze ingevolge de aanvraag voor een omgevingsvergunning van 2006 inpandig zou worden gerealiseerd.

3.8

De vergistingsinstallatie is in 2006 vergund maar niet gerealiseerd. De StAB heeft aangegeven dat de stappen in het vergistingsproces ongewijzigd blijven ten opzichte van de vergunde situatie. Dit volgt overigens mede uit de aanvraag voor het primaire besluit waarin ook expliciet is aangegeven dat geen wijziging plaatsvindt in de afvalstroom die vrijkomt uit het vergistingsproces. De rechtbank is niet gebleken van een toename van de lozing van afvalwater ten opzichte van de in 2006 vergunde situatie. Dit wordt bevestigd in het mailbericht van waterschap De Dommel van 31 maart 2015 waarin evenmin een wijziging van de afvalwaterstroom wordt gesignaleerd die zou noodzaken tot aanpassing van de vigerende watervergunning. De rechtbank merkt overigens op dat het lozen van afvalwater, dat vergunningplichtig is ingevolge de Waterwet, niet kan worden betrokken bij de beoordeling van de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het veranderen van de inrichting (zie de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:112).

3.9

Voor wat betreft de geuremissie is volgens de StAB de omgevingsvergunning van 2012 (naar de rechtbank aanneemt, de vergunning van 18 december 2012) leidend. De StAB heeft de geuremissie op basis van het primaire besluit berekend naar dezelfde grootheid (niet hedonisch gewogen jaaremissie) als is vergund in de vergunning van 2012. Hieruit blijkt een afname. De rechtbank ziet ook niet in welke geuremissie vanuit het uitpandige deel zou moeten plaatsvinden. Een dergelijke geuremissie wordt niet beschreven in het geuronderzoek van 6 augustus 2015 en is daarom ook niet vergund. Eiseres heeft evenmin voorbeelden gegeven bij een dergelijke emissie. Van een vergunde toename is daarom geen sprake.

3.1

De rechtbank concludeert op basis van het StAB-advies en de stukken bij het geding dat inderdaad sprake is van een milieuneutrale wijziging.

4.1

Eiseres voert verder aan dat in het primaire besluit noch het bestreden besluit is getoetst of de best beschikbare technieken (BBT) worden toegepast. Evenmin is getoetst aan de relevante best reference documents (BREF’s).

4.2

Verweerder heeft hierover opgemerkt dat deze toets al heeft plaatsgevonden in de vergunningen van 2006 en 2012. Omdat er geen ruimere milieugevolgen optreden is geen aanvullende toets vereist.

4.3

Het in artikel 2.14, eerste lid, van de Wabo neergelegde vereiste dat BBT worden toegepast, geldt, gelet op het vijfde lid, niet bij het verlenen van een vergunning met toepassing van artikel 3.10, derde lid van de Wabo. Verweerder hoefde dus geen BBT-toets uit te voeren. Deze beroepsgrond faalt.

5.1

Eiseres merkt op dat de niet-technische samenvatting ontbreekt.

5.2

Verweerder heeft verwezen naar de eerder genoemde uitspraak van 14 januari 2015 van de Afdeling. Verweerder heeft ook geoordeeld dat bij de aanvraag die heeft geleid tot het primaire besluit sprake was van een voldoende inzichtelijke niet-technische samenvatting.

5.3

De enkele verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling treft geen doel. Het ging daar immers om een andere aanvraag. Ofschoon eiseres moet worden toegegeven dat het een complexe inrichting is, heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat de aanvraag was voorzien van een voldoende duidelijke niet-technische samenvatting. Deze beroepsgrond faalt.

6.1

Eiseres stelt dat de adviezen van de Veiligheidsregio en de inspectie Leefomgeving en transport (IL&T) ontbreken.

6.2

Verweerder merkt op dat een advies van de IL&T niet verplicht is. De veiligheidsregio heeft geadviseerd over de bouwaanvraag voor de mestvergistingsinstallatie. Weliswaar heeft dit advies niet ter inzage gelegen, het is wel een openbaar stuk en maakt deel uit van de processtukken.

6.3

De rechtbank ziet evenmin in waarom de IL&T zou moeten adviseren omdat de inrichting niet wordt genoemd in bijlage III van het Besluit omgevingsrecht (Bor), mede gelet op artikel 6.3, tweede lid, van het Bor. De adviezen van de veiligheidsregio maken deel uit van de gedingstukken. Eiseres heeft hierop kunnen reageren in deze procedure maar heeft dat niet gedaan. Ofschoon het op de weg van verweerder had gelegen om adviezen waarnaar wordt verwezen in het primaire besluit, ook ter inzage te leggen, valt niet in te zien dat derden of eiseres door deze omissie zijn benadeeld. Deze beroepsgrond faalt.

7.1

Eiseres acht de publicatie van het primaire besluit misleidend en onduidelijk.

7.2

De rechtbank stelt vast dat eiseres niet is misleid en ziet niet in dat een onjuiste publicatie, voor zover daarvan al sprake is, gevolgen zou kunnen hebben voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit.

8.1

Eiseres maakt bezwaar tegen het toepassen van een salami-tactiek.

8.2

Verweerder heeft de aanvraag die heeft geleid tot het primaire besluit en de daaraan voorafgaande aanvraag beoordeeld op volgorde van binnenkomst.

8.3

De rechtbank verbindt geen kwalificaties aan de aanvraagtactieken van vergunninghoudster. Verweerder zal op grondslag van de aanvraag moeten beslissen tenzij verweerder aanleiding ziet een revisievergunning te verlangen. Dat heeft verweerder in dit geval niet gedaan. Gelet op de omstandigheid dat de Afdeling in de eerder genoemde uitspraak van 14 januari 2015 evenmin aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat verweerder op dat moment een revisievergunning had moeten verlangen, ziet de rechtbank niet in dat verweerder dit had moeten doen naar aanleiding van de aanvraag die heeft geleid tot het primaire besluit. Deze beroepsgrond faalt.

9.1

Volgens eiseres geldt een MER-beoordelingsplicht vanwege de verhoging van de doorzet.

9.2

Nu uit het StAB advies volgt dat in het primaire besluit geen sprake is van een verhoging van de doorzet ten opzichte van de laatst vergunde situatie, komt de feitelijke grondslag aan deze beroepsgrond te ontvallen. Deze beroepsgrond faalt.

10.1

Eiseres heeft aandacht gevraagd voor de geurnormering en de omstandigheid dat uit de vergunning uit 2006 een geur
immissie is vergund en geen geur
emissie. Verder is volgens eiseres in het geurrapport SCMR 10J4 Geuronderzoek Reiling Sterksel BV van 25 maart 2011 van PRA Odournet dat ten grondslag ligt aan de vergunning van 2012 geen geurbudget toegekend voor de mestvergistingsinstallatie. Eiseres merkt voorts op dat het aangepaste voorschrift in het bestreden besluit nauwelijks handhaafbaar is en onvoldoende concreet. In de reactie op het StAB-advies verzoekt zij de rechtbank zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat voor de geurnormering van de WKK en het biofilter geen hedonische weegfactor wordt toegepast.

10.2

Verweerder merkt op dat niet de vergunning uit 2006 maar die uit 2012 leidend is. In paragraaf 6.2 van deze vergunning en in de daar aangehaalde tabel 9 van het geurrapport SCMR 10J4 Geuronderzoek Reiling Sterksel BV van 25 maart 2011 van PRA Odournet (geurrapport 20111) staan uitsluitend emissievoorschriften. Verweerder verwacht het toegevoegde voorschrift wel te kunnen handhaven.

10.3

Vergunninghoudster verzet zich tegen het verzoek van eiseres omdat dan de grondslag van de aanvraag wordt verlaten.

10.4

De rechtbank is, in navolging van de StAB, van oordeel dat de vergunning van 2012 leidend is en niet de vergunning uit 2006. Het moet ervoor worden gehouden dat de geurimissievoorschriften in de vergunning uit 2006 zijn gewijzigd (en daarmee zijn komen te vervallen) ten behoeve van de geuremissievoorschriften in de vergunning van 2012. De StAB heeft de in 2012 vergunde geuremissie vergeleken met de geuremissie in het bestreden besluit. Gelet op het StAB-advies gaat de rechtbank er van uit dat wel degelijk een budget voor de geuremissie van de mestvergistingsinstallatie in het onderliggende geurrapport 2011 is opgenomen.

10.5

Ofschoon eiseres moet worden toegegeven dat het criterium voor waarneembare geuroverlast buiten de inrichting in het voorschrift dat in het bestreden besluit is toegevoegd, naar zijn aard subjectief is, is de rechtbank van oordeel dat hiermee niet een oneigenlijke drempel wordt opgeworpen voor verweerder om een onderzoek van vergunninghoudster te verlangen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het niet aan vergunninghoudster of eiseres is om te bepalen of de geuroverlast waarneembaar is, maar aan verweerder en dat verweerder ingevolge het voorschrift dit niet willekeurig kan doen, maar moet laten bepalen door twee gekwalificeerde personen. Hiermee wordt het criterium voldoende geobjectiveerd.

10.6

Er wordt geen hedonisch gewogen geuremissie aangevraagd maar een geuremissie. Van het verlaten van de grondslag van de aanvraag kan geen sprake kan zijn. Dat neemt echter niet weg dat verweerders provinciale geurbeleid volledig is gebaseerd op een hedonisch gewogen geuremissie. Ten tijde van het primaire besluit was dit beleid vastgelegd in de beleidsregel “Beleidsregel beoordeling geurhinder omgevingsvergunningen industriële bedrijven Noord-Brabant”. Thans is verweerders beleid vastgelegd in de “Beleidsregel industriële geur Noord-Brabant” die inhoudelijk nagenoeg niet verschilt van het daaraan voorafgaande beleid. Verweerders beleid is door deze rechtbank meermalen beoordeeld en akkoord bevonden (zie onder meer de uitspraak van deze rechtbank van 9 september 2014, ECLI:NL:RBOBR:2014:5424). Dit beleid biedt de omgeving voldoende bescherming en de rechtbank ziet geen aanleiding van dit beleid af te wijken en zelf in de zaak te voorzien.

11. Het beroep is gegrond gelet op rechtsoverweging 3.4 en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten, onder verwijzing naar hetgeen hiervoor is overwogen.

12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.237,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een deskundigenbericht met een waarde per punt van € 495,00 en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,00 aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.237,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Heijerman, voorzitter, en mr. D.J. de Lange en
mr. M.J.H.M. Verhoeven, leden, in aanwezigheid van A.J.H. van der Donk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 juni 2017.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.