ECLI:NL:RBOBR:2017:3655 - Rechtbank Oost-Brabant - Weigering handhavend optreden tegen geuroverlast overslag...

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 16/2324

uitspraak van de meervoudige kamer van 7 juli 2017 in de zaak tussen

[eiser 2] en [eiser 1] , te [woonplaats] , eisers,

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, verweerder

(gemachtigden: mr. C.M.C. de Krosse-de Ridder en ing. P.F. Hubers).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Den Ouden Regionaal Overslag Centrum B.V. te [vestigingsplaats] (Den Ouden),
(gemachtigde: R. Aartssen).

Procesverloop

Bij besluit van 8 februari 2016 (het primaire besluit I) heeft verweerder het verzoek van eiser [eiser 2] om handhavend op te treden tegen Den Ouden vanwege ernstige stankoverlast afgewezen.

Bij besluit van 8 februari 2016 (het primaire besluit II) heeft verweerder het verzoek van eiser [eiser 1] om handhavend op te treden tegen Den Ouden vanwege ernstige stankoverlast afgewezen.

Bij besluit van 28 juni 2016 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser [eiser 2] ongegrond verklaard.

Bij besluit van 28 juni 2016 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiser [eiser 1] ongegrond verklaard.

Eisers hebben tegen de bestreden besluiten I en II beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en een nader verweerschrift.

Op 6 oktober 2016 heeft een inlichtingencomparitie plaatsgevonden waar eiser [eiser 2] is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden en de gemachtigde M.T.M. Heijligers. Namens Den Ouden is de gemachtigde verschenen. Hiervan is proces-verbaal opgemaakt.

De rechtbank heeft een deskundige ingeschakeld, de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB). Deze heeft op 23 februari 2017 een advies uitgebracht. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om hierop te reageren.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 mei 2017, waar eiser [eiser 2] is verschenen, vergezeld door [naam] , en waar verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Verder heeft de derde-partij zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Feiten

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eisers hebben verweerder ieder afzonderlijk, [eiser 2] bij brief van 14 december 2015 en [eiser 1] bij brief van 16 december 2015, verzocht handhavend op te treden tegen de geuroverlast die zij ondervinden van Den Ouden. Den Ouden exploiteert een overslag-/mestverwerkingsbedrijf aan de [adres] . [eiser 1] stelt dat hij weken op rij 24 uur per dag stankoverlast ondervindt van het bedrijf. Ook [eiser 2] stelt overlast te ondervinden, die bestaat uit ernstige stankoverlast gedurende weken aaneengesloten. In de primaire besluiten vermeldt verweerder dat hij op 9 november 2015 aan Den Ouden een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom heeft gezonden, omdat uit een voorgaande meting bleek dat niet aan de geurvoorschriften werd voldaan. Vanwege het feit dat uit een contra-expertise van SGS Environmental Services van 5 november 2015, voorafgaand aan het primaire besluit I, en ook uit latere, in opdracht van verweerder uitgevoerde metingen geen overtredingen meer van de vergunde waarde van 398 MouE(H)/uur zijn gebleken, heeft verweerder uiteindelijk afgezien van het opleggen van een last onder dwangsom.

Ontvankelijkheid eiser [eiser 1]

2. De rechtbank ziet zich eerst voor de vraag gesteld of het beroep, voor zover ingesteld door [eiser 1] , ontvankelijk is. Verweerder voert in zijn verweerschrift en ter zitting twee redenen aan waarom het beroep, voor zover ingesteld door [eiser 1] , niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
In de eerste plaats omdat zijn beroep is gericht tegen het bestreden besluit I, terwijl hij geen bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit I.
In de tweede plaats vanwege het feit dat [eiser 1] geen belanghebbende is bij het bestreden besluit II, omdat hij op ongeveer 1.500 meter van de inrichting woont en buiten de 98-percentiel en 99-percentiel contour. Gelet hierop is het volgens verweerder niet aannemelijk dat hij gevolgen van enige betekenis kan ondervinden ter plaatse van zijn woning of perceel ten gevolge van het in werking zijn van de inrichting.

3. Uit het bestreden besluit II blijkt dat [eiser 1] destijds bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit II. Naar het oordeel van de rechtbank geeft het kenmerk dat in de aanhef van het beroepschrift staat vermeld voldoende aanleiding om aan te nemen dat niet alleen beroep is ingesteld tegen het bestreden besluit I (kenmerk C2186125/4010190), maar ook tegen het bestreden besluit II (kenmerk C2185568/4010192), ook omdat beide besluiten op bezwaar als bijlagen bij het beroepschrift zijn gevoegd. De rechtbank ziet hierin dan ook geen aanleiding om het beroep, voor zover ingesteld door [eiser 1] , niet-ontvankelijk te verklaren.

4. Blijkens de stukken woont [eiser 1] ten noordoosten van de inrichting, op een afstand van 1.575 m. Verder is niet in geschil dat [eiser 1] buiten de geurcontouren van de inrichting woont. Gelet op de afstand en de ligging van de woning buiten de geurcontouren is de rechtbank van oordeel dat niet aannemelijk is dat [eiser 1] ter plaatse van zijn woning milieugevolgen van enige betekenis van de inrichting kan ondervinden. Dat het overgrote deel van de klachten volgens [eiser 1] komt van mensen die buiten de contour wonen, leidt niet tot een ander oordeel, reeds niet omdat niet vaststaat dat deze klachten zijn te herleiden tot Den Ouden en evenmin inzichtelijk is in welke mate hinder wordt ondervonden. [eiser 1] is daarom geen belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij het primaire besluit II. Het bezwaar van [eiser 1] had bij het bestreden besluit II daarom niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. Nu verweerder dit niet heeft onderkend, is het beroep, voor zover ingesteld door [eiser 1] , gegrond. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en het bezwaar tegen het bestreden besluit II alsnog niet-ontvankelijk te verklaren.
Beroepsgronden [eiser 2]Rechtsongelijkheid

5. Eiser betoogt dat sprake is van rechtsongelijkheid, omdat bij de vaststelling of de geurnorm wordt overschreden de meetonnauwkeurigheid ten gunste uitvalt van het geurveroorzakend bedrijf. Omdat ook bij het vaststellen van de geurnorm sprake is van een meetonnauwkeurigheid, dient de geurnorm volgens eiser alsnog te worden gecorrigeerd ten gunste van omwonenden.

6. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de meetonzekerheid alleen wordt verrekend ten gunste van de inrichting als het betreffende meetonderzoek tot doel heeft de meetresultaten te toetsen aan de vergunde grenswaarden. Het bevoegd gezag dient bij toezicht en handhaving de meetonzekerheid te verdisconteren in het voordeel van de inrichting. De geurvrachteis ligt vast als voorschrift in de vergunning. Toetsing aan dit voorschrift dient te worden uitgevoerd op de wijze zoals dit in wet- en regelgeving is vastgelegd zonder daarop achteraf nog een correctie toe te passen. Emissie-eisen en vrachteisen worden vastgesteld middels in Nederland goedgekeurde genormaliseerde meetmethoden. De meetwaarden zijn opgenomen in een emissie-onderzoek en vastgelegd in een meetrapportage, die deel uitmaakt van de aanvraag. Dat dit rechtsongelijkheid oplevert is onjuist, aldus verweerder, omdat het vastgestelde regelgeving betreft.

7. De StAB geeft in haar advies aan dat het corrigeren in het voordeel van de veroorzaker een vast principe is, omdat de overschrijding de basis vormt voor de sanctie en niet de onderschrijding. Het uitleggen van de meetonzekerheid in het voordeel van eiser zou in strijd zijn met paragraaf 9.3.2 van de NTA 9065.

8. Het gaat hier om een besluit over een verzoek tot handhaving van de geurvoorschriften in een onherroepelijke vergunning. De rechtmatigheid van deze geurvoorschriften staat vanzelfsprekend niet ter beoordeling. Mede gelet op het deskundigenbericht ziet de rechtbank in hetgeen eiser heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de meetonzekerheid niet heeft kunnen corrigeren in het voordeel van vergunninghoudster. Deze grond slaagt niet.
Maximale onnauwkeurigheid

9. Eiser betoogt dat bij het ringonderzoek ten onrechte is gerekend met de maximale meetonnauwkeurigheid, nu bij een toename van het aantal onafhankelijke metingen de totale meetonnauwkeurigheid (sterk) verkleind wordt.

10. Verweerder stelt dat in de geurbranche blijkt dat het vergroten van het aantal deelmetingen nauwelijks invloed heeft op de uiteindelijke meetonzekerheid. De onzekerheid wordt met name bepaald door de grootte en de selectiecriteria (reukvermogen) van het geurpanel. Dat een nauwkeurigheid statistisch gezien toeneemt bij het verhogen van de steekproef geldt niet als de foutenbronnen niet systematisch van aard zijn, zoals bij geur het geval is. Om spreiding te onderzoeken tussen de verschillende geurlaboratoria in Nederland heeft verweerder monsters uitbesteed aan drie verschillende geurlaboratoria. De gemiddelde resultaten van het aanvullende onderzoek bevestigen de conclusie die getrokken is op basis van de metingen en analyses door het door verweerder gebruikte laboratorium van Witteveen + Bos. Het is aannemelijk dat de meetonzekerheid van het geometrische gemiddelde van aanvullende metingen wat kleiner zal zijn, maar dit is niet kwantificeerbaar omdat de prestatiekenmerken bij geuronderzoeken niet of nauwelijks vastgesteld zijn. De conclusie van de toetsing in het geurrapport is gebaseerd op de uitslagen van geurresultaten van het geselecteerde geurlaboratorium waar verweerder zijn geuranalyses aan uitbesteedt. De toetsing is gebaseerd op het geometrisch gemiddelde van drie deelmetingen, zoals voorgeschreven in de NTA 9065.

11. De StAB heeft hierover gesteld dat het ringonderzoek aantoont dat de geuranalyses die door Witteveen+Bos zijn uitgevoerd een goed beeld geven van de omvang van de geuruitstoot bij vergunninghouder. Verder levert de hedonische meting door Witteveen+Bos een adequaat beeld op van het hedonisch bepaalde hinderniveau. Het is echter niet zo dat het ringonderzoek leidt tot een kleinere meetonzekerheid dan de toegepaste factor 2.

12. Ter zitting heeft eiser naar voren gebracht dat de StAB er goed naar gekeken heeft.

13. De rechtbank volgt het StAB advies en is van oordeel dat deze beroepsgrond van eiser niet slaagt.
Gehanteerde correctiefactor

13. Eiser stelt dat een gangbare correctiefactor 2 is, zodat de door verweerder gehanteerde correctiefactor van 2,8 onjuist is.

15. In het onderzoeksrapport van de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant (OMWB) van 16 februari 2016, dat aan het bestreden besluit ten grondslag ligt, is gesteld dat uit de vergelijkingsmetingen blijkt dat de spreiding bij de hedonische analyses vergelijkbaar is met de spreiding voor de bepaling van de geurintensiteit die op een factor 2 is gesteld. Omdat de kwantificering en interpretatie van de onzekerheid bij de bepaling van geuremissies (mede de bijdrage als gevolg van de hedonische weging) op dit moment ter discussie staat bij de actualisatie van de NEN-EN 13725 en NTA 9065, heeft de OMWB besloten de onzekerheidsbijdrage van de hedonische weging zelf te kwantificeren en mee te nemen in de toetsing aan de hedonisch gewogen (vergunde) geurvracht. Tot de tijd dat de meetnormen zijn aangevuld met informatie over herhaalbaarheid en reproduceerbaarheid van de geuranalyses wordt de meetonzekerheid bij hedonisch gewogen vrachten in acht genomen en gecorrigeerd met een factor 2,8.

16. In het StAB-advies is vermeld dat uit de NTA 9065 kan worden afgeleid dat factor 2 algemeen is aanvaard als aan te houden factor in verband met de meetonzekerheid van de gemeten geurconcentratie. Minder hard geeft de NTA aan dat factor 2 vooralsnog ook van toepassing is verklaard op de onzekerheid van een hedonische meting. De StAB stelt dat het gebruik van factor 2,8 vooralsnog niet zou moeten worden toegepast bij het handhaven van een hedonisch gewogen geuremissienorm, omdat factor 2 al zodanig ruim is ten opzichte van wat gebruikelijk is bij het meten van emissieconcentraties, dat een verdere verruiming naar een factor 2,8 de geloofwaardigheid van geurmetingen niet ten goede komt. Bovendien zal door de hogere meetonzekerheidscorrectie tevens sprake zijn van een soepelere geurbeoordeling in de provincie Noord-Brabant ten opzichte van andere provincies. Of dit werkelijk de bedoeling is kan niet worden afgeleid uit de Beleidsregel industriële geur Noord-Brabant. De StAB komt echter tot de conclusie dat blijkens het onderzoeksrapport van 16 februari 2016 ook onder toepassing van de gebruikelijke meetonzekerheidsfactor van 2 tijdens de (laatste) meting op 10 december 2015 aan de emissiegrenswaarde uit de vergunning werd voldaan.

17. Verweerder heeft hierover gesteld dat de Beleidsregel industriële geur Noord-Brabant van 30 april 2016 niets zegt over de meetonzekerheden en dat om die reden uitgegaan wordt van de rekenkundig juiste bepaling van de meetonzekerheden. Verder stelt verweerder als reactie op het StAB-advies dat andere luchtcomponenten inderdaad meer nauwkeurig kunnen worden vastgesteld, maar dat heeft te maken met de betere meetmethoden en normbladen die beschikbaar zijn en die niet beschikbaar zijn voor geurcomponenten en hedonische analyse/weging van geurmonsters. De vergelijking van de StAB tussen de overige luchtcomponenten en de geurcomponent gaat volgens verweerder hierbij mank.

18. Niet in geschil is tussen partijen dat tijdens de meting op 10 december 2015 geen sprake was van een overtreding van de geurnormen die in de vergunning zijn opgenomen, ook niet indien factor 2 zou zijn toegepast.
Gelet hierop was verweerder ten tijde van het nemen van het primaire besluit niet bevoegd tot handhavend optreden, zodat verweerder het verzoek hiertoe terecht heeft afgewezen. Dat bij de meting op 20 juni 2016 volgens eiser wel sprake was van een overtreding indien zou zijn gerekend met factor 2 leidt niet tot een ander oordeel, omdat het rapport van deze meting te laat gereed was om mee te nemen bij het bestreden besluit I.
Nadien zijn bij metingen geen overtredingen meer geconstateerd, ook niet met toepassing van factor 2. In het midden kan blijven met welke meetonzekerheidscorrectie moet worden gemeten. Deze grond faalt.
Stillegging productieproces

18. Eiser voert aan dat het productieproces, gelet op vergunningvoorschrift 1.1.1, ten onrechte niet is stilgelegd, nu uit metingen van Witteveen + Bos blijkt dat het filter niet functioneert.

20. Verweerder heeft hierover gesteld dat aan de vergunning van 1 juli 2013, herzien bij besluit van 5 december 2014, dient te worden getoetst om te beoordelen of de inrichting voldoet aan de eisen. In voorschrift 5.2.1 van deze vergunning is opgenomen dat de emissie uit de schoorsteen niet meer mag bedragen dan 398 Moue(H) (hedonisch gewogen) per uur, gedurende 6000 uren per jaar. In de vergunning die is verleend voor het plaatsen van de actief-koolfilters van 6 november 2014 zijn geen geurnormen opgenomen en evenmin een rendementspercentage. In voorschrift 1.1.1 van de omgevingsvergunning van 6 november 2014 voor het plaatsen van de actief-koolfilters in de luchtreinigingsinstallatie is opgenomen dat tijdens het vervangen van de actief-koolstoffilters, danwel bij onvoldoende functioneren van de actief-koolfilters het productieproces dient te worden stilgelegd. Uit het rapport van 9 september 2016 kan volgens verweerder niet worden geconcludeerd dat de actief-koolfilters onvoldoende functioneren, want er wordt voldaan aan de geurnormen.
Vergunninghoudster heeft gesteld dat de koolfilters juist zijn geplaatst omdat anders niet kon worden voldaan aan de gestelde geurnormen.

21. De StAB is het eens met de conclusie van de omgevingsdienst dat het filter geen significante invloed uitoefent op de geuremissie. Het filter functioneert niet goed omdat het vochtgehalte van de te reinigen luchtstroom leidt tot condensatie in het actief koolfilter. Desondanks wordt aan de vergunde geurnorm voldaan.

22. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het productieproces had moeten worden stilgelegd, ook al functioneerde het filter niet optimaal. Doelstelling van voorschrift 1.1.1 is te voorkomen dat de geldende geurnormen worden overtreden en van een overtreding was hier geen sprake. Deze grond slaagt niet.
Gevolgde procedures

22. Eiser voert tot slot aan dat onvoldoende is geborgd dat de functionarissen van verweerder onafhankelijk en eenduidig handelen bij geconstateerde overtredingen. In dat kader stelt hij tevens dat verweerder niet heeft gehandeld conform de Landelijke handhavingsstrategie (LHS), versie 1.7 van 24 april 2014. De LHS wordt niet toegepast zoals bedoeld in par. 2.3 (beginselplicht). Volgens eiser had verweerder inzichtelijk moeten maken hoe het bedrijf is ingeschaald op de ladder. Ter zitting heeft eiser verder toegelicht dat verweerder duidelijk had moeten maken hoe hij handhaaft. Volgens hem worden de handhavingsinstrumenten onvoldoende door verweerder benut.

24. Verweerder heeft aangegeven dat wel in de eigen systemen wordt aangegeven hoe het bedrijf is gepositioneerd op de ladder, maar dat dit niet naar buiten wordt gebracht omdat dat als een interne aangelegenheid wordt beschouwd. Verder heeft verweerder erop gewezen dat het handhavingsverzoek dateert van vóór de implementatie van de LHS in het provinciaal beleid, te weten januari 2016. Bovendien is volgens verweerder niet gebleken dat de metingen of het handhavingstraject niet volgens de daarvoor geldende procedure is uitgevoerd. Zo wordt er volgens verweerder wel degelijk actief opgetreden tegen overtredingen en is in deze zaak ook een voornemen tot handhaving gestuurd aan vergunninghoudster. Omdat uit de metingen op 10 december 2015 bleek dat er geen overtreding van de geurnorm meer plaatsvond, is besloten om af te zien van handhavend optreden.

25. De rechtbank stelt voorop dat in deze procedure het bestreden besluit ter beoordeling voorligt. In dat kader dient te worden bezien of de procedure die hierbij is gevolgd zorgvuldig heeft plaatsgevonden. De rechtbank kan geen prioritering aanbrengen in verweerders handhavingsbeleid. Hoe verweerder in zijn algemeenheid dient te handelen wanneer er overtredingen worden geconstateerd, moet hij zelf bepalen..
In hetgeen eiser naar voren heeft gebracht ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zou hebben gehandeld in strijd met de LHS. Ook anderszins ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de procedure onzorgvuldig is verlopen. Aangezien ten tijde van het nemen van het primaire besluit ook geen sprake meer was van een overtreding, was verweerder niet (meer) bevoegd tot handhavend optreden. Nu verweerder een voornemen tot handhavend optreden heeft gestuurd aan vergunninghoudster toen er sprake was van een overtreding, bestaat voor het oordeel dat verweerder zijn handhavingsinstrumenten onvoldoende benut reeds hierom geen aanleiding. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie

25. Het beroep, voor zover ingesteld door [eiser 1] , is gegrond. Het beroep, voor zover ingesteld door [eiser 2] , is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Wel ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht vergoedt, omdat het beroep van [eiser 1] gegrond is.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep, voor zover ingesteld door [eiser 1] , gegrond;
vernietigt het bestreden besluit II voor zover daarbij het bezwaar van [eiser 1] ongegrond is verklaard;
bepaalt dat het bezwaar van [eiser 1] niet-ontvankelijk wordt verklaard en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit II;
verklaart het beroep, voor zover ingesteld door [eiser 2] , ongegrond;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,00 aan [eiser 1] te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Heijerman, voorzitter, en mr. M.J.H.M. Verhoeven, en mr. H.M.J.G. Neelis, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 juli 2017.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.