Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 17/1666
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 oktober 2017 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
(gemachtigde: mr. R. Evens),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Landerd, verweerder,
(gemachtigde: mr. T.I. van Term).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[persoon], te [woonplaats] , vergunninghouder,
[persoon], te [woonplaats] , vergunninghouder,
(gemachtigde: drs. H.P.W. Havens).
Procesverloop
Bij besluit van 25 april 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder vergunninghouder omgevingsvergunning verleend voor de activiteit gebruiken van gronden en bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 september 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partij is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Vergunninghouder heeft verzocht gebruik te maken van de provinciale regeling ‘Ruimte voor Ruimte’. Daartoe wordt een varkenshouderij, gelegen aan [adres 1] (de beëindigingslocatie), gesaneerd. Vergunninghouder beoogt de daarmee te verkrijgen rechten te benutten voor de bouw van een woning op een perceel aan de [adres 2] , kadastraal bekend gemeente Schaijk, [nummer] (het perceel). Eiser is woonachtig aan de [adres 3] .
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Kom Schaijk”. Op de gronden rusten de bestemmingen “Tuin” en “Waarde - Archeologie 3”.
2. Verweerder heeft aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, ten derde, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) (de omgevingsvergunning voor afwijken). Op 30 juni 2017 heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit bouwen. Tegen de verlening van deze vergunning heeft eiser bezwaar gemaakt. Op dat bezwaar heeft verweerder nog niet beslist.
3.1
Eiser heeft aangevoerd dat niet is voldaan aan artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Die bepaling vereist voor een omgevingsvergunning zoals verleend dat de gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen heeft gegeven. Artikel 6.5, derde lid, van het Bor staat een generieke verklaring van geen bedenkingen toe. In de generieke verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad van de gemeente Landerd is geregeld dat, wanneer drie of meer raadsleden de wens daartoe te kennen geven, de raad in individuele gevallen kan besluiten dat toch een specifieke verklaring van geen bedenkingen is vereist. Op 31 juli 2017 hebben de drie raadsleden van DS97 die wens te kennen gegeven. Verweerder diende daarom de gemeenteraad te vragen om een verklaring van geen bedenkingen. Verweerder geeft een onjuiste uitleg aan de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), wanneer hij stelt dat het deel van de generieke verklaring waarin raadsleden de mogelijkheid krijgen om toch een specifieke verklaring van geen bedenkingen te vragen, onverbindend is.
3.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat een constructie waarin categorieën zijn aangewezen van gevallen waarin geen verklaring van geen bedenkingen vereist is, maar een aantal leden van de gemeenteraad het college van burgmeester en wethouders kan verzoeken alsnog een specifieke verklaring van geen bedenkingen aan de gemeenteraad te vragen, wettelijk niet toelaatbaar en overbindend is, gelet op de uitspraak van 12 juli 2017 van de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2017:1889). Het onderdeel van het raadsbesluit waarbij de generieke verklaring van geen bedenkingen in het leven is geroepen, is daarom overbindend. Nu de aanvraag binnen de in die generieke verklaring aangewezen categorieën valt, is geen specifieke verklaring van geen bedenkingen nodig.
3.3
Ingevolge artikel 6.5, eerste lid, van het Bor is voor verlening van een omgevingsvergunning, als in deze zaak aan de orde, een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad vereist. Op grond van artikel 6.5, derde lid, van het Bor kan de gemeenteraad categorieën van gevallen aanwijzen waarin een dergelijke verklaring niet is vereist.
3.4
De gemeenteraad van de gemeente Landerd heeft bij raadsbesluit van 15 december 2011 (het raadsbesluit) categorieën van gevallen aangewezen waarin een dergelijke verklaring niet is vereist en daarbij bepaald dat ‘wanneer drie of meer raadsleden aan de griffier de wens daartoe te kennen geven (…) het college de verklaring van geen bedenkingen aan de raad [vraagt] en (…) de raad in individuele gevallen over de afgifte van een verklaring van geen bedenkingen [besluit] naar aanleiding van een (principe)verzoek, in afwijking van de (…) aangewezen categorieën van gevallen’. Deze constructie verschilt van de constructie die de Afdeling in haar uitspraak van 12 juli 2017 ontoelaatbaar heeft geacht. In dat laatste geval waren immers helemaal geen categorieën gedefinieerd. Daardoor was in essentie nooit een verklaring van geen bedenkingen vereist, tenzij de gemeenteraad te kennen gaf toch een dergelijke verklaring nodig te achten. De constructie die de gemeenteraad van de gemeente Landerd heeft gekozen, is vergelijkbaar met de constructie die de Afdeling in haar uitspraak van 3 oktober 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX8983) wel heeft goed bevonden. Verweerder geeft dus naar het oordeel van de rechtbank een onjuiste uitleg aan de uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2017. Het raadsbesluit is niet onverbindend.
Volgens het werkproces van de gemeenteraad van de gemeente Landerd ter uitvoering van het raadsbesluit wordt wekelijks een lijst naar de griffier van de raad gezonden waarop de ingediende formele aanvragen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, ten derde, van de Wabo vermeld staan, die reeds ambtelijk zijn beoordeeld. Verweerder heeft erkend dat de aanvraag van vergunninghouder voorafgaand aan de vergunningverlening niet conform het werkproces op de lijst met aanvragen is geplaatst. Pas in juli 2017 is dat alsnog gebeurd. Niet in geschil is dat drie leden van de gemeenteraad vervolgens tijdig de wens te kennen hebben gegeven dat verweerder alsnog een verklaring van geen bedenkingen aan de gemeenteraad vraagt. Dit leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 6.5 van het Bor en artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het betoog slaagt.
3.5
Verweerder heeft de rechtbank verzocht om, als zij zou oordelen dat op het punt van de verklaring van geen bedenkingen een gebrek kleeft aan het bestreden besluit, een tussenuitspraak te doen en haar in de gelegenheid te stellen om het gebrek te herstellen. Om te beoordelen of de rechtbank verweerder die gelegenheid zal geven, zal de rechtbank hierna de overige beroepsgronden behandelen.
4.1
Eiser heeft aangevoerd dat het bouwplan onvoldoende concreet is om de omgevingsvergunning voor afwijken te verlenen. Uit de aanvraag blijkt slechts dat vergunning wordt verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan bouwen van één woning. De exacte situering, omvang en verschijningsvorm van de woning blijken niet uit de omgevingsvergunning voor afwijken. De in de ruimtelijke onderbouwing opgenomen tekeningen ‘concept beoogde situatie’ en concept ‘schetsontwerp’ zijn onvoldoende concreet en niet bindend of geborgd in de omgevingsvergunning voor afwijken.
4.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanvraag om omgevingsvergunning voor afwijken voldoende concreet is. Verweerder heeft daarbij gewezen op de jurisprudentie van de Afdeling. Dat het bouwplan voldoende concreet is, wordt onderschreven door de inmiddels verleende omgevingsvergunning voor het bouwen van een woning met bijgebouw.
4.3
Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat het project waarvoor de omgevingsvergunning voor afwijken is aangevraagd zich in de mate van concreetheid moet onderscheiden van de normering neergelegd in een bestemmingsplan en dat de aanvraag gericht moet zijn op een concreet voorgenomen gebruik en niet uitsluitend op een algemene regeling waarin een norm is gesteld waaraan toekomstig gebruik zal moeten voldoen. Mede gelet op de ruimtelijke onderbouwing van de aanvraag voor de omgevingsvergunning voor afwijken is aan die voorwaarde voldaan. De beroepsgrond slaagt niet.
5.1
Eiser heeft verder aangevoerd dat de omgevingsvergunning voor afwijken is verleend in strijd met de Verordening Ruimte 2014 van de provincie Noord-Brabant (de Verordening). Artikel 7.7 van de Verordening staat niet toe dat in dit geval een nieuwe burgerwoning wordt toegestaan. Verweerder kon daarom enkel gebruik maken van de Ruimte-voor-ruimte-regeling opgenomen in artikel 7.8 van de Verordening. Dat artikel vereist in het tweede lid, onder h, dat op iedere beëindigingslocatie een passende herbestemming wordt gelegd, waarbij het houden van vee en het bouwen van een nieuw bedrijfsgebouw zijn uitgesloten. Het wijzigingsplan voor de beëindigingslocatie verwijdert de aanduiding “intensieve veehouderij” van het betreffende perceel, maar voorziet niet in een passende herbestemming, omdat niet is geborgd dat geen bedrijfsgebouwen worden opgericht voor andere functies dan voor intensieve veehouderij. Op de beëindigingslocatie is een zeer groot bouwvlak gelegen, waarbinnen op basis van het bestemmingsplan onbeperkt (agrarische) bedrijfsgebouwen kunnen worden opgericht.
Daarnaast is niet voldaan aan artikel 7.8, eerste lid, onder b, van de Verordening, omdat het perceel niet op een planologisch aanvaardbare locatie in een bebouwingsconcentratie ligt.
De door artikel 7.8, eerste lid, onder c, van de Verordening vereiste goede landschappelijke inpassing is evenmin geborgd, dan wel onvoldoende duidelijk.
Ten slotte is de beëindigingslocatie niet gelegen binnen de aanduiding ‘Gebied beperkingen’ van de Verordening. De Ruimte-voor-ruimte-regeling vereist dan dat de beëindigingslocatie is gelegen op een locatie die vanwege omliggende waarden en functies niet geschikt is voor de uitoefening van een veehouderij. Daarvan is volgens eiser geen sprake, gelet op het geldende bestemmingsplan.
Aan de voorwaarden voor toepassing van de Ruimte-voor-ruimte-regeling is daarom niet voldaan.
5.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat wel een passende herbestemming op de beëindigingslocatie is gelegd, waarbij het houden van vee en het bouwen van bedrijfsgebouwen is uitgesloten. De aanduiding “intensieve veehouderij” is bij onherroepelijk besluit verwijderd. De gemeenteraad heeft voor de beëindigingslocatie een voorbereidingsbesluit genomen, zodat het verboden is om het gebruik van de gronden en bouwwerken op het betrokken perceel te (laten) wijzigen.
Verder ligt het perceel volgens verweerder wel in een bebouwingsconcentratie. Volgens de definitie in de Verordening is een bebouwingsconcentratie onder meer een bebouwingscluster. Op grond van artikel 1.9 van de Verordening is daarvan sprake, omdat het om een vlakvormige verzameling van bebouwing buiten bestaand stedelijk gebied gaat. De feitelijke situatie in de casus die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling waar eiser op wijst, was niet vergelijkbaar met deze casus. Ook is de landelijke inpassing verzekerd. De hoogte en de omvang van de beukenhaag zijn geborgd in de ruimtelijke onderbouwing, die deel uitmaakt van de omgevingsvergunning voor afwijken.
Ten slotte heeft verweerder in zijn brief van 27 mei 2016 gemotiveerd waarom de beëindigingslocatie niet geschikt is voor de uitoefening van een veehouderij. Deze brief is bij het toetsen van de ruimte-voor-ruimte-titel door de provincie Noord-Brabant beoordeeld en op grond daarvan is de provincie tot het oordeel gekomen dat aan dit vereiste werd voldaan.
5.3
Artikel 7.8 van de Verordening luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, voor zover relevant, als volgt:
1. In afwijking van artikel 7.7 eerste lid (wonen) en artikel 3.1, tweede lid, onder a (verbod op nieuwvestiging), kan een bestemmingsplan dat is gelegen binnen gemengd landelijk gebied voorzien in één of meerdere ruimte-voor-ruimtekavels, ieder ten behoeve van de bouw van één woning, indien:
(…)
b. de ruimte-voor-ruimtekavel op een planologisch aanvaardbare locatie in een
bebouwingsconcentratie ligt;
c. een goede landschappelijke inpassing van de te bouwen woning is verzekerd;
(…).
2. Een aanzienlijke milieu- en ruimtelijke kwaliteitswinst als bedoeld in het eerste lid betekent dat per ruimte-voor-ruimtekavel is aangetoond dat aan de volgende voorwaarden is voldaan:
(…)
h. een passende herbestemming is gelegd op iedere beëindigingslocatie waarbij in ieder
geval het houden van vee en het bouwen van nieuwe bedrijfsgebouwen is uitgesloten;
(…).
5.4
De rechtbank is, met verweerder, van oordeel dat is voldaan aan de voorwaarde dat de beëindigingslocatie een passende herbestemming heeft gekregen. De aanduiding “intensieve veehouderij” is van de beëindigingslocatie verwijderd. Het bouwen van bedrijfsgebouwen is, gelet op het voorbereidingsbesluit, momenteel en zo lang als dat besluit van kracht is, uitgesloten. Dat deze herbestemming nog niet definitief is, omdat het bestemmingsplan nog moet worden aangepast, maakt niet dat op de beëindigingslocatie geen passende herbestemming is gelegd.
Voorts is de rechtbank van oordeel dat verweerder op goede gronden heeft geoordeeld dat het perceel op een planologisch aanvaardbare locatie in een bebouwingsconcentratie ligt.
Ook heeft verweerder terecht geoordeeld dat is voldaan aan de eis dat een goede landschappelijke inpassing van de te bouwen woning is verzekerd. De landschappelijke inpassing is neergelegd in de ruimtelijke onderbouwing. Deze maakt deel uit van de omgevingsvergunning voor afwijken en is daarom handhaafbaar.
Ten slotte heeft verweerder terecht geoordeeld en in zijn brief van 27 mei 2016 toereikend gemotiveerd dat de beëindigingslocatie niet geschikt is voor de uitoefening van een veehouderij. Daarbij heeft de rechtbank betrokken de omstandigheid dat deze brief bij het toetsen van de ruimte-voor-ruimte-titel door de afdeling Vastgoed van de provincie Noord-Brabant is beoordeeld en op grond daarvan de provincie tot het oordeel is gekomen dat aan dit vereiste werd voldaan.
De beroepsgrond slaagt niet.
6.1
Eiser heeft voorts aangevoerd dat het bouwinitiatief in strijd is met het gemeentelijk beleid zoals neergelegd in de Structuurvisie Landerd van 2014. Dat houdt in dat woningbouwinitiatieven binnen de gemeentelijke woningbouwopgave moeten passen. Uit een besluit van verweerder van 16 december 2014 blijkt dat woningen die tot stand komen via een ruimte-voor-ruimte-titel niet binnen het woningbouwprogramma vallen.
6.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de omstandigheid dat woningen die tot stand komen via een ruimte-voor-ruimte-titel niet binnen het gemeentelijk woningbouwprogramma vallen, niet tot de conclusie leidt dat de omgevingsvergunning voor afwijken in strijd is met het gemeentelijk beleid dat woningbouwinitiatieven binnen de gemeentelijke woningbouwopgave moeten passen. Verweerder wijst daartoe op de Woonvisie 2015-2019 van de gemeente Landerd.
6.3
In de Woonvisie 2015-2019 van de gemeente Landerd is aangegeven dat woningen die worden gebouwd via een ruimte-voor-ruimte-titel aanvaardbaar worden geacht. Ook in de Structuurvisie Landerd 2014 is opgenomen dat ‘de realisatie van Ruimte voor Ruimte kavels (…) onder voorwaarden [kan] worden overwogen’. Het bouwinitiatief en de omgevingsvergunning voor afwijken zijn niet in strijd met het gemeentelijk beleid. De beroepsgrond slaagt niet.
7.1
Eiser heeft ten slotte aangevoerd dat op de betreffende locatie geen stedenbouwkundig aanvaardbaar bouwplan mogelijk is, dan wel niet is geborgd dat te realiseren bouwplan stedenbouwkundig aanvaardbaar zal zijn. Niet duidelijk is aan welk kader het bouwplan zal moeten worden getoetst. Daarnaast is ten onrechte de indruk gewekt dat het perceel weinig landschappelijke waarde zou hebben. Het is juist vergunninghouder die stelselmatig de landschappelijke waarde van het perceel heeft vernietigd, door op voorhand een aanzienlijk aantal bomen te kappen.
7.2
Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat het concrete bouwplan stedenbouwkundig aanvaardbaar is geacht op advies van de stedenbouwkundige van verweerder. Eiser komt niet met een deskundig tegenadvies, waaruit blijkt dat verweerder het advies van de eigen deskundige niet mag volgen.
Verweerder heeft verder uiteengezet waarom het perceel weinig landschappelijke waarde heeft. De zomereiken bevonden en bevinden zich in een tuinbestemming en genieten geen bijzondere bescherming. Objectief hebben de bomen geen bijzondere landschappelijke waarde. Zij zijn ook niet opgenomen in de bomenverordening als bomen waarvoor een omgevingsvergunning voor het vellen moet worden aangevraagd.
7.3
Verweerder wijst naar het oordeel van de rechtbank terecht op zijn reactie in de zienswijzenota. Het bouwplan is aangepast op advies van de stedenbouwkundige en neergelegd in de ruimtelijke onderbouwing. De rechtbank heeft geen reden om te twijfelen aan het oordeel van de stedenbouwkundige van verweerder. In het betoog van eiser ziet de rechtbank ook geen concrete argumenten om te twijfelen aan de beoordeling door verweerder van de landschappelijke waarde van het perceel als gering. De beroepsgrond slaagt niet.
8.1
De conclusie is, dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 6.5 van het Bor en artikel 3:46 van de Awb. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak.
8.2
Verweerder heeft verzocht in de gelegenheid te worden gesteld een eventueel gebrek rond de verklaring van geen bedenkingen te herstellen. De rechtbank ziet dat als de mededeling bedoeld in artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb.
8.3
Eiser heeft betoogd dat herstel niet mogelijk is, omdat een eventueel alsnog door de gemeenteraad afgegeven verklaring van geen bedenkingen tezamen met de aanvraag ter inzage had moeten liggen.
8.4
De rechtbank ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding verweerder in de gelegenheid te stellen het in rechtsoverweging 3.4 geconstateerde gebrek te herstellen door een nieuw besluit te nemen en dat op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken. Om het gebrek te herstellen dient te worden voldaan aan artikel 6.5, eerste lid, van het Bor. Het college hoeft geen toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Awb en dus ook niet aan artikel 3:11 van de Awb. Het betoog van eiser dat herstel niet mogelijk is, omdat een eventueel alsnog door de gemeenteraad afgegeven verklaring van geen bedenkingen tezamen met de aanvraag ter inzage had moeten liggen, slaagt daarom niet. Verweerder heeft ter zitting te kennen gegeven dat de gemeenteraad een zogenoemde besluitvergadering houdt op 3 november 2017 met een voorbereidende vergadering op 12 oktober 2017. Gelet op die vergaderdata zal de rechtbank verweerder tot uiterlijk 20 november 2017 de tijd geven om het gebrek te herstellen.
8.5
De rechtbank zal de andere partijen in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. Hierna, maar ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
8.6
Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht.
8.7
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt verweerder in de gelegenheid om uiterlijk op 20 november 2017 het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Kraniotis, rechter, in aanwezigheid van R.G. van der Korput, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 oktober 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.