Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 17/1628
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 mei 2018 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
(gemachtigde: mr. M.T.C.A. Smets),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Best, verweerder,
(gemachtigden: drs. M.W.C.C. van Rooij en W. Brouwers).
Procesverloop
Bij besluit van 24 april 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder, op een daartoe strekkende aanvraag van eiser, omgevingsvergunning geweigerd voor de activiteiten 'bouwen' en 'afwijking van het bestemmingsplan' ten behoeve van het bouwen van een woonhuis met bijgebouw (bouwplan) op het perceel plaatselijk bekend [adres] , kadastraal bekend gemeente Best, [nummer] (het perceel) en een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit 'het aanleggen van een inrit'.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld, voor zover daarbij de omgevingsvergunning is geweigerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 februari 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en door J.J.M. van Steensel, adviseur. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
1.1
Eiser is eigenaar van het perceel. Hij heeft in 2007 bij verweerder een principeverzoek ingediend voor de realisering van een woning op het perceel. Destijds heeft verweerder aangegeven daaraan geen medewerking te willen verlenen omdat het plan zou worden ingepast in het nog te ontwikkelen bestemmingsplan "Aarle". Toen bleek dat dit bestemmingsplan niet in procedure werd gebracht, heeft eiser in 2012 opnieuw een principeverzoek ingediend.
1.2
Bij brief van 14 maart 2014 heeft verweerder eiser medegedeeld dat hij in principe bereid is om medewerking te verlenen aan de realisering van een woning op het perceel.
1.3
Op 15 juli 2014 heeft eiser de aanvraag om een omgevingsvergunning, met daarbij een ruimtelijke onderbouwing, ingediend.
2.1
Volgens eiser heeft verweerder het gerechtvaardigde vertrouwen gewekt dat het bouwplan voldeed aan de ruimtelijk relevante beleidskaders en daarom aan dit plan medewerking zou kunnen worden verleend. In het bijzonder wijst eiser op verweerders brief van 14 maart 2014 waarin geen enkel voorbehoud werd gemaakt met betrekking tot de vraag of het bouwplan wel voldoet aan een goede ruimtelijke ordening, althans past binnen de geldende ruimtelijke beleidskaders van Rijk, provincie en gemeente. Uit de collegevoorstellen van 16 oktober 2012 en 25 februari 2014 blijkt eveneens dat het bouwplan voldeed aan de ruimtelijk relevante beleidskaders. Met zijn standpunt in de zienswijzennota, dat voldaan moet worden "aan de kwaliteitsverbetering van het landschap, zoals in de VR 2014 door de Provincie benoemd is", gaat verweerder voorbij aan de omstandigheid dat in het collegevoorstel van 25 februari 2014 het standpunt is ingenomen dat het bouwplan ligt in het 'Zoekgebied stedelijke ontwikkeling', zoals vermeld in de VR 2014 en waarin het toevoegen van extra woningen is toegestaan. De omstandigheid dat het plangebied Aarle, waarin het bouwplan was gelegen, (gedeeltelijk) niet wordt ontwikkeld, mag er niet toe leiden dat eiser de eerder toegezegde medewerking aan de realisering van zijn bouwplan wordt ontzegd en de vergunning wordt geweigerd.
2.2
Volgens verweerder heeft hij zich, in zijn brief van 14 maart 2014, in principe bereid verklaard om medewerking te verlenen aan het bouwplan, onder de voorwaarden dat:
- er overeenstemming kan worden bereikt over de inhoud van het plan;
- voldaan wordt aan de kwaliteitsverbetering van het landschap zoals in de Verordening Ruimte 2014 (VR 2014) door de provincie Noord-Brabant benoemd is;
- er afspraken zijn gemaakt over het verhalen van de kosten in samenhang met de grondexploitatie.
Aan de tweede voorwaarde is niet voldaan. Eiser kon er dan ook niet vanuit gaan dat, zonder dat hij zou aangeven op welke wijze de kwaliteitsverbetering van het landschap gestalte zou worden gegeven, medewerking zou worden verleend. Verweerder betrekt hierbij dat eiser werd bijgestaan door twee adviseurs, zodat mocht worden verwacht dat eiser op deze voorwaarde en de daarmee samenhangende financiële tegenprestatie zou worden gewezen. Eiser en zijn adviseurs hebben nagelaten bij verweerder navraag te doen naar de aanvullende voorwaarden van het principebesluit. De enkele omstandigheid dat het bouwplan is gelegen in een gebied met de aanduiding 'Zoekgebied voor stedelijke ontwikkeling' is niet voldoende.
Volgens verweerder heeft hij, in reactie op een door eiser in 2007 ingediend principeverzoek voor de bouw van een woning aan [adres] , aangegeven dat het bouwplan ligt in het toekomstig te ontwikkelen plangebied Aarle en hij niet voornemens is om, vooruitlopend op die ontwikkeling, medewerking te verlenen aan het principeverzoek. Hij heeft dit standpunt in 2012 herhaald. In 2014 heeft verweerder geconstateerd dat, door het verkleinen van het plangebied, de locatie van eisers bouwplan niet meer lag binnen dat plangebied. Om die reden moest het verzoek op zichzelf en niet meer als onderdeel van de ontwikkeling van het plangebied Aarle worden beoordeeld. Hiermee is echter geen uitspraak gedaan over de vraag of er sprake is van een stedelijke ontwikkeling.
2.3
Volgens vaste rechtspraak is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig, dat een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete en ondubbelzinnige toezegging is gedaan, door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
2.4
In de brief van 14 maart 2014 heeft verweerder medegedeeld dat hij heeft besloten in principe mede te willen werken aan de afwijking van het ter plaatse geldende bestemmingsplan om de door eiser gewenste ontwikkeling mogelijk te maken. Daaraan zijn de door verweerder genoemde voorwaarden verbonden.
2.5
De rechtbank ziet, in aanmerking nemende dat eiser niet betwist dat hij niet aan de in de brief van 14 maart 2014 genoemde voorwaarde over de kwaliteitsverbetering van het landschap heeft voldaan, geen grondslag voor honorering van eisers beroep op het vertrouwensbeginsel. Alleen al de vermelding van de VR 2014 in die voorwaarde ontneemt iedere grond aan eisers stelling, dat door verweerder geen enkel voorbehoud werd gemaakt met betrekking tot de vraag of het bouwplan past binnen de ruimtelijke kaders van onder meer de provincie.
2.6
Aan de door eiser genoemde collegevoorstellen kan al helemaal geen gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend, omdat het stukken zijn ten behoeve van intern beraad, die niet tot eiser zijn gericht en die geen besluitvorming behelzen ten aanzien van eisers bouwplan.
2.7
Feit is dat het bouwplan op een bepaald moment geen onderdeel meer uitmaakte van het plangebied Aarle. Voor de beoordeling van het beroep op het vertrouwensbeginsel maakt het niet uit of dat een gevolg is van het de herijking van intergemeentelijke woningbouwtaken, waarvan eiser vermoedt de dupe te zijn geworden.
2.8
Gelet op het voorafgaande faalt eisers beroep op het vertrouwensbeginsel.
3.1
Volgens eiser is sprake van een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in de VR 2014. Uit het collegevoorstel van 25 februari 2014 kan worden afgeleid dat het bouwplan ligt in het 'Zoekgebied stedelijke ontwikkeling, stedelijk concentratiegebied'. Destijds was het de bedoeling dat het zou worden meegenomen in de planontwikkeling voor het plangebied Aarle. Niet blijkt dat, door het inkrimpen van het plangebied Aarle, het bouwplan niet langer kan worden gekwalificeerd als een stedelijke ontwikkeling. Voor de realisering van die ontwikkeling kan worden aangesloten bij het bestemmingsplan " [adres] ", waarin een woningbouwlocatie voor maximaal 17 woningen is ontwikkeld, op korte afstand van de locatie van het bouwplan van eiser. Tot die stedelijke ontwikkeling behoort ook de ontwikkeling op de locatie aan de [adres 2] . Eiser volgt verweerder niet in zijn opvatting dat sprake is van de sanering van een intensieve veehouderij, omdat daar stedelijke ontwikkelingen worden toegelaten.
Bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een stedelijke ontwikkeling, kan verweerder niet volstaan met de verwijzing naar een visie van provinciale ambtenaren, maar zal hij volgens eiser een zelfstandige afweging moeten maken.
3.2
Volgens verweerder is het bouwplan gelegen in een gebied dat in de VR 2014 is gelegen in de structuur 'Gemengd landelijk gebied' en is aangeduid als 'Zoekgebied stedelijke ontwikkeling'. Een stedelijke ontwikkeling is, volgens artikel 1.75 van de VR 2014: een nieuw ruimtebeslag, dan wel uitbreiding of wijziging van bestaand ruimtebeslag ten behoeve van een samenhangende structuur van stedelijke functies. Met de bouw van één woning ontstaat op zichzelf geen samenhangende ruimtelijke structuur van stedelijke functies, zodat van een stedelijke ontwikkeling in de zin van de VR 2014 geen sprake is.
Volgens verweerder is de afstand tot het bestemmingsplan [adres] , dat betrekking heeft op een woningbouwlocatie voor maximaal 17 woningen, te groot om te kunnen spreken van een ruimtelijke relatie tussen dat bestemmingsplan en het bouwplan van eiser. Ook de ontwikkelingen op het perceel aan de [adres 2] kunnen niet worden gezien als een stedelijke ontwikkeling. Voorheen was op dit perceel een intensieve veehouderij gevestigd en er is een vergunning verleend om de bestaande bebouwing te kunnen verhuren aan kleine bedrijfjes.
Doordat geen sprake is van een stedelijke ontwikkeling, is artikel 8.1 (aanduiding zoekgebied stedelijke ontwikkelingen) van de VR 2014 niet van toepassing. Het bouwplan dient daarom te voldoen aan de regels voor 'Gemengd landelijk gebied' (artikel 7). Op grond van artikel 7.7, eerste lid, onder a, van de VR 2014 is de nieuwbouw van een burgerwoning in gemengd landelijk gebied uitgesloten. Daarop gelden enkele uitzonderingen, waaronder de mogelijkheid om een ruimte-voor-ruimtewoning te bouwen, of een woning te bouwen waarbij wordt gezorgd voor de kwaliteitsverbetering van het landschap. Beide mogelijkheden vereisen een financiële tegenprestatie. Eiser heeft echter geen bouwrechten aangekocht in het kader van de ruimte-voor-ruimteregeling, of een vergelijkbare kwaliteitsverbetering zeker gesteld en eiser heeft aangegeven dat ook niet te willen doen. Daardoor is sprake van strijdigheid met de VR 2014.
3.3
Verweerder heeft zich er, voorafgaande aan zijn brief van 14 maart 2014, niet over uitgesproken dat het bouwplan een stedelijke ontwikkeling betreft. Niettemin valt niet uit te sluiten dat, als het plangebied Aarle niet zou zijn ingekrompen, verweerder het bouwplan als (onderdeel van een) stedelijke ontwikkeling zou hebben beschouwd.
Dit betekent echter niet dat verweerder, nadat de planologische inzichten zijn gewijzigd, het bouwplan als een stedelijke ontwikkeling zou moeten beschouwen. Verweerder was ten tijde van het bestreden besluit, op grond van de toen geldende VR 2014, gehouden om, als een bouwplan wordt ingediend dat strijdig is met het geldende bestemmingsplan, in het kader van de beoordeling van dat bouwplan te toetsen aan de in de VR 2014 opgenomen regels die gelden voor de vaststelling van bestemmingsplannen.
Verweerder heeft in het bestreden besluit ten aanzien van de toepassing van de VR 2014 een zelfstandige afweging gemaakt. Dat verweerder naar aanleiding van het bouwplan contact heeft gehad met provinciale ambtenaren, leidt niet tot een ander oordeel.
3.4
Verweerder heeft op goede gronden betoogd dat van een stedelijke ontwikkeling geen sprake is. Gelet op de definitie in artikel 1.75 van de VR 2014, kan de bouw van één woning zeker niet als een stedelijke ontwikkeling worden aangemerkt. Ook heeft verweerder toereikend onderbouwd dat de ontwikkelingen op het perceel [adres 2] niet als een stedelijke ontwikkeling kan worden beschouwd. Ook als tussen het bouwplan en deze ontwikkeling een ruimtelijke relatie zou bestaan, zou van een stedelijke ontwikkeling geen sprake zijn. Gelet op de afstand van ongeveer 200 meter tussen de voorgenomen bouwlocatie en de gebouwen op het perceel [adres 2] ontbreekt deze ruimtelijke relatie.
Omdat van een stedelijke ontwikkeling geen sprake is, is artikel 8.1 van de VR 2014 niet van toepassing, zoals verweerder heeft aangegeven. Omdat eiser niet heeft betwist dat hij niet aan de in de brief van 14 maart 2014 genoemde voorwaarden voor nieuwbouw voldoet, staat hiermee vast dat het bouwplan niet in overeenstemming is met de VR 2014.
3.5
Verweerder heeft, gelet hierop, de omgevingsvergunning voor strijdig gebruik in redelijkheid kunnen weigeren en de omgevingsvergunning voor bouwen terecht geweigerd.
Eisers betoog faalt.
4. Het beroep is, gelet op het voorafgaande, ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. de Lange, voorzitter, en mr. M.J.H.M Verhoeven en mr. J.H.G. van den Broek, leden, in aanwezigheid van mr. A.F. Hooghuis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 mei 2018.
de griffier is buiten staat om voorzitter
de uitspraak te ondertekenen
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.