Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 17/2378
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 mei 2018 in de zaak tussen
1.a
[naam] ,in [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. P.G. Grijpstra)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit(voorheen: de staatssecretaris van Economische Zaken), verweerder,
(gemachtigde: mr. M. Leegsma)
Procesverloop
Bij besluit van 16 februari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een bestuurlijke boete van € 78.000,– opgelegd op grond van de Meststoffenwet (Msw) voor overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm in 2013.
Bij besluit van 19 juli 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser gedeeltelijk gegrond verklaard en de boete van € 78.000,– gehandhaafd.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Op 16 januari 2018 heeft een zitting plaatsgevonden. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook zijn namens verweerder M.G.J. Jacobs en D.J.H. van Lier, inspecteurs bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), naar de zitting gekomen.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Inspecteurs van de NVWA, Jacobs en Van Lier, hebben op 8 september 2015 een rapport van bevindingen opgesteld naar aanleiding van een controle op de Bedrijfstoeslag Regeling 2014 van het bedrijf van eiser. Zij hebben bij die controle een onderzoek ingesteld naar de gebruiksnormen van eiser over het jaar 2013. Zij hebben daarbij rekening gehouden met de percelen grond die eiser in eigendom had en hebben geconcludeerd dat eiser de gebruiksnorm dierlijke meststof, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden.
Verweerder heeft op 19 oktober 2015 een voornemen uitgebracht om eiser voor die overschrijdingen boetes op te leggen van in totaal € 78.000,– op grond van de Msw.
In het primaire besluit heeft verweerder vervolgens eiser boetes opgelegd van in totaal € 78.000,– voor overtreding van de Msw. Verweerder is daarbij uitgegaan van een overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 7.374 kilogram, de stikstofgebruiksnorm van 4.075 kilogram en van de fosfaatgebruiksnorm van 5.575 kilogram.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de boete van € 78.000,– gehandhaafd. Wel heeft verweerder alsnog één van de door eiser opgegeven percelen, perceel 35, meegenomen in de berekening van de gebruiksnormen. Verweerder heeft het bezwaar daarom gedeeltelijk gegrond verklaard. De boetehoogte is niet gewijzigd, omdat ook na herberekening de boete uitkomt boven € 78.000,–, het wettelijk maximum.
De omvang van de overtredingen
3. Eiser heeft betoogd dat de omvang van de overtredingen van de gebruiksnormen minder groot is dan verweerder heeft gesteld. Eiser heeft in dit verband aangevoerd dat hij in 2013 meer percelen in gebruik had dan waar verweerder van is uitgegaan. Naast de percelen die hij in eigendom had, had eiser ook een aantal percelen in gebruik. Ook heeft eiser aangevoerd dat de bezinklaag in de stallen 1 en 3 op de locatie [adres] in [woonplaats] ten onrechte niet zijn meegenomen bij de berekening van het aangroeien van de bezinklaag. Ten slotte heeft eiser in dit verband betoogd dat verweerder niet heeft gerekend met de juiste eindvoorraden diervoer.
4. Vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (het CBb) is dat het systeem van de Msw inhoudt dat ingevolge artikel 7 van Pro de Msw een algeheel verbod geldt voor het op of in de bodem brengen van meststoffen, maar dat als onder de gebruiksnormen wordt gebleven een opheffing van dit verbod geldt. Dit volgt uit artikel 8 van Pro de Msw. De gebruiksnormen zijn in de artikelen 9, 10 en 11 van de Msw neergelegd. Dit zijn jaarplafonds voor het gebruik van meststoffen die zijn gekoppeld aan de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. De materiële bewijslast voor de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Die op de landbouwer rustende bewijslast geldt niet alleen voor de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen, maar ook voor het aantal hectaren tot het bedrijf behorende landbouwgrond. De hoeveelheid landbouwgrond is immers bepalend voor de hoogte van de in het concrete geval geldende gebruiksnormen. Dat degene die ondanks het algehele verbod van artikel 7 Msw Pro meststoffen op of in landbouwgrond brengt, moet verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat verweerder op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de overtreding is begaan, als hij daarvoor een bestuurlijke boete wil opleggen (zie onder meer de uitspraak van het CBb van 19 april 2017, ECLI:NL:CBB:2017:171).
Welke percelen had eiser in 2013 in gebruik en wat is de oppervlakte landbouwgrond?
5. Eiser heeft in de Gecombineerde opgave 2013 opgegeven dat hij 52 percelen in gebruik had. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat eiser de percelen 1, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 12, 14, 19, 22, 35 en 41 in gebruik heeft gehad. Eiser heeft erkend dat hij een aantal van de aanvankelijk door hem opgegeven percelen in 2013 niet in gebruik heeft gehad. Partijen zijn het niet eens met elkaar of eiser de percelen 2, 6, 15, 20 en 21 in 2013 in gebruik heeft gehad.
5.1
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiser de percelen 2, 6, 15, 20 en 21 in 2013 niet in gebruik heeft gehad.
Verweerder heeft in het verweerschrift en op de zitting toegelicht dat volgens de memorie van toelichting bij de Msw grond alleen kan worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, als die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Dat betekent onder meer dat degene die het landbouwbedrijf voert de feitelijke beschikkingsmacht over het perceel moet hebben, waarbij hij in staat is om teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen. Die beschikkingsmacht veronderstelt volgens de memorie van toelichting een exclusieve juridische gebruikstitel.
5.2
Over perceel 2 heeft verweerder terecht meer gewicht toegekend aan de verklaring van de eigenaar van dat perceel tegenover een controleur van de NVWA dat hij eiser kent, maar dat hij dit perceel zelf in gebruik heeft gehad als hobbyweiland voor zijn paard dan aan de door eiser overgelegde Grondgebruikersverklaring. Uit die Grondgebruikersverklaring blijkt niet dat eiser de beschikkingsmacht over teeltplan en bemestingsplan heeft bedongen. De enkele stelling dat de controleur kennelijk heeft gesproken met de zoon van degene die in 2013 eigenaar van het perceel was, is onvoldoende om tot een ander oordeel te leiden.
5.3
Over de percelen 6 en 15 heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat die percelen geen landbouwgrond zijn. Verweerder heeft dat standpunt op de zitting nader toegelicht aan de hand van foto’s uit 2013 die bij het verweerschrift zijn gevoegd. Over perceel 6 heeft verweerder gesteld dat perceel 6 in het midden geen gras heeft, hooguit is er wat gras aan de randen. Over perceel 15 heeft verweerder gesteld dat dit een scheiding tussen twee percelen is, wellicht een sloot of een greppel. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat uit de foto’s blijkt dat geen sprake is van landbouwgrond. De algemene, niet met verifieerbare gegevens onderbouwde stelling van eiser dat hij die percelen wel heeft gebruikt, leidt niet tot een ander oordeel.
5.4
Over de percelen 20 en 21 heeft eiser op de zitting een uittreksel uit het Kadaster overgelegd waarop is vermeld dat het gaat om een terrein (akkerbouw). Uit dit uittreksel kan de rechtbank echter niet opmaken dat het om dezelfde percelen gaat als de door eiser opgevoerde percelen 20 en 21. Daar komt nog bij dat ook voor deze percelen niet is gebleken dat eiser de beschikkingsmacht had zoals volgens de memorie van toelichting is vereist.
5.5
De rechtbank concludeert dat verweerder terecht geen aanleiding heeft gezien om uit te gaan van een grotere oppervlakte landbouwgrond. Het betoog slaagt niet.
Bezinklaag
6. Volgens eiser had verweerder de bezinklaag in de stallen 1 en 3 op de locatie [adres] in [woonplaats] moeten meenemen bij de berekening van het aangroeien van de bezinklaag. In 2013 hadden de stallen 1 en 3 nog geen dichte vloeren en werden daar varkens gehouden. Eiser heeft ter onderbouwing een rapport van de NVWA over een controle van dit perceel op 25 september 2012 overgelegd.
6.1
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat niet aannemelijk is dat in 2013 in de stallen 1 en 3 varkens werden gehouden. Naar aanleiding van de gronden van beroep heeft verweerder aanvullend het standpunt ingenomen dat uit het rapport van de NVWA niet blijkt dat na half januari 2013 nog varkens in stal 3 zouden worden gehouden, omdat eiser tijdens die controle op 25 september 2012 had verklaard dat hij na half januari in die stal geen varkens meer zou houden. Ook heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de overgelegde bouwtekeningen van juni 2013 niets zeggen over de situatie in de eerste helft van 2013 en dat eiser gegevens had moeten overleggen die ook op die periode zien. De rechtbank volgt verweerder in die standpunten en acht niet aannemelijk dat eiser in 2013 in de stallen 1 en 3 varkens heeft gehouden. Dit betoog slaagt dus ook niet.
Eindvoorraden diervoer
7. Eiser heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de eindvoorraden diervoer. Eiser heeft die voorraden zelf bijgehouden en weet niet hoe hij die voorraden moet onderbouwen. Verweerder kan in zijn systemen controleren wat eiser als eindvoorraden diervoer 2013 en beginvoorraden diervoer 2014 heeft opgegeven. Volgens eiser was de eindvoorraad mengvoer 50 ton en de eindvoorraad enkelvoudig voer 5 ton. Ook had eiser nog ongeveer 275 ton kuilgras over aan het eind van 2013.
7.1
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat die eindvoorraden op zijn bedrijf aanwezig waren. Eiser heeft geen stukken ter onderbouwing van die hoeveelheden overgelegd. Het komt voor rekening en risico van eiser dat hij geen administratie van de eindvoorraden heeft bijgehouden en geen stukken heeft overgelegd om zijn stelling te onderbouwen. Ook dit betoog faalt.
Conclusie omvang overtredingen
8. Uit de voorgaande overwegingen volgt dat verweerder de omvang van de overtredingen juist heeft vastgesteld, waarvoor in beginsel een boete van € 78.000,– kon worden opgelegd. In het hiernavolgende zal worden ingegaan op de vraag of er aanleiding bestaat om dat boetebedrag te matigen.
Matiging van de opgelegde boete?
9. Eiser heeft in dit verband allereerst aangevoerd dat de boete gematigd moet worden, omdat hij niet in staat is de boete te betalen. Ter onderbouwing van zijn financiële situatie heeft eiser bankafschriften, de winst- en verliesrekening tot 14 december 2017 en een toelichting van zijn boekhouder overgelegd. Hieruit blijkt dat eiser een zakelijke schuldenlast heeft van € 66.536,–.
10. De rechtbank ziet in de door eiser overgelegde stukken over zijn financiële situatie geen aanleiding om tot matiging van de boete wegens geringe draagkracht over te gaan. Uit de winst- en verliesrekening over 2017 blijkt dat eiser over voldoende activa beschikt, bestaande uit onder meer onroerend goed en landerijen. Dit heeft eiser niet betwist. Ook heeft eiser niet gesteld dat het het einde van het bedrijf zou betekenen als hij de boete van € 78.000,– zou moeten betalen. Daar komt nog bij dat verweerder op de zitting heeft gesteld dat een betalingsregeling ook tot de mogelijkheden behoort.
11. Eiser heeft ten slotte betoogd dat de opgelegde boete had moeten worden gematigd vanwege het tijdsverloop sinds de geconstateerde overtreding. Eiser heeft hierbij gewezen op de uitspraak van het CBb van 29 oktober 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:397) en de interne gedragslijn van verweerder op dit punt die inhoudt dat als tussen de dagtekening van het boeterapport en de uiteindelijke boetebesluit meer dan 26 weken zijn verstreken, de boete met 10 % moet worden gematigd.
12. Verweerder heeft erkend dat de boete had moeten worden gematigd vanwege het tijdsverloop. Het boeterapport is gedagtekend op 8 september 2015 en de boete is opgelegd bij besluit van 16 februari 2017. Volgens verweerder is aan de matiging met 10 % een maximum verbonden van € 2.500,– conform vaste rechtspraak van de Hoge Raad over overschrijding van de redelijke termijn.
13. Vaste rechtspraak is dat als de redelijke termijn in een boetezaak wordt overschreden, de boete wordt gematigd met 10 % als de overschrijding niet langer heeft geduurd dan twaalf maanden, met een maximum van € 2.500,– (arrest van de Hoge Raad van 19 december 2008, ECLI:NL:HR:2008:BD0191). Die situatie is hier aan de orde. De rechtbank ziet daarom aanleiding om de boete met € 2.500,– te matigen.
14. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien in die zin dat het primaire besluit wordt herroepen. De rechtbank stelt, gelet op het bepaalde in artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete vast op € 75.500,–.
15. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
16. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Die kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep vast op € 1.002,– (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,– en een wegingsfactor 1). De rechtbank ziet aanleiding om ook de door eiser in bezwaar gemaakte proceskosten te vergoeden. Eiser heeft hierom verzocht en er is sprake van een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid, omdat het tijdsverloop van meer dan 26 weken dat aanleiding is de boete te matigen zich al had voorgedaan voorafgaand aan het primaire besluit. De kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in bezwaar stelt de rechtbank vast op € 501,– (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, met een waarde per punt van € 501,– en een wegingsfactor 1). De proceskosten bedragen in totaal dus € 1503,–.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- stelt de boete vast op een bedrag van € 75.500,–;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 168,– vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.503,– te betalen aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Dworakowski - Kelders, voorzitter, mr. H.M.H. de Koning en mr. J.J.J. Sillen, leden, in aanwezigheid van mr. J.R. Leegsma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 mei 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.