Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummers: SHE 18/704, SHE 18/706
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 juni 2018 in de zaken tussen
[eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigden: mr. F.C.S. Warendorf en [naam] ),
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant, eiser
(gemachtigden: mr. M.A.T.L. Thijssen en P.A.M Klarenhout)
gezamenlijk te noemen: eisers
en
de gemeenteraad van de gemeente Boekel, verweerder
(gemachtigden: mr. T.I.P. Jeltema en M.L.M. Meusen).
Procesverloop
In het besluit van 14 december 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder de grenzen van de bebouwde kom in het kader van hoofdstuk 4 van de Wet natuurbescherming (Wnb) vastgesteld en laten samenvallen met de huidige gemeentegrens en eventuele wijzigingen daarvan in de toekomst. Daarnaast heeft verweerder de grenzen van de bebouwde kom in het kader van hoofdstuk 3 van de Wnb vastgesteld en laten samenvallen met de bebouwde kom grens van de Wegenverkeerswet en eventuele wijzigingen daarvan in de toekomst. Voorts heeft verweerder de oude grens bebouwde kom Wnb ingetrokken.
Eisers hebben met toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. In de uitspraak van 20 maart 2018 (SHE 18/502 en SHE 18/705) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het bestreden besluit geschorst.
De zaak is behandeld op 16 mei 2018. De gemachtigden van eisers en verweerder zijn gekomen.
Overwegingen
Inleiding
1. In deze uitspraak worden eerst wat feiten en gebeurtenissen op een rij gezet. Daarna wordt uitgelegd wat het bestreden besluit precies betekent. Daarna worden de argumenten van eisers tegen dit besluit samengevat. Dan volgt het oordeel van de rechtbank. In de bijlage bij deze uitspraak staan de relevante wetsbepalingen
De feiten
2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
In 1982 heeft verweerder de bebouwde kom in het kader van de Boswet vastgesteld.
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Boekel (het college) heeft op 2 februari 2017 een ontwerpbesluit ter inzage gelegd waarbij de bebouwde kom Wnb is vastgesteld. Eisers hebben hierop gereageerd.
Op 12 oktober 2017 heeft verweerder de 1e wijziging van de Algemene Plaatselijke Verordening 2014 (de APV) vastgesteld. In de APV wordt verwezen naar de kaart 'Beschermde Bomen Boekel 2017'. Verder heeft het college de beleidsregel ‘omgevingsvergunning voor het vellen van een houtopstand 2017’ vastgesteld.
Op 22 februari 2018 heeft verweerder het bestemmingsplan “Omgevingsplan buitengebied 2018” (het Omgevingsplan) vastgesteld.
Wat houdt het bestreden besluit in?
3.1
In hoofdstuk 4 van de Wnb zijn bepalingen opgenomen voor de bescherming van bomen en andere houtopstanden buiten de bebouwde kom. Gedeputeerde Staten van de provincie zien er op toe dat deze regels worden nageleefd. Deze regels zijn niet van toepassing binnen de bebouwde kom. Gemeenten moeten zelf regels bedenken om de bomen en andere houtopstanden binnen de bebouwde kom te beschermen. Dat gebeurt meestal in een APV. Hoofdstuk 4 van de Wnb is vanaf 1 januari 2017 in werking getreden en is de opvolger van de sindsdien vervallen Boswet. Op grond van artikel 1, vijfde lid, van de Boswet kon de gemeenteraad de grenzen van de bebouwde kom vaststellen.
3.2
In het bestreden besluit heeft verweerder de grenzen van de bebouwde kom als bedoeld in hoofdstuk 4 van de Wnb vastgesteld. Ze vallen nu samen met de gemeentegrens. Daardoor is het gehele grondgebied van de gemeente Boekel bebouwde kom in de zin van hoofdstuk 4 van de Wnb en heeft eiser geen enkele bevoegdheid meer op basis van hoofdstuk 4 van de Wnb. Daarnaast heeft verweerder de bebouwde kom als bedoeld in hoofdstuk 3 van de Wnb vastgesteld. Deze grens loopt anders om te voorkomen dat in Boekel niet meer met een geweer mag worden gejaagd.
3.3
Verweerder heeft het bestreden besluit genomen omdat het voor haar burgers onnodig verwarrend zou zijn als er twee regelingen (de Wnb en de APV) naast elkaar gelden. Zou verweerder de bebouwde komgrens gelijk houden aan die van de Boswet, dan zouden verschillende nieuwe wijken van de gemeente buiten de bebouwde kom, en dus onder de Wnb, vallen. Andere wijken zouden weer juist binnen de bebouwde kom, en dus onder de APV vallen. Dit vindt verweerder binnen één gemeente niet wenselijk. Bovendien denkt verweerder dat de houtopstanden door de APV beter worden beschermd dan door de Wnb. De Wnb is alleen bedoeld om de hoeveelheid bos te beschermen en niet om de kwaliteit van bomen en bos te beschermen. Bovendien schiet de handhaving van de Wnb door eiser in de ogen van verweerder tekort. Daarnaast loopt verweerder vooruit op de inwerkingtreding van de Omgevingswet.
3.3.
In de APV is een nieuw beschermingsregime opgenomen met een vergunningsplicht voor bomen die zijn aangewezen op de kaart 'Beschermde Bomen Boekel 2017'. Voor bosgebieden die op die kaart staan, geldt een meldingsplicht. In het Omgevingsplan (dat vooruit loopt op de inwerkingtreding van de nieuwe Omgevingswet) is ook bescherming van de bomen en houtopstanden geregeld.
Wat vinden eisers?
4. Eisers zijn het niet eens met het bestreden besluit. Volgens hen kan een gemeente niet een provincie opzij zetten door op deze manier de bebouwde kom te wijzigen. Dat is volgens hen in strijd met de bedoeling van de Wnb. Eisers wijzen op een aantal tekortkomingen in de APV en verschillen tussen de APV en het Omgevingsplan. Zij vinden dat de herplantplicht die geldt op basis van hoofdstuk 4 van de Wnb, in de APV niet goed is geregeld. Er is niks geregeld over het toevoegen en verwijderen van bomen van de lijst. Eiser vindt het bovendien verwarrend dat er in Boekel nu meerdere bebouwde kommen gelden op basis van de Wnb. Het is ook verwarrend dat, als meer gemeenten Boekel zouden volgen, dadelijk in iedere gemeente andere regels gelden voor het kappen van bomen, zonder dat de provincie hier enige invloed op kan uitoefenen.
Het oordeel van de rechtbank
5.1
Net zoals dat kon onder de Boswet, kan de gemeenteraad besluiten om de bebouwde kom op basis van de Wnb te wijzigen. Dit volgt uit artikel 4.1 van de Wnb. De aanwijzing van de bebouwde kom is een concretiserend besluit van algemene strekking, ofwel een besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Je kunt er over procederen en de bestuursrechter zal er dan iets van moeten vinden. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in het verleden ook geoordeeld over aanwijzingen van bebouwde kommen onder de Boswet (zie de uitspraak van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1710). Wat vindt de rechtbank van de handelwijze van verweerder?
5.2
De tekst van artikel 4.1 van de Wnb staat ogenschijnlijk niet in de weg aan het bestreden besluit. Dat artikel maakt het mogelijk om zonder goedkeuring van de provincie de bebouwde kom op grond van de Wnb vast te stellen. Onder de Boswet was vroeger wel goedkeuring van Gedeputeerde Staten vereist maar dat vereiste is in 2011 geschrapt. De rechtbank is echter van oordeel dat aanwijzing van het gehele grondgebied van de gemeente als bebouwde kom toch in strijd is met de Wnb. Hierdoor worden gebieden die niet bebouwd zijn of niet in de buurt van enige bebouwing liggen, toch als ‘bebouwde kom’ aangewezen. Het begrip ‘bebouwde kom’ is in de Wnb niet gedefinieerd. De rechtbank van oordeel dat de aard van de omgeving zou moeten bepalen of een perceel of gebied al dan niet binnen de bebouwde kom valt en niet de plaats van het bekende blauwe verkeersbord. Zo wordt het begrip ‘bebouwde kom’ bij omgevingsvergunningen voor bouwen of bestemmingsplannen, ook uitgelegd. Van belang is waar de bebouwing feitelijk (nagenoeg) ophoudt. Een voorbeeld van zo’n uitleg is de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BG4684). Een gemeenteraad kan alleen maar een gebied als ‘bebouwde kom’ aanwijzen als er in dat gebied daadwerkelijk een gebouw staat of binnen korte termijn gaat komen. Verweerder is daarom te ver gaan door de hele gemeente als bebouwde kom aan te wijzen.
5.3
Daarnaast is de handelwijze van verweerder ook niet de bedoeling geweest van de wetgever die een duidelijke rol voor Gedeputeerde Staten in gedachten heeft gehad voor de bescherming van de bomen en houtopstanden. Het schrappen van het hiervoor onder 5.2 vermelde goedkeuringsvereiste in 2011 is geen reden om hier anders over te denken. Dit is gedaan in de veronderstelling dat provincies en gemeenten elkaar kunnen vertrouwen en dat provincies anders kunnen voorstellen om een besluit van de gemeenteraad spontaan te laten vernietigen op grond van de artikelen 268 en 273a van de Gemeentewet.
5.4
Bovendien is de rechtbank van oordeel dat de argumenten van verweerder voor het bestreden besluit ook niet allemaal juist zijn. De Omgevingswet zal pas na 2021 in werking treden. Het is de rechtbank opgevallen dat in het Omgevingsplan wordt vooruit gelopen op de Omgevingswet, maar dat in het Omgevingsplan instrumenten worden genoemd (maatwerkregels en voorschriften) die op dit moment nog niet bestaan. Bovendien is het maar de vraag of onder de Omgevingswet het bosbeheer buiten de bebouwde kom aan gemeenten wordt overgelaten of dat het tot de taken en bevoegdheden van Gedeputeerde Staten blijft behoren. Doordat de APV van toepassing is op het gehele grondgebied, geldt deze naast de Wnb. Dat kan verweerder verwarrend vinden, maar dit is wel het gevolg van een recente keuze van de maker van de Wnb (de Staten-Generaal). De Wnb is immers pas op 1 januari 2017 in werking getreden. Het was beter geweest indien verweerder en eiser met elkaar hadden besproken hoe eventuele verwarring voor een burger tot een minimum zou kunnen worden beperkt (bijvoorbeeld door het instellen van een loket voor meldingen op basis van artikel 4.2 van de Wnb bij de gemeente). De APV biedt inderdaad ook een bescherming van de kwaliteit van de bosgebieden, maar deze bescherming is wel gebaseerd op de momentopname van de kaart 'Beschermde Bomen Boekel 2017'. Ook het meldingenstelsel en de herplantplicht voor bomen in bosgebieden is in de APV en het Omgevingsplan onduidelijk geregeld. De APV voorziet niet in een ontheffingenstelsel zoals in artikel 4.5 van de Wnb is bepaald. De Wnb beschermt houtopstanden (niet alleen bomen maar ook struikgewassen) en niet alleen maar bomen. Tot slot beperkt APV zich tot een meldplicht voor de kap van bomen in bosgebieden terwijl de Wnb hier expliciet een herplantplicht aan verbindt.
5.5
Volgens de rechtbank klopt de grens die in het kader van hoofdstuk 3 van de Wnb die door verweerder is vastgesteld. Zo zijn er twee verschillende bebouwde komgrenzen Wnb in Boekel, maar dit kan de rechtbank wel accepteren. De gedachte van de bebouwde kom in hoofdstuk 3 van de Wnb (het bevorderen van de veiligheid) is immers een andere dan die van de bebouwde komgrens van hoofdstuk 4 van de Wnb (bescherming van het natuurbelang.)
6. De beroepen zijn gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen, voor zover verweerder de bebouwde kom als bedoeld in hoofdstuk 4 van de Wnb heeft vastgesteld. Ook moet verweerder het griffierecht aan eisers terugbetalen. Verweerder zal ook de kosten van de advocaat van eiseres moeten vergoeden. De rechtbank bepaalt deze kosten volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht op € 1.002,00 voor het indienen van het beroep en het bijwonen van de zitting.
Beslissing
De rechtbank
verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt het bestreden besluit, voor zover hierbij de bebouwde kom als bedoeld in hoofdstuk 4 van de Wnb is vastgesteld;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht (2x € 333,-) aan eisers te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. B. Serno, leden, in aanwezigheid van mr. H.J. van der Meiden, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 juni 2018.
griffier voorzitter
De griffier is niet in staat deze
uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
BIJLAGE
Op grond van artikel 1, vijfde lid, van de (vervallen) Boswet stelt de gemeenteraad bij besluit vast, welke voor de toepassing van deze wet de grenzen van de bebouwde kom of kommen der gemeente zijn. Het ontwerp van het door de gemeenteraad te nemen besluit ligt gedurende dertig dagen ter gemeentesecretarie voor een ieder ter inzage. De burgemeester maakt de nederlegging tevoren in de Staatscourant, in één of meer dag- of nieuwsbladen, die in de gemeente verspreid worden, en voorts op de gebruikelijke wijze bekend.
Op grond van het overgangsrecht zoals onder meer neergelegd in artikel 9.9, eerste lid, van de Wet natuurbescherming gelden besluiten als bedoeld in artikel 1, vijfde lid, van de Boswet als besluiten als bedoeld in artikel 4.1, onderdeel a. van de Wet natuurbescherming.
Wet natuurbescherming
Op grond van artikel 4.1, aanhef en onder a, van de Wet natuurbescherming heeft het bepaalde bij en krachtens deze paragraaf, met uitzondering van artikel 4.6, geen betrekking op houtopstanden binnen de bij besluit van de gemeenteraad vastgestelde grenzen van de bebouwde kom.
Uit de memorie van toelichting bij de Wet natuurbescherming:
"De taken en verantwoordelijkheden worden in het wetsvoorstel zoveel mogelijk bij de provincies neergelegd, overeenkomstig het uitgangspunt 'decentraal tenzij'.
De bevoegdheidsverdeling in het huidige wettelijke systeem sluit niet optimaal aan bij de huidige inzichten over een doelmatig en doeltreffend bestuur.
Volgens deze inzichten moeten bevoegdheden zoveel worden neergelegd bij één bestuurslaag die opereert op een schaalgrootte die aansluit bij de problematiek en die zo dicht mogelijk bij de burgers is gelegen. Bij het natuurbeleid is dat over het algemeen de provinciale bestuurslaag, die op het vlak van natuurbeleid een kerntaak heeft en ook een regisseursrol vervult bij de inrichting en het beheer van het landelijke gebied. Een eenduidige toekenning van samenhangende bevoegdheden aan deze bestuurslaag draagt ook bij aan vermindering van de bestuurlijke lasten."
(…)
"Thans liggen de bevoegdheden in het kader van de uitvoering van de regels over houtopstanden goeddeels bij het Rijk. Veel daarmee verband houdende feitelijke vaststellingen geschieden evenwel door de provincies. In het voorgestelde nieuwe stelsel komen ook de formele bevoegdheden (ontheffingverlening, oplegging kapverbod) bij de provincies te liggen. Het wetsvoorstel bevat het kader voor de uitvoering van Europese wetgeving die strekt tot bestrijding van de handel in illegaal gekapt hout."
(…)
"Voorts werd in de consultatieversie van het wetsvoorstel voorgesteld om de reikwijdte van de bescherming van houtopstanden in paragraaf 4.1 van het wetsvoorstel te beperken tot gebieden buiten de bebouwde kom in de zin van de Wegenverkeerswet 1994. Het IPO stelt dat de vaststelling van de bebouwde kom niet een geheel grondoppervlak in het landelijk gebied bestrijkt, maar uitgaat van de bestaande infrastructuur. Het IPO stelt voor om provincies deze grens te laten vaststellen. Het kabinet heeft naar aanleiding van deze reacties besloten dat de hanteerbaarheid van de wet beter gediend is door de bepaling van de grens van de bebouwde kom door de gemeenten, overeenkomstig de situatie onder de Boswet. Vanuit de gedachte van vertrouwen in medeoverheden is er geen aanleiding om de huidige situatie te veranderen, te meer daar provincies via de instrumenten van het interbestuurlijk toezicht in uitzonderlijke gevallen zouden kunnen ingrijpen."
APV
Artikel 4:11 Omgevingsvergunning Pro voor het vellen van houtopstanden
1. Het is verboden zonder vergunning van het of melding bij het bevoegd gezag houtopstanden te vellen of te doen vellen. Het verbod geldt uitsluitend voor bomen die voorkomen op de kaart 'Beschermde Bomen Boekel 2017'
(…)
e. Voor bomen die onderdeel uitmaken van een bosgebied geldt een meldingsplicht en bij een afname van het oppervlakte ook een herplantplicht.
Omgevingsplan
122.3 Vellen met melding
Het is verboden houtopstanden in bosgebieden die voorkomen op de lijst ´Beschermde bomen Boekel 2017´ te vellen zonder voorafgaande melding aan burgemeester en wethouders.