Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 18/2041
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 januari 2018 in de zaak tussen
[eiseres] , te Erp, eiseres
(gemachtigde: mr. H.G.M. van der Westen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Cranendonck, verweerder
(gemachtigden: mr. M.H.P. Bullens en mr. P.G.W. Kuckelhorn).
Procesverloop
In het besluit van 1 februari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiseres een omgevingsvergunning te verlenen voor het oprichten van een supermarkt met een woning op het perceel aan de [projectlocatie] (de projectlocatie).
In het besluit van 3 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard maar besloten om het primaire besluit te handhaven.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 december 2018. Namens eiseres zijn [naam] , [naam] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
1.2
Op 19 september 2017 heeft eiseres bij verweerder een aanvraag ingediend voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het oprichten van een supermarkt en een woning.
1.3
Het bouwplan omvat een hoofdgebouw met een oppervlakte van 2.144 m², een bijgebouw (berging) bij de woning met een oppervlakte van 5,52 m², een winkelwagenvoorziening, twee vlaggenmasten en een reclamezuil. Het bouwplan voorziet in 140 parkeerplaatsen voor de supermarkt en 2 parkeerplaatsen voor de woning.
1.4
Op de projectlocatie rust in het bestemmingsplan “Kom Budel” de bestemming ‘wonen’. Verder liggen op het perceel gronden met de bestemming ‘Tuin’ en de dubbelbestemmingen ‘Waarde-Archeologie 3’ en ‘Waarde-Archeologie 4’. Een deel van de gronden met de bestemming ‘wonen’ heeft de functieaanduiding ‘detailhandel’. Van de geplande parkeerplaatsen zijn er 59 geprojecteerd op gronden zonder deze functieaanduiding. Er liggen
18 parkeerplaatsen op het perceel.
1.5
In de bijlage bij deze uitspraak staan de toepasselijke planregels
2.1
In het bestreden besluit heeft verweerder in navolging van het advies van de gemeentelijke bezwarencommissie het standpunt ingenomen dat een supermarkt een vorm is van detailhandel en daarom is toegelaten op de gronden met de functieaanduiding ‘detailhandel’. Het primaire besluit is gehandhaafd omdat volgens verweerder er voldoende andere redenen zijn om de omgevingsvergunning te weigeren. Verweerder is niet toegekomen aan een inhoudelijke beoordeling van de bezwaargronden met betrekking tot het voldoen aan het Bouwbesluit 2012 en het overleggen van een archeologisch rapport.
2.2
Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat het bouwplan kan voldoen aan het Bouwbesluit 2012.
3.1
Volgens eiseres mag (anders dan verweerder denkt) ook worden geparkeerd door bezoekers van de supermarkt op gronden zonder de functieaanduiding ‘detailhandel’. Dit volgt volgens eiseres uit de tekst van de planregels. Eiseres wijst op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 28 maart 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1031). Volgens eiseres heeft verweerder de planregels voorheen ook zodanig uitgelegd.
3.2
Volgens verweerder mogen de parkeerplaatsen op gronden met de bestemming “Wonen” zonder de functieaanduiding “detailhandel” niet worden gebruikt ten behoeve van de supermarkt. Verweerder is van mening dat de kwestie die leidde tot de uitspraak van de Afdeling van 28 maart 2018 niet vergelijkbaar is met het onderhavige geval. Daar ging het om parkeren ten behoeve van een supermarkt op gronden met een centrumbestemming. Ook op de andere, door eiseres aangegeven plaatsen in Budel is sprake van een andere bestemming.
3.3
In artikel 20 van de planregels wordt een bestemming gegeven met een uitbreiding ter plaatse van functieaanduidingen. De gronden zijn tevens bestemd ‘met de daarbij behorende verkeer- en parkeervoorzieningen”. Hoe moet nu de passage ‘met de daarbij behorende’ worden uitgelegd? In de uitspraak van 28 maart 2018 oordeelde de Afdeling over een geval dat er heel erg op leek. Het enige verschil daar was dat de hoofdbestemming de bestemming ‘centrum’ betrof (waar detailhandel met uitzondering van een supermarkt was toegelaten) en een functieaanduiding ‘supermarkt’. De Afdeling oordeelde dat het binnen deze bestemming is toegestaan te parkeren ten behoeve van de in het artikel aangeduide functies, waaronder dus ook een supermarkt. Een onderscheid tussen parkeren ten behoeve van een supermarkt en parkeren ten behoeve van de overige genoemde centrumdoeleinden is niet in de planregels gemaakt. Een soortgelijk oordeel heeft de Afdeling gegeven in de uitspraak van 18 februari 2015 (ECLI:NL:RVS: 2015:461).
3.4
Ook in dit bestemmingsplan is geen onderscheid gemaakt tussen parkeren ten behoeve van een supermarkt en parkeren ten behoeve van een woning. De tekst van de planregel laat het parkeren voor een supermarkt buiten de functieaanduiding rechtstreeks toe. Verweerder voert aan dat in de zaak waar de Afdeling over oordeelde geen onderscheid was tussen parkeren ten behoeve van de functies binnen de bestemming ‘centrum’ en parkeren bij een supermarkt. De rechtbank vindt dit niet relevant. Verweerder kan het niet wenselijk achten dat er wordt geparkeerd op de gronden buiten de functieaanduiding, maar dan had verweerder het duidelijker moeten regelen in het bestemmingsplan. De tekst van de planregel is duidelijk genoeg en daarom leidend. Een bestemmingsplan vormt een inperking van de gebruiksmogelijkheden van de eigenaar van het perceel. Een inperking kan, uit oogpunt van rechtszekerheid, niet te ruim worden uitgelegd, ook niet op basis van een vermeende ruimtelijke uitstraling (zie de uitspraak van de Afdeling van 10 februari 2010, ECLI:NL:RVS: 2010:BL3298). De rechtbank acht parkeren op de gronden buiten de functieaanduiding ‘detailhandel’ daarom toegestaan. Verweerder legt het bestemmingsplan verkeerd uit. De rechtbank laat bespreking van verweerders uitleg van planregels met andere bestemmingen op andere locaties achterwege. Het gaat uiteindelijk om de uitleg van planregels die gelden op deze locatie. Deze beroepsgrond slaagt.
4.1
Eiseres vindt ook dat met 140 parkeerplaatsen voldoende parkeergelegenheid voor de supermarkt wordt gecreëerd. Hierbij wordt CROW publicatie 317 in acht genomen. Bovendien denkt eiseres dat verweerder het reeds bestaande tekort aan parkeerplaatsen op de projectlocatie ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten. Volgens eiseres hoeven er maar 132 parkeerplaatsen te worden gerealiseerd en daar voldoet het bouwplan aan. Daarnaast heeft verweerder volgens eiseres niet onderkend dat de CROW publicatie een bepaalde bandbreedte aangeeft, maar niet een eenduidige parkeernorm. Verweerder kan het gemeentelijke parkeerbeleid in het Gemeentelijke verkeers- en vervoerplan 2016 (Gvvp) hierin niet betrekken.
4.2
Verweerder vindt dat hij beoordelingsruimte heeft bij het toepassen van de CROW publicatie 317 en hierbij heeft kunnen aansluiten bij het Gvvp. Verweerder weet niet wat voor supermarkt er komt. Verweerder gaat uiteindelijk uit van een parkeernorm van 7,5 parkeerplaats per 100 m2 bruto vloeroppervlakte (bvo). Verweerder wil niet salderen met het bestaande tekort aan parkeerplaatsen omdat in de huidige situatie feitelijk geen tekort is terwijl de aangevraagde supermarkt juist veel autoverkeer zal aantrekken.
4.3
In artikel 28.2 van de planregels staat dat voor wat betreft de parkeerbehoefte binnen de afzonderlijke bestemmingen de parkeernormen in de CROW publicatie 317 (kencijfers parkeren en verkeersgeneratie, oktober 2012) in acht dienen te worden genomen, waarbij in ieder geval bij nieuwe woningen twee parkeerplaatsen gerealiseerd dienen te worden.
4.4
CROW publicatie 317 voorziet in parkeerkencijfers voor een groot aantal bestemmingen. Per bestemming wordt onderscheid gemaakt in verschillende zones variërend van centrum tot buitengebied. Niet in geschil is dat de projectlocatie ligt in een zone ‘weinig stedelijk gebied’. Veel kencijfers voorzien in een minimum en een maximum aantal parkeerplaatsen.
4.5
De planregel bevat een rechtstreekse verwijzing. CROW publicatie 317 voorziet echter niet in harde duidelijke parkeernormen maar in bandbreedtes. De Afdeling heeft in een uitspraak over een bestemmingsplan van 9 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2851) geoordeeld dat een vergelijkbare planregel toelaatbaar is. De Afdeling heeft hierbij overwogen dat in het kader van een procedure over de omgevingsvergunning eventueel bezwaren naar voren worden gebracht over de toegepaste parkeernorm. Uit de uitspraak van de Afdeling volgt naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder bij de toepassing van artikel 28.2 van de planregels beoordelingsruimte toekomt. Verweerder kan echter niet zonder meer volstaan met het verwijzen naar het Gvvp, te meer omdat deze beleidsregel is vastgesteld na het bestemmingsplan en artikel 28.2 van de planregels geen dynamische verwijzing bevat. Verweerder zal dus moeten motiveren waarom voor een bepaalde norm wordt gekozen.
4.6
Verweerder merkt terecht op dat in de aanvraag voor omgevingsvergunning niet is aangegeven om wat voor supermarkt het gaat. Ter zitting heeft eiseres aangegeven dat de bedoeling is om er een discountsupermarkt te vestigen. Ofschoon de parkeerkencijfers voor buurtsupermarkten en full-service supermarkten lager zijn, heeft verweerder kunnen aansluiten bij de kencijfers voor een discountsupermarkt. Eiseres heeft dit ook niet met zoveel woorden bestreden. De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit voldoende heeft gemotiveerd waarom niet is uitgegaan van de minimum kencijfers. Er is al een Actionwinkel gevestigd en dus is al sprake van parkeerdruk in de straat. De verwachting is voorts dat veel bezoekers uit België komen vanwege het prijsverschil en de ligging van de projectlocatie buiten het centrum van Budel. Verweerder hoeft niet te nader te onderbouwen dat er veel Belgische bezoekers naar de supermarkt kunnen komen. Dit is op voorhand niet onaannemelijk gelet op de ligging van Budel vlak bij de Nederlands-Belgische grens en enkele nabijgelegen woonkernen in België. Verweerder heeft daarom kunnen uitgaan van een parkeernorm van 7,5 parkeerplaats. De parkeerbehoefte in de nieuwe situatie is daarom 161 parkeerplaatsen.
4.7
De vervolgvraag is of het bestaande tekort buiten beschouwing moet worden gelaten of niet. Verweerder wil dit niet doen gelet op de bestaande parkeerdruk in de omgeving. Dit is echter onjuist. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat bij de beoordeling van de vraag of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid alleen rekening behoort te worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan en dat een bestaand tekort als regel buiten beschouwing wordt gelaten (zie de uitspraak van de Afdeling van 11 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2755). De bestaande parkeerbehoefte dient in zekere mate objectief vastgesteld te kunnen worden. Hierbij hoeft niet alleen rekening te worden gehouden met een vergunde situatie (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 7 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8044). Dit is rechtspraak waarbij werd getoetst aan artikel 2.5.30 van de modelbouwverordening maar de rechtbank ziet niet in waarom dit bij de toetsing aan artikel 28.2 van de planregels anders zou moeten zijn. Hierin staat niet met zoveel woorden dat moet worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein, maar partijen lezen een dergelijke verplichting in ieder geval in de betreffende planregel.
4.8
Partijen verschillen van mening over de oppervlakte van de aanwezige kringloopwinkel. Dit scheelt 100 m². De rechtbank acht de door verweerder berekende oppervlakte aannemelijk en gaat daarvan uit. De bestaande parkeerbehoefte is dan uitgaande van een gemiddelde van de kencijfers van de CROW publicatie 46 parkeerplaatsen (1.9 x 2.400 m² bvo). Er zijn 18 parkeerplaatsen dus er is een tekort van 28 parkeerplaatsen. Er is geen aanleiding om verweerder te volgen en uit te gaan van het feitelijke aantal parkeerplaatsen omdat er altijd wel een parkeerplaats vrij is. Dat is niet vaststellen in objectieve mate.
4.9
Op basis van het bovenstaande moet de projectlocatie beschikken over 161-28 = 133 parkeerplaatsen. Daar wordt aan voldaan. Er worden 140 parkeerplaatsen gerealiseerd. De rechtbank concludeert dat de aanvraag niet in strijd is met artikel 28.2 van de planregels.
5.1
Eiseres wijst er tot slot op dat de aanvraag niet in strijd is met artikel 20.1 van de planregels omdat er een archeologisch rapport is overgelegd. Dit rapport verschilt niet van andere rapporten die verweerder in het verleden wel heeft geaccepteerd. Verweerder heeft verzuimd om in het bestreden besluit een standpunt in te nemen over dat rapport.
5.2
Verweerder wijst er op dat het bouwen van bouwwerken groter dan 250 m² op gronden met de bestemming ‘Waarde-archeologie 3’en 500 m² op gronden met de bestemming ‘waarde-archeologie 4’ in strijd is met het bestemmingsplan. De planregels voorzien in een bevoegdheid om binnenplans af te wijken van het bestemmingsplan. Verweerder komt hieraan niet toe omdat hij de omgevingsvergunning om andere reden had geweigerd.
5.3
De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat de aanvraag in strijd is met de planregels met betrekking tot de bestemmingen ‘Waarde-archeologie 3’en Waarde-archeologie 4’ omdat een groter bouwwerk is gebouwd. De aanvraag is van rechtswege tevens een aanvraag voor binnenplans afwijken van het bestemmingsplan op basis van artikel 2.10 tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De rechtbank vindt het niet acceptabel dat verweerder nalaat te beslissen op alle onderdelen van de aanvraag voor de omgevingsvergunning. Een dergelijke handelwijze is in strijd met het fair play beginsel (zie de uitspraak van deze rechtbank van 16 januari 2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:297) en tevens in strijd met artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo. Het bestreden besluit is onvoldoende zorgvuldig voorbereid.
6. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank kan het archeologisch rapport niet zelf beoordelen en zal daarom niet zelf in de zaak voorzien. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een bestuurlijke lus, mede gelet op de terinzagelegging van een ontwerpbestemmingsplan “Kom Budel en Maarheeze, herziening supermarkten en parkeren”, maar zal volstaan met de opdracht aan verweerder om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak binnen 8 weken na verzending van deze uitspraak. De rechtbank bepaalt dat verweerder een dwangsom verbeurt indien hij niet tijdig beslist, van € 100,- per dag met een maximum van € 10.000,-.
7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024 (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,-).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak binnen acht weken na verzending van deze uitspraak op straffe van een dwangsom van € 100,- per dag met een maximum van € 10.000,-;
draagt verweerder het betaalde griffierecht aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.024,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van mr. J.F.M. Emons, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 januari 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage
Artikel 20.1 van de planregels luidt als volgt:
De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen;
b. (..;
c. ter plaatse van de aanduiding:
1. + 2 (..);
3. ' detailhandel': detailhandel;
4. t/m 18 (..);
d. voorzieningen van algemeen nut;
e. water en waterhuishoudkundige voorzieningen, met dien verstande dat bij nieuwe woningen de benodigde waterberging verzekerd dient te zijn. Voor het bepalen van de omvang van de waterberging dient advies ingewonnen te worden bij gemeente en waterschap;
met de daarbij behorende
f. erven en terreinen;
g. verkeer- en parkeervoorzieningen;
h. groenvoorzieningen.
Artikel 28.2 van de planregels inzake Parkeren luidt als volgt:
Voor wat betreft de parkeerbehoefte binnen de afzonderlijke bestemmingen dienen de parkeernormen in de CROW publicatie 317 (kencijfers parkeren en verkeersgeneratie, oktober 2012) in acht te worden genomen, waarbij in ieder geval bij nieuwe woningen twee parkeerplaatsen gerealiseerd dienen te worden.