Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 18/2808
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 juni 2019 in de zaak tussen
[Stichting] , te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. E.C. Visser-Buizert),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Geldrop-Mierlo, het college
(gemachtigden: H. Nijssen en mr. M. Gofers).
Procesverloop
Bij besluit van 2 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft het college het verzoek van eiseres om schoolruimte beschikbaar te mogen stellen voor het starten van dagopvang door [school] in basisschool [school] in [vestigingsplaats] , afgewezen.
Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt. Partijen hebben afgesproken dat zij kiezen voor de procedure van rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waarna het college het bezwaarschrift heeft doorgezonden naar de rechtbank.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 22 mei 2019. Namens eiseres is [naam] naar de zitting gekomen, bijgestaan door de gemachtigde van eiseres en vergezeld door [naam] en [naam] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Inleiding
1. Eiseres is een onderwijsorganisatie waar verschillende basisscholen onder vallen, waaronder basisschool [school] in [vestigingsplaats] . Eiseres wil [school] transformeren tot een integraal kindcentrum (IKC) en naast basisonderwijs, buitenschoolse opvang (BSO) en peuteropvang ook dagopvang voor kinderen van 0 tot 2 jaar op de locatie aanbieden, zodat het aanbod is gericht op kinderen van 0 tot 13 jaar. Om dit te realiseren, wil eiseres een deel van de school, te weten de speelzaal, verbouwen en verhuren aan [school] De speelzaal wil eiseres verplaatsen naar de huidige aula, door die aula een gedeelde functie (aula / speelzaal) te geven.
Het schoolgebouw is gebouwd in 1968 en in 2001 gerenoveerd. Toen is ook de huidige speelzaal gerealiseerd. Eiseres is eigenaar van het schoolgebouw.
Inhoud van het bestreden besluit
2. Het college heeft het verzoek van eiseres afgewezen. In het bestreden besluit wijst het college er allereerst op dat op eiseres op grond van artikel 45, tweede lid van de Wet op het primair onderwijs (Wpo) geen verplichting rust om op verzoek van ouders commerciële dagopvang te bieden, zodat dat geen argument is om het verzoek van eiseres toe te wijzen. Het college onderschrijft wel de inhoudelijke visie van een IKC-ontwikkeling en zegt in het bestreden besluit bij de afweging van een verzoek zoals dat hier voorligt, de volgende vaste gedragslijn te hanteren:
- Aan het verzoek om BSO of peuteropvang te mogen starten in een leegstand lokaal wordt altijd medewerking verleend;
- Bij verzoeken om het starten van een commerciële dagopvang wordt gekeken naar de leegstand in lokalen. Als een school voldoende leegstaande lokalen heeft, worden deze lokalen aan de onderwijsruimte onttrokken en door de gemeente geschikt gemaakt voor dagopvang en vervolgens verhuurd aan de kinderopvangorganisatie. Als er bij een school geen leegstand is of de leegstand zit niet in lokalen, verleent het college medewerking om units voor dagopvang te plaatsen op het speelterrein.
Volgens het college zijn de leegstaande lokalen in de school al ingezet voor BSO en peuteropvang. De dagopvang zou mogelijk gemaakt moeten worden in de speelzaal, die daarvoor ingrijpend verbouwd moet worden. Dat is volgens het college onwenselijk omdat de speelzaal noodzakelijk is voor onderwijsdoeleinden. Bovendien is bij de renovatie van de school in 2001 op nadrukkelijk verzoek van de school extra geld beschikbaar gesteld voor het realiseren van een aparte speelzaal. Dat deze speelzaal nu opgeofferd moet worden, vindt het college onwenselijk. Verder wijst het college erop dat gelet op het bepaalde in de Wet Markt en Overheid voorkomen moet worden dat er een oneerlijke concurrentiepositie voor partijen ontstaat. Met de verhuur van ruimten in een basisschool vindt het college het aannemelijk dat de huurvergoeding niet marktconform zal zijn. In het bestreden besluit is tot slot vermeld dat het plaatsen van units op het speelterrein wel een reële en bespreekbare optie is.
3. Op wat eiseres hiertegen heeft aangevoerd, wordt – voor zover nodig – hierna in de beoordeling ingegaan.
De beoordeling van het bestreden besluit
Heeft het college ruimte om met een vaste gedragslijn invulling te geven aan art. 108 Wpo Pro?
4. Eiseres heeft in de eerste plaats aangevoerd dat het college niet de vrijheid heeft om een gedragslijn vast te stellen en daarmee invulling te geven aan het toestemmingsvereiste uit artikel 108 van Pro de Wpo. Volgens eiseres mag toestemming alleen worden geweigerd als het gehuurde bestemd zal zijn als woon- of bedrijfsruimte in de zin van de vijfde en de zesde afdeling van titel 4 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, of als het voorgenomen gebruik zich niet verdraagt met het onderwijs aan de in het gebouw gevestigde school. Geen van deze weigeringsgronden doet zich voor, zodat het college geen ruimte heeft om een aanvullend intern afwegingskader bij de besluitvorming te betrekken, aldus eiseres.
5. De tekst van artikel 108 van Pro de Wpo luidt als volgt:
“1. Voor zover artikel 107 geen Pro toepassing vindt, kan het bevoegd gezag een gedeelte van een gebouw of terrein in gebruik geven ten behoeve van uit de openbare kas bekostigd onderwijs dan wel voor andere culturele, maatschappelijke of recreatieve doeleinden. Voor zover niet nodig voor uit de openbare kas bekostigd onderwijs, kan het bevoegd gezag een gedeelte van het gebouw of terrein verhuren aan een derde, voor zover het gehuurde niet bestemd zal zijn als woon- of bedrijfsruimte in de zin van de vijfde en zesde afdeling van titel 4 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek. Indien het een niet door de gemeente in stand gehouden school betreft, is voor verhuur toestemming van burgemeester en wethouders vereist.
2. De ingebruikgeving of verhuur ingevolge het eerste lid eindigt:
a. indien burgemeester en wethouders gebruik maken van hun bevoegdheid op grond van artikel 107 zonder Pro dat enige schadeplicht ontstaat, of
b. indien het in gebruik gegeven dan wel verhuurde deel nodig is voor gebruik door de eigen school.
3. Ingebruikgeving of verhuur ingevolge het eerste lid geschiedt niet indien het voorgenomen gebruik zich niet verdraagt met het onderwijs aan de in het gebouw gevestigde school.
4. (…)
5. Het zonder toestemming van burgemeester en wethouders verhuren van een gebouw of terrein door het bevoegd gezag van een niet door de gemeente in stand gehouden school alsmede elk met dit artikel strijdig beding opgenomen in een huurovereenkomst met betrekking tot schoolgebouwen, is nietig.”
Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat het college ruimte heeft om met een vaste gedragslijn invulling te geven aan het toestemmingsvereiste uit artikel 108 van Pro de Wpo. In lid 1 van artikel 108 is Pro immers onder meer bepaald dat een ruimte niet kan worden verhuurd als die ruimte nodig is voor onderwijs, en in lid 3 is bepaald dat verhuur niet geschiedt als het voorgenomen gebruik zich niet verdraagt met het onderwijs aan de in het gebouw gevestigde school. Om vast te kunnen stellen of dat het geval is, moet het college een beoordeling maken en heeft het de ruimte om ten behoeve van die beoordeling beleids- of vaste gedragsregels op te stellen en te hanteren. Deze beroepsgrond faalt dus.
Is de vaste gedragslijn redelijk?
6. Eiseres heeft ook aangevoerd dat de gedragslijn niet redelijk is, omdat die te diep ingrijpt op haar vrijheid om als bevoegd gezag te mogen bepalen hoe zij haar school en daarmee haar onderwijs inricht. Deze beroepsgrond slaagt. Hieronder zal worden uitgelegd waarom.
7. Volgens de vaste gedragslijn wordt eerst gekeken of er leegstaande lokalen zijn die kunnen worden verhuurd aan de kinderopvangorganisatie. Als er geen leegstand is, of als er wel leegstand is maar die leegstand zit niet in lokalen, is het volgens de gedragslijn alleen nog mogelijk om units te plaatsen op het schoolterrein. De gedragslijn biedt dus geen ruimte voor de situatie waarin een school een leegstaand gedeelte dat geen lokaal is (zoals hier: het speellokaal), wil verhuren aan een kinderopvangorganisatie. Volgens de gedragslijn moet de school bij leegstand die niet in lokalen zit, altijd haar toevlucht nemen tot het plaatsen van units op het schoolterrein, een oplossing die voor eiseres – zo heeft zij tijdens de zitting toegelicht – minder ideaal is, waarover later meer.
8. De rechtbank is van oordeel dat de gedragslijn niet redelijk is. Als gevolg van die gedragslijn heeft een schoolbestuur niet meer de vrijheid om te bepalen of het een deel van zijn gebouw, niet zijnde een lokaal, verhuurt aan een kinderopvangorganisatie, terwijl wel voldoende m² bvo (bruto vloeroppervlak) per leerling resteren. Dat het volgens de geldende norm aantal benodigde m² bvo door het plan van eiseres niet wordt overschreden, is tussen partijen niet in geschil. De rechtbank vindt dat het college niet goed heeft uitgelegd waarom het via deze weg invloed zou mogen uitoefenen op de manier waarop de school haar gebouw en schoolterrein inricht. Daarbij betrekt de rechtbank het volgende. Eiseres heeft tijdens de zitting uiteengezet dat de huidige speelzaal wordt verplaatst naar de aula en dat die een gedeelde functie krijgt door een schuifwand in de aula te plaatsen. Er is geen sprake van verlies van vierkante meters die aan onderwijs worden besteed, omdat de aula en de speelzaal nooit tegelijk worden gebruikt. In 2001 is weliswaar een aparte speelzaal gerealiseerd, maar inmiddels – bijna 20 jaar later – is de regelgeving maar ook de onderwijsvisie van eiseres veranderd. De huidige onderwijsvisie houdt in dat eiseres een doorgaande ontwikkelings-/leerlijn beoogt, waarbij contact tussen de leeftijdsgroepen goed mogelijk wordt gemaakt. Daarom wil eiseres de peuters en de kleuters graag dicht bij elkaar huisvesten (wat het geval zal zijn als de speelzaal naar de aula verhuist en de dagopvang in de huidige speelzaal wordt geplaatst). Het college heeft tijdens de zitting gezegd dat andere scholen met wie het college overleg voert over nieuw- en verbouw, veel waarde hechten aan de aula, maar voor eiseres ligt dat anders. Eiseres gebruikt de aula bijvoorbeeld niet, zoals veel andere scholen wel doen, om kinderen daar zelfstandig te laten werken, maar laat dat zelfstandig werken bij voorkeur dichter bij de klaslokalen plaatsvinden. Op die manier is er meer toezicht. Vanwege de doorgaande leerlijn wil eiseres ook liever geen units op het schoolterrein verhuren aan de kinderopvangorganisatie. De opvang van kinderen tussen 0 en 2 jaar vindt dan immers niet in het schoolgebouw plaats en zo treedt er een ‘scheiding’ op tussen de groepen en tussen de leidsters/leerkrachten die volgens de onderwijsvisie van eiseres, op grond waarvan pedagogisch medewerkers kennis moeten hebben van verschillende ontwikkelingsfasen, ongewenst is. Dit alles betekent dat het college met zijn gedragslijn, die bij leegstand in niet-lokalen alleen nog de mogelijkheid biedt tot het plaatsen van units, ten onrechte invloed uitoefent op de manier waarop eiseres haar onderwijs inricht: de inrichting van dat onderwijs hangt immers nauw samen met de inrichting van het gebouw zelf.
9. Omdat de rechtbank van oordeel is dat de door het college gehanteerde gedragslijn niet redelijk is, is die gedragslijn ten onrechte ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit. Dat betekent dat het bestreden besluit moet worden vernietigd en dat het college opnieuw op de aanvraag van eiseres moet beslissen, met inachtneming van deze uitspraak. Wat partijen voor het overige hebben aangevoerd, hoeft gelet hierop niet meer te worden besproken.
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat het college aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
11. De rechtbank veroordeelt het college in de door eiseres gemaakte proceskosten. Die kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,– (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor de zitting, met een waarde per punt van € 512,– en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 2 oktober 2018;
- draagt het college op om opnieuw te beslissen op de aanvraag van eiseres;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 338,– aan eiseres dient te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.024,–.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Lie, voorzitter, en mr. M.H. Dworakowski-Kelders en mr. F.A.M.C. Habraken, leden, in aanwezigheid van drs. J.A. Meijer-Habraken, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 13 juni 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.