Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 19/261
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 juli 2019 in de zaak tussen
[naam] , [naam] ,
[naam] B.V. en [naam] B.V. te [vestigingsplaats], eisers,
(gemachtigde: [naam] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Grave, verweerder
(gemachtigde: mr. B.A.A. Lucas-Jasperse en H. Rijkers).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [naam] , te [woonplaats] ,
(gemachtigde: [naam] ).
Procesverloop
Bij besluit van 17 oktober 2018 (het primaire besluit), op schrift gesteld 23 oktober 2018, heeft verweerder de bouw van een luchtkanaal en een luchtwasser stilgelegd op het perceel [adres] , kadastraal bekend gemeente Grave, sectie [nummer] , nummers [nummer] en [nummer] (het perceel). Daarbij is een dwangsom opgelegd van € 5.000,00 per dag met een maximum van € 20.000,00 indien wordt geconstateerd dat de bouwwerkzaamheden aan de [adres] zijn hervat of voortgezet.
Eisers hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.
Verweerder heeft onder toepassing van artikel 7:1a, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht ingestemd met rechtsreeks beroep bij de bestuursrechter.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 maart 2019. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde, evenals de derde-partij. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Voor de inrichting is op 19 oktober 1993 een revisievergunning verleend die onherroepelijk is geworden en in werking is getreden.
Voor de inrichting is op 19 oktober 1993 een revisievergunning verleend die onherroepelijk is geworden en in werking is getreden.
1.1
Op 24 september 2010 is voor de oprichting van een nieuw op te richten stal voor 2.160
vleesvarkens (stal 3) een bouwvergunning eerste fase aangevraagd.
Op 27 september 2010 is er een bouwvergunning eerste fase aangevraagd voor de bouw van een luchtkanaal en luchtwasser ten behoeve van de al op het perceel aanwezige traditioneel uitgevoerde stal 1.
Op 27 september 2010 is er een bouwvergunning eerste fase aangevraagd voor de bouw van een luchtkanaal en luchtwasser ten behoeve van de al op het perceel aanwezige traditioneel uitgevoerde stal 1.
1.2
Op 27 september 2010 is ook een revisiegunning aangevraagd voor verandering van de
inrichting, met de nieuw op te richten stal (stal 3) en de aansluiting van stal 1 op een chemische luchtwasser, waarbij verder de bezetting van stal 1 wordt verhoogd tot 880 vleesvarkens. Stal 2 is ook een traditionele stal, die buiten gebruik wordt gesteld. Op 9 april 2013 is de revisievergunning verleend.
1.3
Vervolgens zijn op 23 mei 2013 bouwvergunningen eerste fase verleend voor zowel de
oprichting van stal 3 als de bouw van het luchtkanaal en de luchtwasser bij stal 1. Op 14 april 2014 is een bouwvergunning tweede fase verleend voor de oprichting van stal 3. Ten behoeve van stal 1 is geen bouwvergunning tweede fase aangevraagd.
2. Tijdens een controle op 17 oktober 2018 op het perceel [adres] zijn graafwerkzaamheden geconstateerd. Desgevraagd is door eisers medegedeeld dat er een luchtkanaal en luchtwasser werden gerealiseerd. Verweerder heeft mondeling een bouwstop opgelegd. Deze is op 23 oktober 2018 op schrift gesteld.
Het besluit
3. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eisers met betrekking tot de bouw van een luchtkanaal en een luchtwasser niet in het bezit zijn van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a van de Wabo. De op 23 mei 2013 voor de werkzaamheden verleende bouwvergunning eerste fase is van rechtswege vervallen omdat geen bouwvergunning tweede fase is aangevraagd.
Standpunt eisers
4. Eisers betogen dat de bouw van de luchtwasser bij stal 1 legaal is. Op het moment van de aanvraag en het verlenen van de bouwvergunning eerste fase voor de luchtwasser en het luchtkanaal was een bouwvergunning noodzakelijk. Deze is op 27 september 2010 verleend. Met de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) per 1 oktober 2010 en het Besluit omgevingsrecht (Bor) voldoet de luchtwasser aan artikel 2, derde lid, van bijlage II van het Bor en is de bouw van de luchtwasser vergunningvrij. Dat is anders geworden door de wijziging van artikel 2, derde lid, van bijlage II van het Bor per 1 november 2014. Deze wijziging heeft voor eisers echter geen gevolgen omdat al vóór 1 november 2014 is begonnen met de bouw.
4.1
Bovendien wijzen eisers op de bouwvergunning tweede fase voor stal 3 met de
bijbehorende tekening. Op de bijbehorende tekening zijn de luchtwasser en het luchtkanaal als vergunningvrij bouwwerk behorende bij stal 1 aangegeven. Hoewel de luchtwasser en het luchtkanaal niet met zoveel woorden zijn vergund, mochten eisers hier wel van uitgaan.
Standpunt derde-partij
5. [naam] betoogt dat stal 1 niet traditioneel kon worden uitgevoerd gezien de kwetsbaarheid van de omgeving voor uitstoot van ammoniak. Verder wijst [naam] erop dat eisers van plan zijn een zogenaamde combiluchtwasser te realiseren bij stal 1. Uit recent onderzoek is gebleken dat deze combiluchtwassers in de praktijk niet de voorgeschreven ammoniakreductie kunnen realiseren waarvan eerder uitgegaan werd bij vergunningverlening. Nu de revisievergunning uitgaat van een emissiereductie van 85%, maar de vergunde combiluchtwasser dat rendement niet kan realiseren, trekt [naam] de conclusie dat de milieuvergunning als impliciet geweigerd moet worden aangemerkt.
De beoordeling
De beoordeling
6. De rechtbank ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld wie in deze procedure belanghebbenden zijn. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat de last is gericht aan de exploitant van de inrichting omdat die als initiatiefnemer van de bouwactiviteiten wordt beschouwd. Eisers hebben ter zitting verklaard veiligheidshalve allen te zijn opgekomen tegen het primaire besluit. Het primaire besluit is echter alleen gericht aan [naam] b.v.. Namens eisers is ter zitting verklaard dat [naam] b.v. ook de (rechts)persoon is die op 17 oktober 2018 aan het bouwen was op het perceel en dat dus ook [naam] b.v. moet worden beschouwd als de belanghebbende die beroep heeft ingesteld. Gezien het voorgaande zal de rechtbank daar ook van uitgaan.
7. Artikel 1.3 van de Invoeringswet Wabo bevat overgangsrecht met betrekking tot bouwvergunningen die aangevraagd zijn vóór inwerkingtreding van de Wabo (1 oktober 2010). Uit dit artikel volgt dat voor de voorbereiding en vaststelling van een beschikking op een aanvraag om bouwvergunning eerste en tweede fase het vóór inwerkingtreding van de Wabo geldende recht geldt.
Bij de ten behoeve van de luchtwasser en het luchtkanaal verleende bouwvergunning eerste fase van 23 mei 2013 is aldus ontheffing verleend van artikel 3.6 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro).
7.1
Na verlening van de bouwvergunning eerste fase op 23 mei 2013 had eiser twee jaar om een bouwvergunning tweede fase aan te vragen, bij gebreke waarvan de bouwvergunning eerste fase van rechtswege zou vervallen. Dit volgt uit artikel 56a van de Woningwet, zoals dat gold ten tijde van de aanvraag om de bouwvergunning eerste fase. Bij verlening van de bouwvergunning tweede fase is immers pas sprake van een omgevingsvergunning die recht geeft om te bouwen.
7.2
Een bouwvergunning eerste fase kan niet worden gelijkgesteld met een omgevingsvergunning. Volgens artikel 1.5a van de Invoeringswet Wabo wordt een ontheffing van artikel 3.6 van de Wro gelijkgesteld met een beschikking met betrekking tot de eerste fase van een omgevingsvergunning, zoals bedoeld in artikel 2.5 van de Wabo, voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan. Slechts een omgevingsvergunning eerste fase en tweede fase samen vormen ingevolge artikel 2.5, achtste lid, van de Wabo een omgevingsvergunning.
7.3
Eisers hebben geen bouwvergunning tweede fase aangevraagd. De bouwvergunning eerste fase is vervallen twee jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning eerste fase, dus op 4 juli 2015. Ten tijde van het primaire besluit bestond er dus geen vergunning voor het bouwen van de luchtwasser en het luchtkanaal, terwijl ook niet in geschil is dat zo’n vergunning wel vereist is, in ieder geval sinds de wijziging van het Bor op 1 november 2014.
7.4
Eisers voeren echter aan dat deze wijziging op hen geen betrekking heeft, omdat zij al
vóór 1 november 2014 met de bouw van de luchtwasser waren begonnen. Dit betoog volgt de rechtbank echter niet. De aankoop van de luchtwasser, waarop eisers zich beroepen, beschouwt de rechtbank niet als onderdeel van de bouwwerkzaamheden, nog daargelaten de stelling van [naam] dat uit de overgelegde stukken niet blijkt dat de luchtwasser daadwerkelijk voor stal 1 bestemd is. Eisers voeren verder aan dat zij al voor november 2014 voorbereidende werkzaamheden hebben verricht, door binnen in stal 1 bedrading aan te leggen die nodig zou zijn voor de luchtwasser. Ook dat is volgens de rechtbank niet te beschouwen als het maken van een begin met de daadwerkelijke bouw van de luchtwasser en het luchtkanaal.
7.5
Ter zitting hebben eisers verder luchtfoto’s getoond die zijn gemaakt tijdens de
bouw van stal 3. Volgens eisers is daarop te zien dat er ook al werkzaamheden zijn verricht ten behoeve van de luchtwasser en het luchtkanaal, hetgeen eisers verder onderbouwen met een factuur voor grondverzetwerkzaamheden. Uit de getoonde luchtfoto’s maakt de rechtbank op dat op het moment van de foto er hopen zand zijn gestort. Dat is echter onvoldoende om aan te nemen dat op dat moment een begin was gemaakt met de bouw van de luchtwasser en/of het luchtkanaal.
8. Eisers verrichtten gezien het voorgaande op 17 oktober 2018 bouwwerkzaamheden zonder de daartoe benodigde vergunning.
9. Eisers beroepen zich verder op opgewekt vertrouwen ten aanzien van de vergunningplicht, omdat de luchtwasser en het luchtkanaal ook zijn ingetekend op de vergunningaanvraag tweede fase voor stal 3, welke aanvraag is ingewilligd. Dit beroep kan niet slagen. De ingewilligde aanvraag had enkel betrekking op stal 3, zodat er geen redelijke aanleiding was voor eisers om te veronderstellen dat ook de bij stal 1 ingetekende luchtwasser en luchtkanaal door verweerder zijn beoordeeld.
10. Voorts betogen eisers dat het handhavend optreden onevenredig is. In dit verband wijzen eisers erop dat verweerder nooit heeft gevraagd om het indienen van een aanvraag om bouwvergunning tweede fase. De rechtbank erkent dat de gevolgen van handhavend optreden groot zijn, maar dat is op zichzelf geen reden om handhaving achterwege te laten. Dat verweerder nooit heeft gevraagd om een vergunningaanvraag tweede fase is verder geen feit dat handhavend optreden onevenredig maakt. Dat verweerder, uitgaande van het ontbreken van een omgevingsvergunning voor bouwen, het standpunt zou innemen dat de revisievergunning niet in werking is getreden, is een omstandigheid los staat van het handhavend optreden. Dit maakt de oplegging van een bouwstop evenmin onevenredig bezwarend voor eiser. Dat het ten tijde van de bouwstop ontbreken van die vergunning niet onlosmakelijk verbonden is aan de inwerkingtreding van de revisievergunning blijkt uit het navolgende.
11. Het beroep is gezien het voorgaande ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling ziet de rechtbank geen aanleiding.
12. Ter zitting is gebleken dat partijen niet alleen verdeeld zijn over de oplegging van de bouwstop, maar dat zij ook van inzicht verschillen over de vraag of de revisievergunning van april 2013 wel in werking is getreden. Deze vraag valt buiten de omvang van dit geding, maar de rechtbank ziet desalniettemin aanleiding om over deze vraag het navolgende te overwegen.
12.4
De rechtbank stelt vast dat de revisievergunning is verleend op 9 april 2013. Op grond
van artikel 1.2a, tweede lid, van de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Invoeringswet Wabo) geldt als voorwaarde voor inwerkingtreding daarvan dat vergunning is verleend voor de betrokken bouwactiviteit. In dit verband betekent dat dat voor inwerkingtreding van de revisievergunning nodig is dat een bouwvergunning is verleend voor de oprichting van stal 3 en de bouw van de luchtwasser en het luchtkanaal.
12.5
Vast staat dat voor stal 3 wel, maar voor de luchtwasser en het luchtkanaal geen
volledige bouwvergunningen zijn verleend. De revisievergunning kan desalniettemin in werking zijn getreden als de bouw van de luchtwasser en het luchtkanaal na verlening van de bouwvergunning voor stal 3 op 14 april 2014 (bouw)vergunningvrij zijn geworden. Als dat het geval is (geweest) stond immers niets meer in de weg aan inwerkingtreding van de revisievergunning. Eenmaal in werking getreden is een daaropvolgende bouwvergunningplicht van de luchtwasser en het luchtkanaal voor de werking van de revisievergunning niet meer van belang. Zoals hiervoor overwogen is niet in geschil dat na de wijziging van het Bor op 1 november 2014 de luchtwasser en het luchtkanaal niet meer vergunningvrij gebouwd konden worden. De vraag is dus of tussen 14 april 2014 en 1 november 2014 wél met bouwvergunning eerste fase maar zonder nadere vergunningverlening gebouwd kon worden. Daarbij moet getoetst worden aan bijlage II bij het Bor zoals het in die periode gold.
13. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.T.C. Wijsman, voorzitter, en mr. M.J.H.M Verhoeven en mr. J.H.G van den Broek, leden, in aanwezigheid van mr. H.J. van der Meiden, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 juli 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.