ECLI:NL:RBOBR:2019:4845 - Rechtbank Oost-Brabant - Herziening maatwerkvoorziening huishoudelijke hulp op gro...

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 19/497

uitspraak van de meervoudige kamer van 20 augustus 2019 in de zaak tussen

[naam] , te [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. A. van 't Laar),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven, verweerder

(gemachtigden: mr. drs. J.J. Rijken en mr. W.F. van der Wel).

Procesverloop

Bij besluit van 5 juli 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser huishoudelijke ondersteuning toegekend voor de periode 7 (CAK) tot en met 17 juni 2038.

Op 26 juli 2018 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.

Op 9 november 2018 heeft eiser verweerder in gebreke gesteld voor het niet tijdig beslissen op het bezwaar. Op 5 februari 2019 heeft eiser beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar.

Bij besluit van 18 maart 2019 heeft verweerder alsnog beslist op het bewaar. Bij dat besluit heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaard. De aan eiser verbeurde dwangsom wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar, is vastgesteld op het maximumbedrag, namelijk € 1.260,00.

Op 29 april 2019 heeft eiser de gronden van beroep aangevuld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend, waarop eiser heeft gereageerd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 juni 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Bij besluit van 13 oktober 2016 is aan eiser met ingang van 3 oktober 2016 tot en met 2 oktober 2021 hulp bij het huishouden toegekend gedurende 180 minuten per week. Deze huishoudelijke hulp werd in eerste instantie verleend door zorgaanbieder Actief Zorg.

Verweerder heeft op 26 juni 2018 het Protocol indicatiestelling huishoudelijke ondersteuning vastgesteld (het Protocol). Het Protocol is als Bijlage 1 opgenomen bij de Nadere Regeling Sociaal Domein gemeente Eindhoven. Publicatie heeft plaatsgevonden in het Gemeenteblad 2018, nr. 153770 van 17 juli 2018.

Op grond van het Protocol kent verweerder een maatwerkvoorziening voor huishoudelijke ondersteuning toe in de vorm van Huishoudelijke Ondersteuning (HO) of Huishoudelijke Ondersteuning Extra (HOX1 of HOX2).

De te bereiken resultaten, de hiervoor te verrichten activiteiten, de frequentie van die activiteiten en de richttijden voor het uitvoeren van de activiteiten zijn gebaseerd op een objectief en onafhankelijk door KPMG vastgesteld rapport “Passend beleid Hulp bij het Huishouden gemeente Eindhoven van 27 februari 2017 (het KPMG-rapport).

3. Bij het primaire besluit is aan eiser huishoudelijke ondersteuning toegekend voor de periode 7 (CAK), de rechtbank begrijpt 1 juli 2018, tot en met 17 juni 2038. Bij dit besluit is een ondersteuningsplan gevoegd. In dit ondersteuningsplan zijn de afspraken vastgelegd die eiser heeft gemaakt met de zorgaanbieder over welke huishoudelijke taken de thuishulpaanbieder doet en hoe vaak. Naar aanleiding van het door eiser ingediende bezwaar heeft er op 14 november 2018 een keukentafelgesprek plaatsgevonden. Op basis van wat besproken is tijdens het keukentafelgesprek is door verweerders indicatieadviseur vastgesteld dat er sprake is van gewijzigde omstandigheden in eisers woning, waardoor er een extra taak is om uit te voeren. Het huishoudelijk ondersteuningsplan is daarom aangevuld met dweilen in de hal en op de overloop. Ten aanzien van de incidentele taken heeft de indicatieadviseur geadviseerd contact op te nemen met de generalist van WIJEindhoven. Deze kan samen met eiser kijken naar de mogelijkheden van het inzetten van een vrijwilliger om de incidentele taken uit te voeren.

Het beroep wegens niet tijdig beslissen

4. De rechtbank stelt vast en tussen partijen is niet in geschil dat verweerder niet tijdig heeft beslist op het bezwaar. Niet in geschil is voorts dat de brief van 9 november 2018 als ingebrekestelling kan worden aangemerkt en dat sindsdien twee weken zijn verstreken, zonder dat verweerder in die periode heeft beslist op het bezwaar. Verweerder heeft na indiening van het beroep echter alsnog beslist op het bezwaar en daarbij ook de door hem verbeurde dwangsom vastgesteld op het maximale bedrag, zodat eiser geen belang meer heeft bij een beoordeling van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Het beroep is in zoverre niet-ontvankelijk. De rechtbank ziet in de omstandigheid dat verweerder niet tijdig heeft beslist wel aanleiding om verweerder in het navolgende te veroordelen in de proceskosten die eiser in verband hiermee heeft moeten maken.

5. Nu met het besluit van 18 maart 2019 niet geheel is tegemoet gekomen aan het beroep van eiser tegen het niet tijdig beslissen, heeft dit beroep van eiser, gelet op het bepaalde in artikel 6:20, derde lid, van de Awb, mede betrekking op het besluit van 18 maart 2019. Dit besluit wordt hierna aangemerkt als het bestreden besluit.

Het van rechtswege ontstane beroep tegen het bestreden besluit

6. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser gedeeltelijk gegrond verklaard onder aanvulling van de motivering en gedeeltelijk niet-ontvankelijk. Eiser wordt in aanmerking gebracht voor huishoudelijke ondersteuning conform het huishoudelijk ondersteuningsplan van 14 november 2018 en de aanpassing daarop in het besluit van 18 maart 2019. Op basis van het beleid bestaat er recht op twee uur en 22 minuten hulp per week. Eiser kan tijdens een vakantieperiode niet een korte periode minder ondersteuning gebruiken. Het beleid is gebaseerd op het KPMG-rapport. Verweerder heeft het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard voor wat betreft de bezwaargrond van eiser dat het huishoudelijk ondersteuningsplan door de zorgaanbieder niet (volledig) wordt uitgevoerd. Het uitvoeren van het plan door de zorgaanbieder is volgens verweerder een uitvoeringshandeling waartegen geen bezwaar gemaakt kan worden. Voor het bepalen van de hoogte van de proceskosten heeft verweerder aangenomen dat er sprake is van bijzondere omstandigheden. Vanwege het grote aantal soortgelijke zaken heeft verweerder de wegingsfactor 0,25 (zeer licht) toegepast. De proceskostenvergoeding is daarmee vastgesteld op € 256,00.

7. Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit. Op hetgeen hij heeft aangevoerd zal hierna -voor zover van belang- worden ingegaan.

Ingrijpen eerder verstrekte maatwerkvoorziening

8. Eiser voert in beroep aan dat aan hem bij besluit van 13 oktober 2016 een maatwerkvoorziening is toegekend tot en met 2 oktober 2021. Eiser stelt dat er pas na ommekomst van de looptijd van deze indicatie ruimte voor verweerder is om een nieuw besluit te nemen. Eiser betoogt dat er geen rechtsgrond bestaat om het besluit van 13 oktober 2016 voor het einde van de geldingstermijn in te trekken.

9. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de herziening van het recht op hulp bij het huishouden voortkomt uit per 1 januari 2015 gewijzigd beleid met betrekking tot hulp bij het huishouden, die volgt uit de invoering van de Wmo 2015. Ter zitting heeft verweerder daarbij toegelicht dat hij op grond van artikel 2.3.10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wmo 2015 een beslissing als bedoeld in artikel 2.3.5 of 2.3.6 kan herzien dan wel intrekken, indien hij vaststelt dat de betrokkene niet langer op de maatwerkvoorziening of het persoonsgebonden budget is aangewezen. Weliswaar is eiser nog altijd aangewezen op de maatwerkvoorziening, maar wel in mindere mate. Indien een eerder toegekende maatwerkvoorziening kan worden ingetrokken wanneer een betrokkene in het geheel niet langer op de maatwerkvoorziening is aangewezen, geldt dat ook voor de situatie waarin de betrokkene deels niet langer op de maatwerkvoorziening is aangewezen.

10. Naar het oordeel van de rechtbank stelt eiser zich terecht op het standpunt dat het bestreden besluit een wettelijke grondslag ontbeert. Het bestreden besluit houdt een herziening van de eerder aan eiser toegekende maatwerkvoorziening in. Uit artikel 2.3.10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wmo 2015, voor zover hier van belang, volgt dat het college een toegekende maatwerkvoorziening kan intrekken, indien het college vaststelt dat de cliënt niet langer op de maatwerkvoorziening is aangewezen. De rechtbank begrijpt deze bepaling aldus dat het daarbij dient te gaan om omstandigheden die liggen in de sfeer van de cliënt. Daaronder valt niet het geval waarin de situatie van de cliënt onveranderd is, maar verweerder uitsluitend op grond van nieuwe beleidsmatige inzichten aanleiding ziet de maatwerkvoorziening te herzien, zoals in het onderhavige geval. Van belang acht de rechtbank daarbij dat uit artikel 2.3.9, eerste lid, van de Wmo 2015 volgt dat het college periodiek onderzoekt of er aanleiding is een beslissing als bedoeld in artikel 2.3.5 of 2.3.6 te heroverwegen. Voorts volgt uit de artikelsgewijze toelichting bij dit artikel in de Memorie van Toelichting bij de Wmo 2015 (Kamerstukken II, 2013/14, 33841, 3, p. 155):
“Omdat een maatwerkvoorziening een op maat van de persoon gesneden afgestemd geheel van maatregelen is, is in het eerste lid opgenomen dat het college periodiek nagaat of het pakket aan maatregelen nog altijd «op maat» is en of het eventueel verstrekte persoonsgebonden budget nog passend is. Hoe vaak dit noodzakelijk zal zijn, zal mede afhangen van de ondersteuningsbehoefte van betrokkene en hetgeen bij het onderzoek is vastgesteld. De bepaling kan ertoe leiden dat het college na onderzoek tot de conclusie komt dat het geheel aan maatregelen nog altijd goed op de persoon is afgestemd, maar ook dat het college tot een heroverweging komt en beslist dat de cliënt meer of minder diensten hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen nodig heeft.”

De rechtbank leidt hieruit af dat dit onderzoek een feitenonderzoek betreft onder meer naar de ondersteuningsbehoefte van de cliënt in het kader van de vraag of de maatwerkvoorziening nog altijd passend is. Gelet op de thematische samenhang tussen de artikelen 2.3.9 en artikel 2.3.10 van de Wmo biedt artikel 2.3.10, tweede lid, aanhef en onder b, geen grondslag voor de intrekking of herziening van een lopende indicatie voor een maatwerkvoorziening op grond van gewijzigde beleidsmatige inzichten, zoals neergelegd in het Protocol.

11. De rechtbank stelt verder vast dat naar aanleiding van het bezwaar een keukentafelgesprek heeft plaatsgevonden. Tijdens dit gesprek heeft de indicatieadviseur vastgesteld dat de vloerbekleding in de hal van de woning van eiser recentelijk is gewijzigd. Voor zover deze in bezwaar geconstateerde wijziging in de woning van eiser wel grondslag zou bieden om de eerder verstrekte maatwerkvoorziening te wijzigen, betreft dit uitsluitend een herziening ten voordele van eiser. Immers, als gevolg van deze wijziging zal de hal voortaan ook gedweild moeten worden, waarmee extra tijd gemoeid zal zijn. Dit betekent dat ook deze wijziging in de woning van eiser geen grond kan bieden voor het herzien van de eerder verstrekte maatwerkvoorziening voor zover die een gedeeltelijke intrekking inhoudt.

12. Verweerders betoog ter zitting dat artikel 2.3.10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wmo 2015 niet alleen grondslag biedt om een eerder verstrekte maatwerkvoorziening geheel in te trekken, maar ook grondslag biedt om deze slechts ten dele in te trekken kan de rechtbank op zichzelf volgen. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is echter ook voor een intrekking ten dele vereist dat is vastgesteld dat de cliënt niet langer (volledig) is aangewezen op de maatwerkvoorziening wegens wijzigingen in de omstandigheden die liggen in de sfeer van de cliënt. Daarvan is in het onderhavige geval geen sprake. Deze beroepsgrond slaagt.

Verantwoordelijkheid feitelijke uitvoering

13. Eiser heeft verder naar voren gebracht dat verweerder de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de geïndiceerde resultaatgebieden ten onrechte bij de zorgaanbieder neerlegt. Verweerder heeft het bezwaar tegen het uitvoeren van het ondersteuningsplan
niet-ontvankelijk verklaard omdat dit een uitvoeringshandeling betreft waartegen geen bezwaar kan worden gemaakt. Eiser acht deze benadering niet in overeenstemming met de taak en verantwoordelijkheid die de gemeente in de Wmo 2015 heeft gekregen. Verder heeft eiser er op gewezen dat verweerder ten onrechte zijn bezwaar met betrekking tot de ingangsdatum niet-ontvankelijk heeft verklaard. Verweerder heeft zich hiertoe op het standpunt gesteld dat dit een feitelijke handeling van de zorgaanbieder betreft, maar eiser is van mening dat verweerder hiervoor verantwoordelijk is.

14. Naar het oordeel van de rechtbank stelt eiser zich terecht op het standpunt dat verweerder jegens hem verantwoordelijk is voor de uitvoering van de toegekende ondersteuning, zoals deze rechtbank ook heeft overwogen in haar uitspraak van 7 juni 2016 (ECLI:NL:RBOBR:2016:2926). Het is immers aan verweerder om te zorgen dat de maatwerkvoorziening wordt verstrekt. Het is verder aan het gemeentebestuur om zorg te dragen voor de kwaliteit en continuïteit van de voorzieningen. Verwijzing van klachten naar de zorgaanbieder kan worden gezien als onderdeel van de kwaliteitszorg waarmee het gemeentebestuur is belast. Bij het uitblijven van verbetering van de feitelijke uitvoering is echter wel degelijk een taak voor de gemeente weggelegd om de benodigde verbetering te verwezenlijken. Daarbij merkt de rechtbank op dat er tussen eiser en de zorgaanbieder geen (juridische) relatie bestaat, wat het afdwingen van nakoming van het ondersteuningsplan problematisch maakt. Het voorgaande neemt niet weg dat, om ingang te vinden bij de bestuursrechter, een appellabel besluit nodig is dat ter toetsing wordt voorgelegd. Zo’n besluit ontbreekt ten aanzien van de feitelijke uitvoering vooralsnog, zodat de rechtbank geen grond ziet zich over de feitelijke uitvoering van het ondersteuningsplan verder uit te laten. Verweerder stelt zich namelijk terecht op het standpunt dat een feitelijke handeling ter uitvoering van het ondersteuningsplan niet voor bezwaar vatbaar kan zijn. Eisers bezwaar daartegen is dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard. Eisers beroep met betrekking tot de ingangsdatum kan verder nergens toe leiden, omdat het hier gaat om zorg in natura. Bij gebrek aan belang heeft verweerder eisers bezwaar op dit punt terecht niet-ontvankelijk geacht.

De proceskosten in bezwaar

15. Met betrekking tot de door verweerder bij het bestreden besluit toegekende proceskosten in bezwaar voert eiser – kort gezegd – aan dat verweerder ten onrechte een wegingsfactor van 0,25 heeft toegekend. In dit kader overweegt de rechtbank als volgt.

16. Ingevolge het Bpb dient bij de berekening van een vergoeding voor de kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand een wegingsfactor te worden toegepast die bepaald wordt door het gewicht van de zaak. In dat verband wordt in het Bpb een onderscheid gemaakt tussen zeer lichte, lichte, gemiddelde, zware en zeer zware zaken, waarvoor wegingsfactoren gelden van, onderscheidenlijk, 0,25, 0,5, 1, 1,5 en 2.

17. Eiser stelt zich in beroep terecht op het standpunt dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte een wegingsfactor van 0,25 heeft gehanteerd. Daartoe is van belang dat op grond van paragraaf C van de bijlage bij het Bpb plaats is voor de toepassing van een wegingsfactor 0,25 wanneer sprake is van een zaak van zeer licht gewicht. Uit vaste rechtspraak van de CRvB (zie onder meer de uitspraak van 2 maart 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AV3988) volgt daarbij dat als uitgangspunt heeft te gelden dat de behandeling van een zaak in beginsel behoort tot de categorie gemiddeld (wegingsfactor 1), tenzij duidelijke redenen aanwezig zijn om hiervan af te wijken. Een andere wegingsfactor dan 1 wordt naar vaste rechtspraak slechts gehanteerd bij een naar juridische en/of feitelijke complexiteit van het gemiddelde afwijkende zaak. Hiervan is in deze zaak niet gebleken. Reeds om die reden heeft verweerder ten onrechte een wegingsfactor van 0,25 gehanteerd.

18. Voor zover verweerder heeft bedoeld zich op het standpunt te stellen dat sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Bpb volgt de rechtbank verweerder hierin evenmin. Blijkens de nota van toelichting bij deze bepaling (Stb. 1993, 763) moet het daarbij gaan om uitzonderlijke gevallen, waarin strikte toepassing van het forfaitaire vergoedingsstelsel onrechtvaardig uitpakt. Het enkele feit dat, als gevolg van het door verweerder niet tijdig beslissen op het bezwaar van eiser en dat van andere bezwaarmakers, grote aantallen bezwaarschriften in een kort tijdsbestek zijn behandeld, is daartoe naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende. Daar komt bij dat de rechtbank onvoldoende is gebleken dat een vergoeding volgens het forfaitaire vergoedingenstelsel niet in verhouding zou staan tot de door de gemachtigde verrichte werkzaamheden. Onder die omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat er geen grond bestaat voor het oordeel dat met toepassing van artikel 2, derde lid, van het Bpb moet worden afgeweken van het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van het Bpb.

19. Dit betekent dat verweerder aan eiser met betrekking tot de door hem in de bezwaarprocedure redelijkerwijs gemaakte proceskosten een vergoeding van € 1.024,00 is verschuldigd.
Conclusie

19. Gezien de voorgaande overwegingen is het beroep gegrond en zal het bestreden besluit vernietigd worden. Uit het voorgaande volgt dat een wettelijke grondslag voor het nemen van het primaire besluit ontbreekt. Bij het keukentafelgesprek in de bezwaarfase is echter gebleken dat de woning van eiser is veranderd, met een mogelijk gewijzigde ondersteuningsbehoefte tot gevolg. In hoeverre dat het geval is kan de rechtbank echter niet beoordelen. De rechtbank zal verweerder daarom opdragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in het voorgaande is overwogen. Bij de beslissing op bezwaar moet verweerder tevens een beslissing over de proceskosten in bezwaar nemen, met inachtneming van hetgeen daarover hiervoor is overwogen.

19. Het beroep tegen het bestreden besluit is (om meerdere redenen) gegrond. De rechtbank ziet hierin aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiser voor het instellen van beroep wegens niet tijdig beslissen en in het verdere inhoudelijke beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten worden overeenkomstig het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 256,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 512,00 en een wegingsfactor 0,5). De rechtbank is van oordeel dat deze zaak van gering gewicht is, nu deze procedure slechts betrekking heeft op de vraag of verweerder niet tijdig heeft beslist op het bezwaar. De kosten die eiser verder in beroep heeft moeten maken worden begroot op € 1.280,00 (1 punt voor het indienen van het beroep, 0,5 punt voor de verschijning ter comparitie en 1 punt voor de zitting en wegingsfactor 1). Hierbij overweegt de rechtbank dat ook in beroep onvoldoende is gebleken dat een vergoeding volgens het forfaitaire vergoedingenstelsel niet in verhouding zou staan tot de door de gemachtigde verrichte werkzaamheden. Ook met betrekking tot de door eiser in beroep gemaakte proceskosten bestaat er dan ook geen grond voor het oordeel dat met toepassing van artikel 2, derde lid, van het Bpb moet worden afgeweken van het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van het Bpb. Verweerder dient derhalve in totaal € 1.536,00 aan eiser te vergoeden. Daarnaast moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep wegens niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond en vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij het bezwaar ongegrond is verklaard en een proceskostenvergoeding is toegekend;
draagt verweerder op om opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
veroordeelt verweerder in de proceskosten die eiser in beroep redelijkerwijs heeft moeten maken, begroot op € 1.536,00;
bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 47,00 aan eiser moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.T.C. Wijsman, voorzitter, en mr. A.F.C.J. Mosheuvel en mr. S.A.J. de Jong-Nibourg, leden, in aanwezigheid van drs. M.T. Petersen, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 20 augustus 2019.

De griffier is verhinderd voorzitter

deze uitspraak mede te ondertekenen

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.