ECLI:NL:RBOBR:2021:6369

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 20/3556

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 december 2021 in de zaak tussen

[eisers], te [vestigingsplaats] , eisers

(gemachtigde: mr. E.T. Stevens),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venray, verweerder

(gemachtigden: mr. E. Smids en M.H.M. Willekens).

Als derde-partij neemt aan het geding deel:
[naam], te [woonplaats] )

(gemachtigde: drs. P. Dormans).

Procesverloop

Bij besluit van 28 oktober 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder op grond van artikel 2.1., eerste lid, aanhef en onder c en d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) aan derde-partij een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan en het in gebruik nemen van een bouwwerk in met het oog op de brandveiligheid bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 1 oktober 2021 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partij is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.

Derde-partij heeft op 6 februari 2020 een aanvraag ingediend om de aan het adres [adres] (de projectlocatie) gelegen opstallen voor groepsaccommodatie te gebruiken voor het huisvesten van 73 arbeidsmigranten.
Op de projectlocatie zijn de bestemmingsplannen “Buitengebied Venray 2010” en “Buitengebied Venray 2010, herziening regels” van toepassing. De projectlocatie heeft de bestemming ‘recreatie ’met de aanduiding ‘groepsaccommodatie’. In artikel 13.5 van de planregels is het gebruik van huisvesting voor tijdelijke werknemers verboden.
Eisers zijn veehouders in de directe omgeving van de groepsaccommodatie.
Zij hebben tegen het ontwerpbesluit zienswijzen ingediend.

2.1

In het bestreden besluit heeft verweerder toestemming verleend voor het gebruik van een bouwwerk met het oog op brandveiligheid (artikel 2.1, eerste lid onder d, van de Wabo) en het afwijken van het bestemmingsplan (artikel 2.1 eerste lid onder c in samenhang met artikel 2.12, eerste lid onder a onder 2, van de Wabo en artikel 4 onderdeel 9 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht). Verweerder heeft daarbij de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) doorlopen, gelet op artikel 3.10, eerste lid onder d, van de Wabo. Verweerder is afgeweken van de Verordening geurhinder en veehouderij (Geurverordening). De gemeenteraad heeft hiermee ingestemd.

2.2

De rechtbank heeft verweerder gevraagd hoe de instemming van de gemeenteraad moet worden geduid, nu de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) niet voorziet in een rechtstreekse toetsing van dit project aan de Geurverordening. Verweerder heeft aangegeven dat hij bij het bestreden besluit heeft bezien of het project in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij heeft verweerder de ‘Aanvulling op de gebiedsvisie geurhinder en veehouderij gemeente Venray’ van 16 juni 2011 (Aanvulling) betrokken. Hierin is voorzien in een hardheidsclausule. Hierin staat het volgende: ”
Indien, met uitzondering van de geurbelasting, de beoordeling van de overige milieu- en planologische aspecten wel positief uitvalt, kan overwogen worden om gemotiveerd van de normen af te wijken. Daarbij zal niet voorbij worden gegaan aan de belangen van de veehouderij(en) die in de nabijheid van de ruimtelijke plannen gelegen is/zijn. Een nadere motivering en besluitvorming is nodig om van de waarden uit de tabel af te wijken”. Ofschoon in de hardheidsclausule niet direct staat dat de gemeenteraad instemming moet verlenen, is het verlenen (of weigeren) van instemming hierin ook niet verboden. De rechtbank houdt het ervoor dat, nu verweerder toepassing heeft willen geven aan de hardheidsclausule, hij in het kader van de daarin genoemde ‘nadere besluitvorming’ het oordeel van de gemeenteraad heeft gevraagd.

3.1

Eisers vrezen voor belemmering van hun bedrijfsvoering, niet alleen vanwege de hoge achtergrondbelasting die de maximale toegestane achtergrondbelasting op de projectlocatie fors overschrijdt, maar ook omdat de voorgrondbelasting net onder de norm zit. Eisers vrezen dat de combinatie van voor- en achtergrondbelasting hen in hun bedrijfsvoering kan beperken. De door eisers ingeschakelde deskundige heeft gesteld dat de groepsaccommodatie niet kon worden beschouwd als een geurgevoelig object. Deze deskundige heeft ook berekend (met de nieuwste versie van V-Stacks) dat de geurbelasting van twee veehouderijen op verschillende punten binnen de projectlocatie hoger is dan de geurnorm op basis van de Wgv en de Geurverordening van 14 odour units per kubieke meter lucht (Ou).

3.2

Verweerder ziet de groepsaccommodatie als een geurgevoelig object en in zoverre verandert er voor eisers niets. In de huidige situatie met de groepsaccommodatie is al sprake van een hoge voorgrond- en achtergrondbelasting. De belangen van de omliggende veehouderijen worden volgens verweerder met het toestaan van een hogere geurbelasting niet geschaad. Aan het bestreden besluit ligt het rapport ‘voor- en achtergrondbelasting geur accommodatie De Peelhaas’ ten grondslag. In dit rapport wordt geconcludeerd dat de geurnorm op basis van de Wgv en de Geurverordening van 14 Ou nergens wordt overschreden. Wel zal de achtergrondbelasting hoger uitvallen dan de maximale waarde van 20 Ou in de aanvulling op de gebiedsvisie.

3.3

Verweerder wijkt af van het bestemmingsplan en dat kan alleen als sprake blijft van een goede ruimtelijke ordening. Verweerder is niet verplicht om af te wijken maar is bevoegd om af te wijken en moet hiervoor een belangenafweging maken binnen de door de hardheidsclausule gegeven kaders. Gelet op de formulering van de hardheidsclausule spelen de belangen van eisers een grote rol. Het is niet genoeg om te kijken of de projectlocatie binnen of buiten de geurcontour op basis van de Wgv en de Geurverordening ligt, mede gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 7 oktober 2009,^[1]Verweerder moet inzichtelijk maken of op de projectlocatie sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.

3.4

De rechtbank stelt vast dat verweerder en de gemeenteraad in hun belangenafweging voor het bestreden besluit er van uit zijn gegaan dat ook de groepsaccommodatie een geurgevoelig object is in de zin van de Wgv. Daar gaat de rechtbank eerst naar kijken.
Ingevolge artikel 1 van de Wgv wordt onder een geurgevoelig object verstaan: een gebouw, bestemd voor en blijkens aard, indeling en inrichting geschikt om te worden gebruikt voor menselijk wonen of menselijk verblijf en die daarvoor permanent of een daarmee vergelijkbare wijze van gebruik, wordt gebruikt. De Afdeling ziet een recreatiewoning als een geurgevoelig object (zie de uitspraak van de Afdeling van 18 februari 2015^[2]). Geldt hetzelfde voor een groepsaccommodatie? De bestemming ‘recreatie’ laat verblijfsrecreatie toe in de vorm van een groepsaccommodatie. In artikel 1 van de planregels is een groepsaccommodatie als volgt gedefinieerd: “
een accommodatie waarbij door een groep of groepen van personen gezamenlijk van voorzieningen gebruik wordt gemaakt en waar logiesgelegenheden aanwezig zijn voor groepen personen.” De termen ‘recreatie’ of verblijfsrecreatie’ zijn niet gedefinieerd. Wel is het begrip ‘recreatiewoning’ als volgt gedefinieerd:”
een gebouw, geen woonkeet en geen (sta)caravan of ander bouwsel op wielen zijnde, bestemd om uitsluitend door een of meer personen, die zijn/hun hoofdverblijf elders heeft/hebben, gedurende een gedeelte van het jaar voor recreatief verblijf te worden gebruikt.” Er zijn ook locaties in het plangebied aangeduid met ‘recreatiewoning’ en daar is dus ‘verblijfsrecreatie in de vorm van een ‘recreatiewoning’ toegelaten. De planwetgever heeft met de term ‘recreatiewoning’ iets anders bedoeld dan met de term ‘groepsaccommodatie’. Dit volgt uit de verschillende definities. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat in de definitie van groepsaccommodatie niet wordt gerept over verblijf. Nu ‘recreatiewoningen’ en ‘groepsaccommodaties’ apart zijn aangeduid en genoemd in de planregel, zijn deze ook niet aan te merken als kleinschalige verblijfsrecreatie. Gelet op de tekst en de context van het begrip ‘groepsaccommodatie’ in de planregels, is de rechtbank van oordeel dat het geldende bestemmingsplan geen mogelijkheid biedt voor een langdurig verblijf in de groepsaccommodatie. De definitie van groepsaccommodatie geeft daarvoor geen enkele aanleiding en duidt eerder op een kortstondig verblijf. Dat in de planregels geen beperkingen zijn gesteld aan de verblijfsduur als zodanig, leidt niet tot een ander oordeel. Uit de term en de definitie van ‘groepsaccommodatie’ kan niet worden afgeleid dat de planwetgever heeft beoogd daadwerkelijk het langdurig verblijven toe te laten. Dat betekent dat de groepsaccommodatie niet als een geurgevoelig object kan worden aangemerkt. De rechtbank vindt mede steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Afdeling van 11 januari 2012^[3].

De rechtbank concludeert dat verweerder en de gemeenteraad ten onrechte aan hun belangenafweging ten grondslag hebben gelegd dat de groepsaccommodatie als geurgevoelig object moet worden aangemerkt.

3.5

De rechtbank beschouwt de gebouwen op de projectlocatie wél als geurgevoelige objecten als ze gedurende het gehele jaar worden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Dan vormen de gebouwen een mogelijke belemmering voor de bedrijfsvoering van eisers. Verweerder had moeten nagaan of deze gebouwen liggen binnen de geurcontouren van de omliggende veehouderijen. Hiertoe kan verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet volstaan met een verwijzing naar het rapport ‘voor- en achtergrondbelasting geur accommodatie De Peelhaas’. Eisers hebben met hun eigen rapport voldoende aannemelijk gemaakt dat mogelijk sprake zal zijn van een overschrijding van de geurnorm van 14 Ou op enkele plekken binnen de projectlocatie. Daarom bestaat het risico dat eisers door de afwijking van het bestemmingsplan worden geconfronteerd met een nieuw geurgevoelig object binnen de toepasselijke geurcontour en dat hun veehouderijen dus een te hoge geurbelasting op dit object gaan veroorzaken. Dat betekent dat zij dan alleen nog maar kunnen uitbreiden met toepassing van artikel 3, vierde lid, van de Wgv. De rechtbank concludeert dat verweerder niet goed heeft onderbouwd dat niet voorbij wordt gegaan aan de belangen van eisers en dat wordt voldaan aan de vereisten voor toepassing van de hardheidsclausule. Overigens zal verweerder ook beter moeten motiveren waarom ondanks de overschrijding van de toepasselijke geurnorm van 14 Ou sprake is van een goed woon- en leefklimaat op de projectlocatie.

4.1

Eisers voeren verder aan dat de komst van de arbeidsmigranten voor overlast zal zorgen en dat er ter plaatse een beheerder zou moeten zijn. Aan de omgevingsvergunning is de voorwaarde verbonden dat de beheerder maximaal op 15 minuten van de locatie moet wonen en 24 uur per dag telefonisch bereikbaar moet zijn. Eisers achten dat onvoldoende.

4.2

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de omgevingsvergunning een aantal voorschriften bevat met betrekking tot het beheer van de locatie. Zo worden er voor de ingebruikname van de locatie gedrags- en gebruiksregels opgesteld in de taal van het land van herkomst van de arbeidsmigranten en aan hen uitgereikt. De beheerder moet binnen 15 minuten ter plaatse kunnen zijn en 24 uur per dag telefonisch bereikbaar zijn. Tot slot zal er door de beheerder een protocol worden opgesteld hoe en binnen welke termijn probleemsituaties zullen worden opgelost. Dit protocol wordt aan de omwonenden ter beschikking gesteld en er zal elk kwartaal de gelegenheid zijn voor omwonenden om zaken die spelen met de beheerder te bespreken. Met dit geheel van maatregelen is volgens verweerder het beheer zo geregeld dat problemen worden voorkomen dan wel snel kunnen worden opgelost. De stelling van eisers dat de praktijk uitwijst dat het beheer niet zal werken, wordt door eisers niet onderbouwd

4.3

Veel omwonenden van een locatie waar arbeidsmigranten worden gehuisvest, zijn bang voor overlast en een grote verandering van hun leefomgeving. Het huisvesten van arbeidsmigranten is ook iets anders dan wonen in een woning. De arbeidsmigranten hebben hun hoofdverblijf in het land waar ze vandaan komen en vaak zijn in een pand steeds andere arbeidsmigranten woonachtig. Daarnaast zijn er ook vaak centrale voorzieningen (bijvoorbeeld het ophalen van afval) en er zijn huisregels. Zeker bij de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten ontbreekt ook de vereiste duurzaamheid (zie de uitspraak van de Afdeling van 7 oktober 2020^[4]). Daarom dient verweerder in het bestreden besluit af te wegen of het huisvesten van arbeidsmigranten zich verdraagt met de overige functies in het gebied. Naarmate er minder evenwicht is tussen deze functies en de huisvesting van arbeidsmigranten moet verweerder kijken of er aanvullende maatregelen verplicht moeten worden gesteld om overlast te voorkomen of, in het uiterste geval, de gevraagde vergunning weigeren. In dit geval zijn er bijna geen burgerwoningen in het omliggende gebied, maar vooral veehouderijen. Op deze veehouderijen werken ook arbeidsmigranten. Onder deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat verweerder kon volstaan met de voorschriften in het bestreden besluit.

5. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Verweerder moet een nieuwe belangenafweging maken en zal hierbij opnieuw de gemeenteraad moeten raadplegen. Dat vereist dus ook een nieuw besluit. Verweerder kan niet volstaan met een aanvullende motivering. Verweerder kan hierbij ook nagaan of eisers gaan uitbreiden en of er andere geurgevoelige objecten zijn die daarvoor al een beperkende factor vormen. De conclusie van de rechtbank wil dus niet zeggen dat verweerder nooit kan afwijken. De rechtbank ziet (mede gelet op de rol van de gemeenteraad) geen aanleiding voor een bestuurlijke lus maar draagt verweerder op om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van 12 weken. Nu nagenoeg alle omliggende veehouders al zienswijzen hebben ingediend, ziet de rechtbank wel aanleiding te bepalen dat verweerder bij het nemen van het nieuwe besluit geen toepassing hoeft te geven aan afdeling 3.4 van de Awb.

6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hun betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.486,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting). Verweerder moet ook de door eisers gemaakte deskundigenkosten vergoeden van € 2.750,55.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;

draagt verweerder op binnen 12 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat verweerder hierbij geen toepassing hoeft te geven aan afdeling 3.4 van de Awb;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,00 aan eisers te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 4.236,55.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van
R.G. van der Korput, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 7 december 2021.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.