Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats ’s-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 20/746
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 maart 2021 in de zaak tussen
de maatschap [naam] en [naam] , te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: ir. [naam] ),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister
(gemachtigde: mr. H.J. Kram).
Procesverloop
Bij besluit van 25 juli 2019 (het primaire besluit) heeft de minister eiseres een (gematigde) boete opgelegd van in totaal € 40.084,70 omdat eiseres in 2014 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm (gebruiksnormen) heeft overschreden en zich in 2014 niet heeft gehouden aan de mestverwerkingsplicht.
Eiseres heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 31 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 10 december 2020. Voor eiseres zijn haar gemachtigde en maten [naam] en [naam] naar de zitting gekomen. Voor de minister is haar gemachtigde naar de zitting gekomen.
Overwegingen
De feiten
1.1
Eiseres is een maatschap die melkvee fokt en houdt. De maten zijn: [naam] , [naam] en [naam] .
1.2
De Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA) heeft in een rapport van bevindingen van 5 januari 2016 (het rapport) – kortgezegd – gerapporteerd dat eiseres in het jaar 2014 de Meststoffenwet (Msw) heeft overtreden.
1.3
Bij brieven van 3 januari 2017 heeft de minister eiseres laten weten dat zij het voornemen heeft eiseres twee bestuurlijke boetes op te leggen van in totaal
€ 42.405,50,–, omdat eiseres in 2014:
₋ de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 4.345 kg stikstof heeft overschreden;
₋ de stikstofgebruiksnorm met 1.147 kg heeft overschreden;
₋ de fosfaatgebruiksnorm met 904 kg heeft overschreden; en
₋ niet heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht voor een hoeveelheid van 323 kg fosfaat.
1.4
Hierop heeft eiseres bij brief van 27 januari 2017 haar zienswijze gegeven.
1.5
Bij brief van 25 april 2019 heeft de minister, gelet op de uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 18 december 2018 [1] , de voornemens van 3 januari 2017 tot het opleggen van een boete ingetrokken.
1.6
Bij brief van 29 mei 2019 heeft de minister eiseres opnieuw laten weten dat zij het voornemen heeft eiseres twee bestuurlijke boetes op te leggen vanwege overtreding van de Msw van € 39.387,– en € 3.553,–, dus in totaal € 42.940,–. Hierop heeft eiseres bij brief van 11 juni 2019 haar zienswijze gegeven.
1.7.
Op verzoek van de minister is NVWA op 21 november 2019 gestart met een aanvullend onderzoek waarvan de resultaten in een rapport van 4 december 2019 (aanvullend rapport) zijn opgenomen. In een brief van 3 januari 2020 en tijdens een hoorzitting op 8 januari 2020 heeft eiseres laten weten wat zij daarvan vindt.
1.8
De overige feiten staan onder het kopje procesverloop.
Relatieve bevoegdheid van de rechtbank
2. De rechtbank moet ambtshalve beoordelen of zij bevoegd is om deze zaak te behandelen. In dat verband is van belang of de (statutaire)vestigingsplaats van eiseres in het rechtsgebied van de rechtbank ligt. Eiseres is gevestigd in Smakt, gemeente Venray. De gemeente Venray ligt niet in het rechtsgebied van de rechtbank, maar in het rechtsgebied van de rechtbank Limburg. In beginsel is de rechtbank dan ook niet bevoegd deze zaak te behandelen. Nadat de rechtbank partijen op de hoogte heeft gebracht van dit bevoegdheidsgebrek, hebben eiseres en de minister hebben bij brieven van 3 december 2020 laten weten en ter zitting bevestigd, dat zij er geen bezwaar tegen hebben dat de rechtbank het beroep toch behandelt. Gelet hierop zal de rechtbank zich niet onbevoegd verklaren.
Het standpunt van de minister
3. De minister stelt zich op het standpunt dat uit het rapport en het aanvullend rapport is gebleken dat eiseres de gebruiksnormen heeft overschreden en niet heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht. Op grond van de geldende meststoffenregels en rechtspraak is aan eiseres terecht een (gematigde) boete opgelegd van € 40.084,70. Anders dan eiseres betoogt, verzet de rechtspraak van het CBb zich er niet tegen dat de voornemens tot het opleggen van een boete zijn ingetrokken om vervolgens opnieuw een voornemen te doen uitgaan.
Beoordeling van het bestreden besluit aan de hand van de beroepsgronden
4. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat eiseres de gebruiksnormen heeft overschreden en zich niet heeft gehouden aan de mestverwerkingsplicht.
5.1
Eiseres voert aan dat de minister geen boete kan opleggen, omdat sprake is van een onherstelbaar gebrek. De minister geeft een te beperkte uitleg en invulling aan de – hiervoor genoemde – uitspraken van het CBb van 18 december 2018. Uit deze uitspraken volgt dat op het moment dat een voornemen tot het opleggen van een boete wegens het niet naleven van de meststoffenwetgeving wordt uitgevaardigd, de vermeende overtreder op de hoogte dient te worden gesteld van de inhoud van de tolerantie-, zekerheids- of handhavingsmarges die bij de toepassing van het betreffende artikel in de Msw worden gehanteerd. Eiseres wijst erop dat het openbaar zijn van genoemde marges, gegeven de specifieke omstandigheden, zo fundamenteel van aard is, dat de afwezigheid van die openbaarheid niet meer kan worden hersteld in een later stadium van de procedure, zoals in bezwaar, beroep of hoger beroep. Al bij het eerste voornemen hadden de marges openbaar moeten zijn. Dat is hier niet het geval.
5.2
De rechtbank stelt voorop dat ten tijde van de uitspraken van het CBb de minister eiseres nog geen bestuurlijke boete had opgelegd. De minister heeft de voornemens ingetrokken en doen volgen door een nieuw voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke boete waarmee eiseres alsnog op de hoogte is gesteld van de inhoud van de marges. De rechtbank ziet in de uitspraken van het CBb geen aanwijzingen dat deze handelwijze van de minister in strijd is met fundamentele rechtsbeginselen, zoals het verdedigingsbeginsel. Eiseres is immers aan de hand van het nieuwe voornemen (alsnog) in staat gesteld zich ertegen te verweren dat zij artikel 7 en Pro artikel 33a, eerste lid, van de Msw heeft overtreden voordat daadwerkelijk een boete is opgelegd. Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.1
Eiseres betoogt dat de intrekking van de voornemens tot het opleggen van een boete wegens het niet naleven van de meststoffenwetgeving, aldus begrepen moet worden dat de minister heeft beslist dat geen boete wordt opgelegd in de zin van artikel 5:50, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Door opnieuw een voornemen uit te vaardigen en vervolgens een boete op te leggen aan eiseres, handelt de minister volgens eiseres in strijd met het ne bis in idem-beginsel zoals dit tot uitdrukking komt in artikel 5:43 van Pro de Awb.
6.2
De rechtbank stelt vast dat de minister eiseres bij brief van 21 februari 2019 op de hoogte heeft gesteld van de uitspraken van het CBb van 18 december 2018, gevolgd door een brief van 25 april 2019. Uit laatstgenoemde brief blijkt dat de voornemens tot het opleggen van een boete zijn ingetrokken, waarbij tevens is aangegeven dat een nieuw voornemen tot het opleggen van een boete volgt. Nu in die fase nog geen sprake was van een besluit tot het opleggen van een boete, laat staan van een besluit waarbij een opgelegde boete wordt ingetrokken of een besluit waarbij opnieuw een boete is opgelegd, is geen sprake van handelen in strijd met artikel 5:43 van Pro de Awb. Het betoog slaagt niet.
7.1
Eiseres voert aan dat artikel 5:48, derde lid, van de Awb eraan in de weg staat dat de minister het aanvullend rapport mede aan de boeteoplegging ten grondslag heeft gelegd, nu volgens deze bepaling een afschrift van het boeterapport uiterlijk bij de bekendmaking van het besluit tot opleggen van de boete aan de overtreder wordt toegezonden of uitgereikt. Het aanvullend rapport dateert echter van daarna.
7.2
De rechtbank stelt voorop dat niet in geschil is dat eiseres zowel bij de voornemens tot het opleggen van een boete van 3 januari 2017 als bij het nieuwe voornemen van 25 juli 2019 in het bezit is gesteld van het rapport. In zoverre heeft de minister zich ook gehouden aan de verplichting als bedoeld in artikel 5:48, derde lid, van de Awb. De rechtbank stelt verder vast dat de minister in de bezwaargronden van eiseres aanleiding heeft gezien door de NVWA nader onderzoek te laten verrichten, wat heeft geresulteerd in het aanvullend rapport. De minister heeft, voordat het bestreden besluit is genomen, eiseres in de gelegenheid gesteld om op het aanvullend rapport te reageren. Van die gelegenheid heeft eiseres ook zowel schriftelijk als mondeling gebruik gemaakt. Niet in geschil is dat de minister met deze handelwijze het primaire besluit tot boeteoplegging op de voet van artikel 7:11 van Pro de Awb volledig heeft heroverwogen. Artikel 5:48, derde lid, van de Awb, noch een andere rechtsregel, staat eraan in de weg dat in een situatie als deze waarin de overtreder bij de bekendmaking van het besluit tot oplegging van de bestuurlijke boete al op de hoogte was van een boeterapport, het desbetreffende bestuursorgaan in het kader van een volledige heroverweging en met inachtneming van het verdedigingsbeginsel, alsnog een aanvullend rapport aan de boeteoplegging mede ten grondslag legt. Het betoog slaagt niet.
8.1
Eiseres stelt dat de boete meer moet worden gematigd voor overschrijding van de redelijke termijn dan in het bestreden besluit is gedaan. Bij de matiging is ten onrechte geen rekening gehouden met overschrijding van de termijn tot aan de uitspraak in eerste aanleg.
8.2
In het verweerschrift heeft de minister gezegd dat zij aanleiding ziet de aan eiseres opgelegde boete vanwege overschrijding van de redelijke termijn, verder te matigen met 15%. Dit heeft de minister gebaseerd op een overschrijding van drie keer een half jaar. Daarbij heeft de minister rekening gehouden met een uitspraak binnen een half jaar. De minister verzoekt de rechtbank daarom de boete van € 40.084,70 te verminderen met 15% en deze vast te stellen op € 34.072,–.
8.3
De redelijke termijn vangt aan op het moment dat een handeling wordt verricht waaraan eiseres in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat jegens haar een procedure inzake een bestraffende sanctie in gang wordt gezet. Aan eiseres zijn op 3 januari 2017 twee voornemens tot het opleggen van een boete verstuurd. Op dat moment is de redelijke termijn aangevangen waarvan de totale lengte voor bezwaar en beroep bij de rechtbank in beginsel twee jaar is. Omdat inmiddels tot aan deze uitspraak vier jaar en twee maanden zijn verstreken sinds de aanvang van de redelijke termijn, moet de boete worden gematigd met 25%. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen de hiervoor onder 8.2 geschetste rekenwijze van de minister en de omstandigheid dat de termijnoverschrijding naar boven wordt afgerond.
8.4
Gelet op wat hiervoor bij punt 8.3 is overwogen, zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen. De rechtbank stelt, gelet op het bepaalde in artikel 8:72a van de Awb, de hoogte van de boete vast op € 30.063,52 en zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Voor een verdere matiging van de boete ziet de rechtbank geen aanleiding.
Conclusie
9.1
Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de rechtbank dat de minister het door eiseres betaalde griffierecht van € 354,– aan eiseres moet vergoeden.
9.2
De rechtbank veroordeelt de minister in de door eiseres gemaakte proceskosten. Die kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.136,– (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het naar de zitting komen, met een waarde per punt van € 534,– en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen heb bestreden besluit gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- stelt de boete vast op een bedrag van € 30.063,52;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- bepaalt dat de minister aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 354,–, terugbetaalt;
- veroordeelt de minister tot vergoeding van de proceskosten van € 2.136,–.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.D.M. Michael, voorzitter, en mr. A.F. Vink en mr. L.J.M. Timmermans, leden, in aanwezigheid van P.L.M.M. Mulders, griffier. De beslissing is in het openbaar geschied op 4 maart 2021.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.