Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 21/1596
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 oktober 2022 in de zaak tussen
[eisers] , uit [woonplaats] , eisers,
(gemachtigde: drs. L.F.H.C. de Brouwer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Valkenswaard(verweerder)
(gemachtigden: mr. S.M.P. Looijmans en E.L.A. Kramer).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Nederlandse Rallycross Vereniginguit Eersel (NRV)
Nederlandse Rallycross Vereniginguit Eersel (NRV)
(gemachtigde: mr. M.A.M. Jonkers).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit op bezwaar over de afwijzing door verweerder van het verzoek om handhaving van 23 november 2020 met betrekking tot het zonder vergunning aanbrengen van wijzigingen aan de crossbaan op de inrichting voor autorallycross op het Eurocircuit in Valkenswaard.
Verweerder heeft het handhavingsverzoek op 11 februari 2021 afgewezen. Met het bestreden besluit van 15 juni 2021 op de bezwaren van eisers is verweerder bij de afwijzing van het verzoek om handhaving gebleven.
De rechtbank heeft het beroep op 6 september 2022 op zitting behandeld, gelijktijdig met de zaak SHE 21/1222. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, de gemachtigden van verweerder, [naam] namens NRV en de gemachtigde van NRV.
In deze uitspraak zet de rechtbank eerst de feiten op een rij. Vervolgens zal de rechtbank het beroep afbakenen. Daarna behandelt de rechtbank de beroepsgronden (argumenten) van eisers.
Beoordeling door de rechtbank
Feiten
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Op het terrein aan de Victoriedijk te Valkenswaard, bij en gedeeltelijk op een voormalige vuilstort, liggen een autorallycircuit en een motorcrosscircuit.
Eisers wonen in de directe omgeving van de beide circuits.
Op 31 augustus 1993 heeft verweerder aan NRV een Hinderwetvergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting tot het beoefenen van de autorallysport op het circuit op deze locatie. Ook is op die datum een Hinderwetvergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting tot het beoefenen van de motorsport op het motorsportcircuit op deze locatie. Bij de vergunning voor het motorsportcircuit hoort een tekening waarop is weergegeven hoe het terrein is ingericht. Op deze tekening zijn beide circuits ingetekend. De vergunningen zijn inmiddels gelijkgesteld met een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Aan de Hinderwetvergunningen zijn geluidsvoorschriften verbonden. In voorschrift J6 bij de vergunning voor het autorallycircuit is het volgende bepaald: “Na 20.00 uur mag er niet met crossauto’s op het circuit gereden worden. Bovendien is het - uitgezonderd voor ten hoogste drie weekenden per kalenderjaar in verband met ruimere openstellingstijden met het oog op te houden wedstrijden of het voorbereiden van zodanige wijdstrijden - verboden de inrichting acht uren per week of meer open te stellen. Tot het weekeinde worden gerekend: zaterdagen, zondagen en algemeen erkende feestdagen of daarmee gelijkgestelde dagen als bedoeld in artikel 3 van Pro de Algemene termijnwet (stb. 1964, 314) die op een vrijdag of op een maandag vallen.” Eenzelfde bepaling is opgenomen in voorschrift J8 bij de vergunning voor het motorsportcircuit.
Op 9 november 1998 heeft verweerder een milieuvergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer (Wm) verleend voor een wijziging van de inrichting van het rallycrosscircuit. Voorschrift J6 is hierbij niet gewijzigd. Aan de milieuvergunning is een inrichtingstekening verbonden waarop onder meer een voetgangersbrug, wasplaats en een wedstrijdtoren zijn aangegeven. Deze bouwwerken zijn niet aangegeven op de tekening bij de Hinderwetvergunning uit 1993 voor de motorsport.
Ter plaatse van de twee circuits geldt het bestemmingsplan “Buitengebied 1977”, dat op 26 juni 1986 onherroepelijk is geworden. Op de gronden rusten de bestemmingen “Crossterrein” (artikel 34 van Pro de planregels), “Voorlopig zandwinning/vuilstort; definitief crossterrein” (artikel 35) en “Voorlopig zandwinning/vuilstort; definitief bos” (artikel 36).
Omstreeks 2011 is het circuit gewijzigd en is een bocht aan de noordzijde van het circuit aangebracht binnen de in 1993 en 1999 aangeduide grens van de inrichting.
In het verleden zijn meerdere verzoeken om handhaving ingediend, onder andere door eisers. Deze verzoeken hebben geleid tot uitspraken van deze rechtbank en van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) waaronder de uitspraak van 24 oktober 2018 [1] onder meer over de uitleg van vergunningsvoorschrift J6 van de Hinderwetvergunning uit 1993. De Afdeling overweegt: “Het woord "daartoe" in deze bepalingen maakt duidelijk dat de daarin bedoelde openstelling ziet op het openstellen van het terrein met het doel daarop te rijden met gemotoriseerde voertuigen. In aansluiting op deze bepalingen, brengt een redelijke uitleg van de vergunningvoorschriften J6 en J8 met zich dat voor de toegestane openingstijden uitsluitend de uren meetellen waarin het terrein voor dat doel geopend is. Voor het oordeel dat binnen die uren slechts de tijd telt waarop daadwerkelijk op de circuits wordt gereden, zoals het college stelt, ziet de Afdeling echter geen grond. De tekst van de voorschriften biedt daarvoor geen aanknopingspunten. Die uitleg doet bovendien af aan de handhaafbaarheid van de voorschriften.”
Verweerder heeft in 2021 een omgevingsvergunning voor het bouwen en afwijken van het bestemmingsplan voor 10 bouwwerken verleend, ter legalisatie van deze bouwwerken, waaronder de voetgangersbrug en de jurytoren.
Afbakening beroep
2. Desgevraagd hebben eisers ter zitting uitdrukkelijk aangegeven dat het verzoek om handhaving ziet op het wijzigen van de inrichting zonder omgevingsvergunning (ofwel een overtreding van het verbod uit artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo). Het verzoek om handhaving ziet niet op overtreding van de vergunningvoorschriften (ofwel een overtreding van artikel 2.3 van de Wabo).
Behandeling beroepsgronden
3.1
Eisers voeren aan dat er zonder vergunning wijzigingen zijn aangebracht aan de rallycrossbaan. Deze wijzigingen betreffen: verbreding baan, wijzigingen aan de Joker Lap en aan de Tarzanbocht en nieuwe baanstukken vanaf het rennerskwartier. Volgens hen is het onmogelijk om deugdelijk te toetsen aan de criteria en grenswaarden van de Hinderwetvergunning uit 1993, aangezien deze simpelweg ontbreken.
3.2
Verweerder erkent dat de baan is gewijzigd maar stelt dat de aangebrachte wijzigingen ten aanzien van de baan niet leiden tot een andere inrichting. Het was en blijft een inrichting voor de rallysport. De inrichting kan in werking blijven in overeenstemming met de geldende vergunningvoorschriften.
3.3
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo is het verboden de werking van de inrichting te wijzigen zonder omgevingsvergunning. Ingevolge artikel 2.4, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) is geen omgevingsvergunning vereist met betrekking tot veranderingen van de inrichting die in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning en de daaraan verbonden voorschriften. Dit was voor de inwerkingtreding van de Wabo en het Bor ook al wettelijk geregeld in het toenmalige artikel 8.1, derde lid, van de Wm.
3.4
Het doel van artikel 2.4, eerste lid, van het Bor (en vroeger artikel 8.1, derde lid, van de Wm) is om te voorkomen dat bij de minste of geringste wijziging van de werking van de inrichting (bijvoorbeeld bij het gebruik van een andere machine) een nieuwe omgevingsvergunning moet worden aangevraagd. De gedachte hierachter is dat de onderliggende onherroepelijke omgevingsvergunning het milieu voldoende beschermt en dat het bevoegd gezag over gaat tot actualisatie, wijziging of intrekking van de omgevingsvergunning op het moment dat dit niet langer het geval is.
3.5
Verweerder zal moeten beoordelen of de wijzigingen van de inrichting leiden tot een andere inrichting dan wel dat de inrichting niet langer in werking kan zijn in overeenstemming met de voorschriften. Anders dan in de uitspraak over handhaving inzake het motorcrossterrein [2] vinden in deze zaak de wijzigingen plaats binnen de grens van de inrichting. Het is en blijft een inrichting voor de autorallysport. De wijzigingen in het circuit brengen hier geen verandering in. Dan resteert de vraag of de inrichting in werking kan blijven in overeenstemming met de voorschriften van de Hinderwetvergunning uit 1993. De voorschriften in de Hinderwetvergunning begrenzen de werking van de inrichting alleen in de tijd, maar een wijziging van de loop van het circuit is hiervoor niet relevant. De voorschriften begrenzen niet de emissies van auto’s op het circuit. Als de loop van het circuit wijzigt, dan zou dit ook kunnen leiden tot een andere geluidsbelasting. Maar als er niets over het maximum van deze geluidsbelasting is bepaald in de voorschriften, maakt een wijziging van de loop van het circuit niets uit. Gelet op artikel 2.4, eerste lid, van het Bor is geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wabo noodzakelijk in verband met de wijziging van het circuit.
4.1
Eisers voeren aan dat de geluidvoorschriften in de Hinderwetvergunning uit 1993 zeer beperkt zijn. De veranderingen aan de baan kunnen leiden tot hogere geluidsniveaus, fijnstof, stikstofdioxide en stankoverlast maar hierover zijn geen grenswaarden opgenomen. Eisers verwijzen naar het advies van de Omgevingsdienst Zuid Oost Brabant over de mogelijkheid van een ambtshalve aanpassing van de milieuvergunning voor de beide inrichtingen op het Eurocircuit.
4.2
Volgens verweerder leidt het antwoord op de vraag of vergunningvoorschriften nog voldoende actueel zijn, niet tot een vergunningplicht.
4.3
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het eisers vrij staat om verweerder te verzoeken om de Hinderwetvergunning uit 1993 te actualiseren, te wijzigen of zelfs in te trekken. Dat hebben zij niet gedaan. Zij hebben immers (slechts) een verzoek tot handhaving ingediend. Verweerder hoeft in een handhavingsprocedure niet te beoordelen of de voorschriften van de vergunning actueel zijn, ook al is hij bevoegd om zonder daartoe gericht verzoek over te gaan tot actualisatie, wijziging of intrekking van de omgevingsvergunning. De beantwoording van de vraag of aanleiding is voor actualisatie, wijziging of intrekking van de Hinderwetvergunning uit 1993 kan niet plaatsvinden in deze procedure en valt buiten de omvang van het geding.
5.1
Eisers vinden dat sprake is van een plicht om te beoordelen of een milieueffectrapportage moet worden gemaakt (een m.e.r.-beoordelingsplicht).
5.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat pas wanneer er sprake is van een vergunningplicht er sprake kan zijn van een m.e.r.-beoordelingsplicht.
5.3
Verweerder heeft gelijk: Hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer voorziet niet in een zelfstandige verplichting om een milieueffectrapportage te maken of te beoordelen dat een milieueffectrapportage moet worden gemaakt. Die verplichting bestaat alleen in de wettelijk aangewezen gevallen en bij de wettelijk aangewezen besluiten. Deze zijn genoemd in de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. Kort samengevat komt het er op neer dat verweerder dit alleen moet beoordelen bij de verlening van een omgevingsvergunning. In deze zaak staat juist ter discussie of er voor de wijzigingen een omgevingsvergunning nodig is. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
Het beroep is ongegrond. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. D. Bruinse-Pot en mr. R.H.W. Frins, leden, in aanwezigheid van mr. A.F. Hooghuis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2022.
griffier
voorzitter
De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.
de uitspraak te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.