ECLI:NL:RBOBR:2022:571

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 21/2019

uitspraak van de rechtbank van 22 februari 2022 in de zaak tussen

[eisers] , uit [woonplaats] , eisers

(gemachtigde: mr. A.J.C.A. van Zitteren),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Waalre, verweerder

(gemachtigde: J. Keeris).

Procesverloop

In het besluit van 8 januari 2021 (primair besluit) heeft verweerder geweigerd om aan eisers een omgevingsvergunning te verlenen voor het tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van de exploitatie van een landwinkel in het bedrijfspand aan de [adres] te [woonplaats] .

In het besluit van 15 juli 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en het primaire besluit met een aanvullende motivering in stand gelaten.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld (zaaknummer SHE 21/2019). Tevens hebben zij de rechtbank verzocht om ten aanzien van het bestreden besluit een voorlopige voorziening te treffen (zaaknummer SHE 21/2018).

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft de zaak op 30 november 2021 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De uitspraak is aangehouden in afwachting van overleg tussen partijen. Dat overleg heeft tot niets geleid. Daarom doet de rechtbank nu pas uitspraak.

Het verzoek om voorlopige voorziening is wel op de zitting van 30 september 2021 aan de orde gesteld. Op het verzoek om voorlopige voorziening wordt vandaag apart uitspraak gedaan.

Overwegingen

Inleiding

1. In deze uitspraak zet de rechtbank eerst de feiten op een rij. Daarna behandelt de rechtbank de beroepsgronden. In dit specifieke geval vindt de rechtbank dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende heeft onderzocht of de weigering van de omgevingsvergunning evenredig is. Daarom sneuvelt het bestreden besluit. De rechtbank geeft verweerder de opdracht om een nieuw besluit te nemen en geeft in deze uitspraak daarvoor enkele aanwijzingen aan verweerder.

Feiten

2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

Eisers verkopen verse groenten en fruit op verschillende markten in de omgeving Eindhoven en Helmond. Omdat de huidige werkzaamheden op markten gezien hun gezondheidssituatie en leeftijd te zwaar zijn geworden, willen zij een gedeelte van hun bedrijfspand aan de [adres] gaan inrichten als permanent verkooppunt voor verse groenten en fruit, voor maximaal vier dagen in de week gedurende een periode van ongeveer 10 jaar.
Het bedrijfspand wordt nu gebruikt voor de opslag van groenten en fruit die op de markten worden verkocht. Het bedrijfspand ligt achter hun woning. Het bedrijfspand ligt ten noordwesten van het centrumgebied van de kern Aalst. Het pand heeft een oppervlakte van ongeveer 506 m² en ligt hemelsbreed op ongeveer 250 meter van het winkelgebied Den Hof. Het bedrijfspand ligt achter de eerstelijnsbebouwing aan de Raadhuisstraat.
Voor het perceel [adres] geldt het bestemmingsplan “Aalst” met de bestemming “Bedrijf-1”. Op de planverbeelding is ter plaatse van het perceel geen aanduiding ‘detailhandel’ opgenomen. Op grond van artikel 4 van de planregels is het binnen deze bestemming daarom niet toegestaan om gronden en bouwwerken op dit perceel te gebruiken voor detailhandel. Het bestemmingsplan biedt verder ook geen binnenplanse afwijkingsmogelijkheden om daaraan medewerking te verlenen.
Eisers hebben op 6 oktober 2020 een aanvraag ingediend voor afwijking van het bestemmingsplan door middel van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsvergunningen (Wabo), ten behoeve van een tijdelijke exploitatie van een inpandige landwinkel in het bestaande bedrijfspand aan de [adres] voor een periode van maximaal 10 jaar. Bij de aanvraag is een ruimtelijke onderbouwing overgelegd.

Besluitvorming verweerder

3.1

In het primaire besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Verweerder is niet bereid om, zoals verzocht, op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo in combinatie met artikel 4, elfde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) een tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan te vergunnen.

3.2

In het bestreden besluit heeft verweerder, conform het advies van de gemeentelijke bezwaarschriftencommissie, het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en het primaire besluit met aanvulling van de motivering daarvan in stand gelaten. In het bestreden besluit is toegelicht dat het vestigen van detailhandel op deze locatie in strijd is met het gemeentelijk beleid in het beleidsdocument “Visie Vitaal Dorpshart Aalst 2.0” (Visie), waarin is opgenomen dat wordt beoogd om detailhandel in Aalst zoveel mogelijk plaats te laten vinden binnen het winkelcentrum Den Hof. Daarnaast zijn alternatieve locaties denkbaar zoals winkelcentrum De Voldijn en enkele panden en/of percelen (eerstelijnsbebouwing) langs doorgaande wegen. Verder betreft het bedrijfspand tweedelijnsbebouwing, welke niet goed zichtbaar is vanaf de doorgaande weg en ook geen directe logische verbinding heeft met de overige detailhandel in de omgeving. Het bedrijfspand ligt aan een verbindingsweg (een doodlopende ontsluitingsweg) en is daardoor niet goed bereikbaar voor winkelend publiek op Den Hof of de winkels aan de Raadhuisstraat. De verbindingsweg is ook niet geschikt voor toestroom van extra verschillende verkeersbewegingen door winkelend publiek. Het is ook niet wenselijk om door middel van reclame-uitingen of wegbewijzering de tweedelijnsbebouwing extra onder de aandacht te brengen. Door het vestigen van een winkelfunctie buiten het winkelgebied ontstaat een onwenselijke situatie die zoveel mogelijk beperkt moet worden. De aanvraag is afgewezen ter bescherming van de leefbaarheid van het centrumgebied en beperking van het gebruik van tweedelijnsbebouwing voor detailhandel. Het algemeen belang om te voorkomen dat winkelfuncties worden opgericht buiten het centrumgebied weegt daarbij zwaarder dan het individuele belang van eisers, aldus verweerder.

Behandeling beroepsgronden

4.1

Het is volgens eisers niet relevant of het pand zichtbaar is vanaf de openbare weg. Zij merken op dat zij geen reclame of bewegwijzering hebben aangevraagd of nodig hebben omdat hun klanten bekend zijn met de locatie. Volgens eisers zijn op deze locatie op grond van het bestemmingsplan bedrijven in de categorieën 1 of 2 van de “Staat van Bedrijfsactiviteiten” toegestaan. Hierin staan bedrijven zoals detailhandel in vlees, wild, gevogelte en detailhandel in brood en banket. Volgens eisers heeft het pand wel een verbinding met overige detailhandel, nu de toegangsweg naar het pand uitkomt op de Raadhuisstraat, waar detailhandel is gevestigd zoals een viswinkel en een meubelwinkel. De locatie is verder goed bereikbaar via een openbare en een verkeersveilige weg voor zowel consumenten als vrachtverkeer en beschikt over voldoende parkeerruimte.

4.2

Verweerder stelt dat het pand mag worden gebruikt in overeenstemming met de doeleindenomschrijving in artikel 4.1 van het bestemmingsplan. Daar staat de functieaanduiding ‘detailhandel’ niet bij. De omstandigheid dat in de “Staat van Bedrijfsactiviteiten” bij het bestemmingsplan diverse detailhandelsactiviteiten zijn aangeduid maakt niet dat detailhandel op deze locatie passend is. Het klopt dat er in de nabijheid van het bedrijfspand winkels zijn gevestigd, maar die liggen wel direct aan de Raadhuisstraat. Het bedrijfspand is niet zichtbaar vanaf de doorgaande weg. Bij de besluitvorming is gekeken naar de ligging, bereikbaarheid en zichtbaarheid van het perceel Met het plaatsen van bewegwijzering of reclameaanduidingen zou het pand beter onder de aandacht van winkelend publiek worden gebracht. Omdat verweerder dit niet wenselijk acht, is dit opgenomen in het bestreden besluit, ook al hebben eisers hier niet om gevraagd.

4.3

De rechtbank is van oordeel dat het gebruik van het pand voor detailhandel in strijd is met de op het perceel rustende bestemming. Dat detailhandel is aangeduid in de “Staat van Bedrijfsactiviteiten” bij het bestemmingsplan, wil niet zeggen dat detailhandel op deze locatie is toegelaten. Om het bedrijfspand als landwinkel te gebruiken is dus toestemming nodig van verweerder (eisers hebben dus niet voor niets een vergunning gevraagd). De rechtbank mist in het bestreden besluit een goede afweging of een toestemming voor detailhandel gevolgen heeft voor andere functies in de omgeving. Levert een toestemming hinder op voor andere woningen? Is er voldoende parkeergelegenheid? Verweerder is hier niet op ingegaan. De rechtbank vindt het niet juist om eisers tegen te werpen dat bewegwijzering of reclame noodzakelijk is om het pand zichtbaar te maken vanaf de openbare weg. Eisers hebben dit niet aangevraagd en het is hun eigen vrije keuze om te vertrouwen op ‘mond op mond’-reclame. De rechtbank stelt wel vast dat het bedrijfspand niet zichtbaar is vanaf de openbare weg en geen directe logische verbinding heeft met de detailhandel die is gevestigd in de Raadhuisstraat. De rechtbank betwijfelt of bezoekers van de landwinkel daarna ook het centrum van Waalre gaan bezoeken. Uit het bestreden besluit blijkt echter niet dat verweerder deze omstandigheid voldoende reden acht om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren.

5.1

Eisers bestrijden dat het vestigen van detailhandel in hun bedrijfspand in strijd is met het gemeentelijk beleid. De door verweerder genoemde gebiedsvisies, de Visie en de gemeentelijke structuurvisie “Focus op Waalre” uit 2013 (structuurvisie), voor het centrumgebied van Aalst zijn geen algemene beleidsdocumenten waarin staat hoe binnen de gemeente Waalre of binnen de kern Aalst wordt omgegaan met detailhandel. In de Visie worden uitsluitend de kaders voor de herontwikkeling van het dorpshart van Aalst vermeld en niet voor de gehele kern van Aalst of de gemeente Waalre
.Nergens valt uit af te leiden dat het gemeentelijk beleid is gericht op het niet toestaan van detailhandel buiten het centrumgebied van Aalst, zoals verweerder stelt. Alleen de structuurvisie bevat een passage over het faciliteren van voorzieningen uit de gemeenschap die de voorzieningenstructuur versterken. Desgevraagd hebben eisers ter zitting aangegeven dat zij uitsluitend aardappelen, groenten en fruit willen gaan verkopen.

5.2

Verweerder zegt niet dat het vestigen van detailhandel alleen mogelijk is binnen het centrumgebied. Dit neemt volgens verweerder niet weg dat de Visie is vastgesteld om detailhandel zoveel mogelijk te laten plaatsvinden binnen het centrumgebied van Aalst om daarmee een compact centrumgebied te creëren met publieksaantrekkende functies zoals winkels en horeca. Volgens de Visie zal op termijn worden onderzocht of bestaande winkels en horeca buiten het centrumgebied kunnen worden beëindigd of verplaatst naar het winkelgebied. In dit geval is het niet wenselijk om medewerking te verlenen aan de vestiging van een winkel in groenten en fruit in het bedrijfspand van eisers. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat hij de locatie van het bedrijfspand gewoon niet geschikt vindt. Verweerder wil voorkomen dat in andere bedrijfsloodsen verkooppunten worden gerealiseerd.

5.3

De structuurvisie bevat de hoofdlijnen van het ruimtelijk beleid van de gemeente Waalre. Voor de uitwerking wordt verwezen naar de opgestelde/in ontwikkeling zijnde beleidsnota’s. Het beleid voor voorzieningen is opgenomen in paragraaf 4. De structuurvisie bevat een beleidsmatrix, waarin met betrekking tot voorzieningen is vermeld dat initiatieven uit de gemeenschap die de voorzieningenstructuur versterken, kunnen worden gefaciliteerd.
In de Visie is - onder meer- het volgende opgenomen:
(..) “we streven naar een compacter en groener centrum. We stimuleren verplaatsing van publiektrekkers van buiten het centrum. De gemeente zal daarin faciliterend optreden. Daarbij zien we de ruimte rondom het centrale plein als de uitgelezen plek voor horeca en terrassen. In de overige delen van het centrum is vooral detailhandel aanwezig, maar ook andere publiek aantrekkende functies.
Op bijgaande kaart hebben we ons compacte centrumgebied wat betreft winkels en horeca begrensd. Mocht het zo zijn dat op termijn het winkelareaal verder krimpt of groeit dan kunnen we ons deze in- of uitwaartse beweging voorstellen vanaf de randen van het concentratiegebied (..). We willen onderzoeken hoe we op termijn bestaande bestemmingen buiten het concentratiegebied kunnen beëindigen (..). Uiteraard ligt het primaat in het centrum bij centrumfuncties die publiek aan trekken. Het gaat daarbij niet alleen om winkels en horeca. Er moet ruimte zijn voor functiemenging. Tegelijkertijd moet het gebied waar winkels gevestigd worden compact zijn (..)”.
5.4 De rechtbank kan in de structuurvisie noch de Visie een beleid ontdekken waarbij detailhandel buiten het centrum altijd zou moeten worden geweerd. Beide documenten zijn betrekkelijk vaag en algemeen van aard. Verweerder kan niet worden volstaan met een verwijzing naar beide documenten om de gevraagde vergunning in dit specifieke geval te weigeren.

5.5

De rechtbank beseft dat eisers niet hebben verzocht om wijziging van het bestemmingsplan maar om een tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan. Desondanks ziet de rechtbank geen aanleiding om haar beoordeling te beperken tot de vraag of het bestemmingsplan evident onjuist is. Verweerder is echter gehouden om de weigering van de gevraagde afwijking goed te motiveren. De rechtbank is in dit specifieke geval van oordeel dat verweerder meer had moeten doen dan verwijzen naar zijn algemene standpunt over detailhandel buiten het centrum. De beperking van de gebruiksmogelijkheden van het bedrijfspand waar eisers van willen afwijken is volgens de rechtbank aan te merken als een "eis" in de zin van artikel 4, onder 7, van de Dienstenrichtlijn^[1]. Verweerder had kunnen bekijken of het handhaven van deze eis niet in strijd is met artikel 15 van de Dienstenrichtlijn, overeenkomstig de rechtspraak hierover van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), zoals bijvoorbeeld in de uitspraak van de Afdeling van 6 oktober 2021^[2]. Hiertoe had verweerder moeten nagaan of het noodzakelijk is om detailhandel buiten het centrum te weren (artikel 15, derde lid onder b, van de Dienstenrichtlijn). Dat heeft verweerder niet gedaan. De enkele verwijzing naar de structuurvisie en de Visie vindt de rechtbank onvoldoende. Daarna had verweerder moeten onderzoeken of de beperking evenredig is (artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn). Is het handhaven van de beperking wel geschikt om het doel te bereiken? Wordt de beperking coherent en systematisch toegepast? Gaat de beperking in dit specifieke geval van eisers niet te ver of is het standpunt jegens eisers onevenredig gelet op de concrete omstandigheden van het geval? In dit verband is vooral van belang dat eisers geen permanente afwijking van de bestemming vragen, maar een tijdelijke afwijking en dat zij veel persoonlijke omstandigheden aanvoeren. Deze vragen blijven onbeantwoord. Het bestreden besluit is naar het oordeel van de rechtbank daarmee onvoldoende gemotiveerd.

6.1

Eisers hebben verder nog gesteld dat weigering van de tijdelijke omgevingsvergunning in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. In een nabij gelegen bedrijfspand worden sinds januari 2020 diverse detailhandelsactiviteiten uitgevoerd, waaronder een haarstudio en andere activiteiten.

6.2

Verweerder stelt hierover in het verweerschrift dat een waarschuwingsbrief is verzonden naar de eigenaar en de gebruiker van dit pand waarin is aangegeven dat detailhandel in dit pand in strijd is met het bestemmingsplan en moet worden beëindigd. Verweerder beschouwt de haarstudio en andere activiteiten in dit pand overigens als dienstverlening en dienstverlening past volgens verweerder in de bestemming.

6.3

Er is geen omgevingsvergunning verleend voor de vestiging van detailhandel op de genoemde adressen. In zoverre slaagt het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet. Dat verweerder niet optreedt tegen dienstverlening omdat dit volgens verweerder past binnen het bestemmingsplan wil niet zeggen dat verweerder de door eisers gevraagde vergunning moet verlenen. De verkoop van groenten en fruit is geen vorm van dienstverlening. Dit betoog slaagt niet.

7.1

Eisers hebben tot slot nog aangevoerd dat er geen reden is om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren vanwege de belangen van derden en de belangen van winkeliers. Uit niets blijkt dat verweerder naar aanleiding van de publicatie van de aanvraag reacties zou hebben ontvangen van derden of winkeliers. Daar staat tegenover het grote belang van eisers om tot aan hun pensioen op deze locatie een landwinkel te exploiteren. Uit niets blijkt dat rekening is gehouden met hun persoonlijk belang bij normale werkdagen en enkele rustdagen, wat hun gezondheidssituatie ten goede komt. Het gaat hier om een specifieke situatie zodat voor precedentwerking niet hoeft te worden gevreesd.

7.2

De rechtbank verwijst naar hetgeen hij hierboven heeft overwogen in rechtsoverweging 5.5 van deze uitspraak. De rechtbank is van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gekeken naar de omstandigheden van dit specifieke geval.

Conclusie

8.1

Het beroep van eisers is gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een bestuurlijke lus maar draagt verweerder op om een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van eisers.

8.2

Na de zitting hebben partijen op aandringen van de rechtbank overleg gevoerd over de vraag of een verdere concretisering van de aanvraag aanleiding zou kunnen zijn voor een ander besluit. Op 20 december 2021 hebben eisers hun aanvraag aangepast. Zij hebben hierbij concrete openingstijden en dagen genoemd, een kortere termijn voor de tijdelijke afwijking en een beperking in de aan te bieden producten. Verder hebben zij hun bijzondere omstandigheden benadrukt. Verweerder heeft hierin, zonder dit uitgebreid te motiveren, geen aanleiding gezien voor een ander standpunt omdat het volgens verweerder maar een beperkte aanpassing is. Hiermee laat verweerder in het midden of een grotere aanpassing wel reden zou kunnen zijn om positief op de gewijzigde aanvraag van eisers te beschikken. Kennelijk hebben partijen hierover geen nader overleg meer gehad. Dit getuigt niet van een klantvriendelijke overheid. Ofschoon de Omgevingswet nog niet in werking is getreden, mag van verweerder een actievere houding worden verlangd. De rechtbank geeft daarom wat aanwijzingen bij het nemen van het nieuwe besluit.

Verweerder dient een duidelijk standpunt in te nemen over de ruimtelijke inpasbaarheid van detailhandel in het bestaande bedrijfspand.
Verweerder dient in ieder geval te onderzoeken of het noodzakelijk is om detailhandel buiten het centrum te weren en of detailhandel in tweedelijns bebouwing een probleem voor het centrum van de gemeente kan vormen.
Verweerder dient de persoonlijke omstandigheden van eisers te beoordelen. Hierbij kan verweerder ook bekijken of (in plaats van een weigering) door middel van voorschriften aan een te verlenen vergunning de door verweerder niet gewenste precedentenwerking kan worden voorkomen. Verder zal verweerder de aanpassing van de aanvraag van eisers na de zitting van 30 november 2011 bij de nieuwe besluitvorming dienen te betrekken. Het staat eisers immers vrij om hun aanvraag ook in de bezwaarfase in geringe mate aan te passen om te proberen in aanmerking te komen voor een vergunning. Het is aan verweerder om te kijken of een evenwicht kan worden gevonden tussen de belangen van eisers en het algemeen belang.

8.3

Deze uitspraak betekent niet dat eisers hiermee hun gewenste landwinkel krijgen. Verweerder zal beter naar de zaak moeten kijken en zijn uiteindelijke keuze goed moeten uitleggen. De rechtbank bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar moet nemen binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak. Een dwangsom (zoals eisers hebben verzocht) acht de rechtbank niet nodig. Er is geen aanleiding om aan te nemen dat verweerder niet binnen de gestelde termijn een nieuw besluit zal nemen.

8.4

De rechtbank ziet geen aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een voorlopige voorziening te treffen en verzoekers toe te staan om hun landwinkel te openen in afwachting van het nieuwe besluit op bezwaar van verweerder. Verweerder moet dit besluit snel nemen. Bovendien is dit een zeer verstrekkende voorziening, mede gelet op de vorige rechtsoverweging.

8.5

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoeden en eisers een vergoeding betalen voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert twee punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 759,00, bij een wegingsfactor 1). Toegekend wordt
€ 1.518,00.

Beslissing

De rechtbank

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eisers met inachtneming van deze uitspraak binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,00 aan eisers te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.518,00.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van
mr.A.G.M. Willems, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2022.

griffier

de rechter is verhinderd om deze uitspraak te ondertekenen.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.