Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats ’s-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 21/990
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 februari 2022 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigden: mr. M. Tracey en [naam] ,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heusden, verweerder
(gemachtigden: mr. G. van Hooijdonk en A. Burleson).
Procesverloop
Bij besluit van 25 november 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat aan haar met ingang van 1 januari 2021 geen individuele (informele) begeleiding in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) wordt toegekend.
Bij besluit van 22 maart 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 november 2021. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigden en vergezeld van haar dochter [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Eiseres, geboren op [geboortedatum] , is bekend met onder meer traumatische dystrofie aan haar linkerbeen, een chronische bewegingsbeperking in haar beide schouders, een chronische slijmbeursontsteking in haar arm, de ziekte van Graves en migraine. In verband hiermee ontving eiseres in de periode 1 januari 2017 tot en met 31 december 2018 individuele (informele) begeleiding op grond van de Wmo voor zeven uur per week in de vorm van een pgb. Deze informele begeleiding werd geleverd door de echtgenoot en/of de dochter van eiseres en is vervolgens verlengd voor de periode van 1 januari 2019 tot en met 31 december 2020.
2. Daarnaast is bij besluit van 16 december 2019 aan eiseres een maatwerkvoorziening toegekend voor dagbesteding bij Las Psychologie & Las Zorgatelier voor 2 dagdelen per week in de periode 7 februari 2020 tot en met 31 maart 2021 in de vorm van een pgb, voor huishoudelijke ondersteuning door Amare Zorg voor 210 minuten per week voor de periode 30 december 2019 tot en met 31 maart 2021 en voor individuele (ambulante) begeleiding door Las Psychologie & Las Zorgatelier voor de periode 1 januari 2020 tot en met 31 maart 2021 in de vorm van een pgb. Bij besluit van 11 februari 2021 zijn deze maatwerkvoorzieningen verlengd, en deels in omvang uitgebreid, voor de periode 1 april 2021 tot en met 31 maart 2022. Daarnaast is bij dit besluit aan eiseres een tegemoetkoming toegekend in de kosten van het vervoer naar de dagbesteding in de vorm van een pgb voor de periode 1 januari 2021 tot en met 31 maart 2022. Naast deze maatwerkvoorzieningen op grond van de Wmo 2015 is aan eiseres ook wijkverpleging op grond van de Zorgverzekeringswet (Zvw) toegekend. Op grond van deze indicatie ontvangt eiseres 2 uur en 20 minuten verpleging en 5 uur en 50 minuten persoonlijke verzorging.
3. In oktober 2020 heeft verweerder, in verband met het aflopen van de indicatie op 31 december 2020, een heronderzoek uitgevoerd naar de aan eiseres toegekende individuele (informele) begeleiding. In het kader van het heronderzoek heeft eiseres op 1 oktober 2020 een evaluatieformulier ingevuld. Vervolgens heeft er op 30 oktober 2020 een (Skype)gesprek plaatsgevonden tussen eiseres en verweerders Wmo-consulent over de individuele (informele) begeleiding. Bij dit gesprek was ook de echtgenoot van eiseres aanwezig.
4. Verweerder heeft op 13 november 2020 aanvullende vragen gesteld aan eiseres. Eiseres heeft op diezelfde dag op deze vragen gereageerd. Vervolgens heeft verweerder eiseres op 24 november 2020 telefonisch meegedeeld dat zij niet langer een pgb zal ontvangen voor individuele (informele) begeleiding. Eiseres heeft direct te kennen gegeven dat zij zich daarin niet kan vinden, waarna verweerder haar heeft meegedeeld dat zij bezwaar kan maken tegen dit – nog op schrift te stellen – besluit.
Het primaire besluit
5. Verweerder heeft in het primaire besluit aan eiseres meegedeeld dat aan haar geen individuele (informele) begeleiding in de vorm van een pgb wordt toegekend. Verweerder heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat voor de door eiseres genoemde ondersteuningsbehoefte voorliggende oplossingen zijn. Voor zover het gaat om de persoonlijke verzorging van eiseres en het klaarzetten van het ontbijt en de lunch is sprake van een voorziening op grond van de Zvw. Met betrekking tot het ondersteunen bij afspraken met derden of het doen van boodschappen is sprake van gebruikelijke hulp door de echtgenoot van eiseres en voor het vervoer naar de dagbesteding en voor het onderhouden van sociale contacten kan eiseres gebruikmaken van vervoer van deur tot deur via de regiotaxi. Tot slot kan eiseres volgens verweerder voor ondersteuning bij de administratie en financiën naar het spreekuur geldzaken gaan bij Bijeen in Drunen of kan zij de hulp inschakelen van een vrijwilliger vanuit Zorgsaam Heusden. Verweerder heeft zijn bevindingen vastgelegd in een door hem opgesteld en ondertekend persoonlijk plan.
Het bestreden besluit
6. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het door eiseres tegen het primaire besluit ingediende bezwaar, in lijn met het advies van de Commissie bezwaarschriften van 2 maart 2021, ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
7. Verweerder stelt daarbij voorop dat zijn handelwijze met betrekking tot het persoonlijk plan in overeenstemming is met artikel 8 van Pro de Verordening maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp gemeente Heusden 2020 (de Verordening). Dit artikel bepaalt immers dat afhankelijk van de hulpvraag ofwel samen met de inwoner een persoonlijk plan wordt opgesteld, ofwel door verweerder een beschikking wordt opgemaakt. In dit geval is door verweerder een beschikking opgemaakt en is geen sprake van een door beide partijen ondertekend persoonlijk plan dat geldt als besluit op de aanvraag.
8. Daarnaast stelt verweerder zich op het standpunt dat het heronderzoek zorgvuldig is geweest, de benodigde zorg in kaart is gebracht en dat daarnaast in beeld is gebracht onder welke wet deze benodigde zorg valt. Uit het persoonlijk plan blijkt dat het pgb werd ingezet voor het klaarzetten van het ontbijt en de lunch, het ondersteunen bij het omkleden en de transfer naar het toilet of de auto bij de hydrotherapie en ziekenhuisbezoek, het vervoer naar de dagbesteding, het ondersteunen bij het bijhouden van de administratie en het onderhouden van sociale contacten en het samen doen van boodschappen. Ten aanzien van deze zorg stelt verweerder dat het ondersteunen bij afspraken met derden, zoals de hydrotherapie of het ziekenhuisbezoek, en het doen van boodschappen is te kwalificeren als gebruikelijke hulp. Van een inwonende partner mag immers worden verwacht dat hij de normale dagelijkse hulp, zorg of begeleiding biedt aan de partner. Daarbij stelt verweerder dat de inbreng van de echtgenoot van eiseres de gebruikelijke hulp niet te boven gaat. Voor het vervoer naar de dagbesteding, het onderhouden van sociale contacten en voor ondersteuning bij de administratie en financiën is sprake van voorliggende voorzieningen. Zo kan eiseres voor het vervoer van deur tot deur gebruik maken van de regiotaxi en voor ondersteuning bij de administratie en financiën een beroep doen op het spreekuur geldzaken of de inzet van een vrijwilliger vanuit Zorgsaam Heusden. Verweerder stelt dat eiseres niet heeft betwist dat de genoemde voorliggende voorzieningen geschikt zijn. Ook herhaalt verweerder dat voor het klaarzetten van het ontbijt en de lunch sprake is van een voorliggende voorziening, nu dit valt onder de Zvw. Eiseres kan immers, zoals zij zelf ook stelt, de regie voeren en hoeft bijvoorbeeld niet te worden aangespoord om te eten. De behoefte aan persoonlijke verzorging hangt niet samen met de behoefte aan begeleiding. Afgezien daarvan kan ook de echtgenoot van eiseres het ontbijt en de lunch voor haar klaarzetten.
9. Met betrekking tot de stelling dat haar echtgenoot minder is gaan werken om meer zorgtaken te kunnen doen en dat hij als gevolg van het besluit meer moet gaan werken waardoor er overbelasting dreigt, stelt verweerder dat de echtgenoot van eiseres er zelf voor heeft gekozen om zijn baan op te zeggen. Dat hij daardoor minder inkomsten heeft, betekent niet dat verweerder om die reden een pgb voor individuele (informele) begeleiding moet verstrekken.
10. Tot slot stelt verweerder zich op het standpunt dat een eerdere toekenning niet betekent dat ook voor deze periode automatisch weer recht op de maatwerkvoorziening bestaat. Ook niet als de (medische) situatie niet is gewijzigd. Los daarvan is volgens verweerder de situatie van eiseres en haar echtgenoot wel gewijzigd. In de jaren na de toekenning van de individuele (informele) begeleiding in de vorm van een pgb is er extra hulp toegekend op het gebied van dagbesteding en individuele begeleiding door een professionele zorgaanbieder, waardoor dubbel wordt ingezet op dezelfde hulpvraag. Voor de taken die de echtgenoot en dochter van eiseres uitvoeren vanuit het pgb is (inmiddels) sprake van gebruikelijke hulp of voorliggende voorzieningen.
Het standpunt van eiseres
11. Eiseres kan zich niet verenigen met het bestreden besluit. Eiseres heeft zich allereerst op het standpunt gesteld dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft verricht. Verweerder had eiseres moeten wijzen op de mogelijkheid om een persoonlijk plan als bedoeld in artikel 2.3.2, tweede lid, van de Wmo in te dienen. Het is in strijd met de wetgeving en het beleid van verweerder om het persoonlijk plan tot de eigen verslaglegging te maken. Verweerder heeft geen compleet en samenhangend beeld van de medische beperkingen en hulpvragen van eiseres en heeft niet onderkend dat de individuele (informele) begeleiding de toegang biedt tot de andere maatwerkvoorzieningen. Zij heeft immers vervoer en begeleiding nodig die zij van haar mantelzorgers niet wil en kan afdwingen. In dat kader heeft eiseres in beroep een overzicht overgelegd van de feitelijke invulling van haar dagen vóór en na de beëindiging van de individuele (informele) begeleiding. Daarnaast wordt volgens eiseres geen rekening gehouden met de omstandigheid dat zij slechts de helft van de geïndiceerde dagbesteding afneemt, omdat zij volledige afname medisch gezien niet aankan. Daardoor dekt de dagbesteding maar een klein deel van haar hulpvraag. Ook is bij verweerder niet bekend dat eiseres sinds het primaire besluit een GZ-psycholoog bezoekt en antidepressiva gebruikt. Als gevolg van het wegvallen van de individuele begeleiding die eiseres al sinds 2010 ontvangt, is ook het perspectief weggevallen dat zij elke dag iets kon ondernemen of het huis kon verlaten. Eiseres betoogt dat verweerder niet met alleen een opsomming van eigen kracht, gebruikelijke hulp en voorliggende voorzieningen kan motiveren waarom de indicatie voor informele begeleiding is beëindigd. Ook stelt eiseres dat verweerder weliswaar wijst op de boodschappenservice, vervoersdiensten en vrijwilligers, maar dat een onderzoek of deze voorzieningen daadwerkelijk passend en adequaat zijn ontbreekt.
12. Eiseres meent voorts dat zij met goede redenen geen gebruikmaakt van diensten van steeds wisselende vrijwilligers die haar bij het bezoeken van familie en complexe ziekenhuisafspraken zouden moeten begeleiden of haar zouden moeten helpen bij het aan- en uitkleden bij het kopen van kleding of bij de therapie. Eiseres meent dat zij een gevoel van eigenwaarde mag hebben en dat zij haar eigen grenzen niet hoeft te overschrijden, ook als zij beperkingen heeft en bij zeer veel handelingen afhankelijk is van anderen.
13. Daarnaast betoogt eiseres dat de stelling van verweerder in beroep dat in de eerder afgegeven indicatie voor individuele begeleiding ook uren zaten voor huishoudelijke ondersteuning, niet klopt. Eiseres heeft al jaren twee keer twee uur in de week huishoudelijke ondersteuning. Dat de echtgenoot van eiseres zich nu meer dan voorheen op de begeleiding van eiseres kan richten, kan daarom niet vanuit de huishoudelijke taken worden gemotiveerd. Er is zowel een maatwerkvoorziening voor huishoudelijke ondersteuning aan de orde als een maatwerkvoorziening voor begeleiding. Deze voorzieningen zijn gericht op verschillende activiteiten en heffen een beperking op verschillende vlakken op. De ene maatwerkvoorziening laat de andere niet wegstrepen. Eiseres heeft in dit kader verder toegelicht dat haar echtgenoot dagelijks taken heeft in het huishouden en ook de grote huishoudelijke klussen doet die niet in de twee keer twee uur passen. Daarnaast zorgt haar echtgenoot voor het ontbijt en de lunch.
14. Tot slot stelt eiseres zich op het standpunt dat verweerder geen enkele wijziging heeft kunnen aanwijzen, noch in haar sociale en medische situatie, noch in de wet- en regelgeving, die de intrekking van haar maatwerkvoorziening rechtvaardigt.
De beoordeling door de rechtbank
Geen intrekking van een eerder verleende maatwerkvoorziening
15. De rechtbank stelt voorop dat, anders dan eiseres lijkt te veronderstellen, geen sprake is van de intrekking van een maatwerkvoorziening gedurende de looptijd daarvan. De eerder aan eiseres verstrekte maatwerkvoorziening voor individuele (informele) begeleiding eindigde immers op 31 december 2020. Voor wat betreft de vraag of aan eiseres een maatwerkvoorziening moet worden verstrekt voor individuele begeleiding door personen uit haar sociale netwerk met ingang van 1 januari 2021, is dus in feite sprake van een aanvraagsituatie. Het betoog van eiseres dat verweerder geen enkele wijziging heeft kunnen aanwijzen, noch in haar sociale en medische situatie, noch in de wet- en regelgeving, die de intrekking van haar maatwerkvoorziening rechtvaardigt, slaagt daarom reeds om die reden niet.
16. Verder stelt de rechtbank vast dat verweerder de aanvraag van eiseres om een maatwerkvoorziening voor individuele (informele) begeleiding met ingang van 1 januari 2021 heeft afgewezen. Daarom beoordeelt de rechtbank alleen de periode van 1 januari 2021, de gewenste ingangsdatum van de voorzieningen, tot en met 22 maart 2021, de datum van het bestreden besluit.
Het klaarzetten van het ontbijt en de lunch en het doen van boodschappen
17. Verweerder heeft ter zitting zijn standpunt dat er voor het klaarzetten van het ontbijt en de lunch een voorliggende voorziening bestaat, te weten de Zvw, niet langer gehandhaafd. Daarbij heeft verweerder toegelicht dat hij thans stelt dat deze zorg moet worden beschouwd als gebruikelijke hulp door de echtgenoot van eiseres. Verweerder heeft benadrukt dat ook het doen van de boodschappen kan worden gezien als gebruikelijke hulp door de echtgenoot, dan wel dat er voor het doen van boodschappen een algemene voorliggende voorziening bestaat, te weten de boodschappenservice.
18. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht geen maatwerkvoorziening voor individuele (informele) begeleiding aan eiseres toegekend in verband met deze hulpvragen. Daartoe acht de rechtbank van belang dat het klaarzetten van het ontbijt en de lunch evenals het doen van boodschappen valt onder huishoudelijke ondersteuning. Daarom komt de rechtbank in deze procedure niet toe aan de vraag of de hulp die de echtgenoot van eiseres haar hierbij biedt moet worden gekwalificeerd als gebruikelijke hulp dan wel of er in dit verband een beroep kan worden gedaan op een algemene (voorliggende) voorziening. Deze beoordeling zal moeten plaatsvinden bij de aanvraag om toekenning van een maatwerkvoorziening voor huishoudelijke ondersteuning. Daarbij merkt de rechtbank op dat indien eiseres meent dat de huidige maatwerkvoorziening die aan haar in dat kader is verstrekt ontoereikend is, zij een melding kan doen bij verweerder en kan verzoeken om ophoging van die indicatie.
19. Het voorgaande betekent dat hetgeen eiseres in beroep heeft aangevoerd met betrekking tot het klaarzetten van het ontbijt en de lunch door haar echtgenoot en het doen van de boodschappen niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
De bezoeken aan derden buitenshuis
20. Eiseres heeft in beroep toegelicht dat zij hulp nodig heeft bij alle activiteiten die zij buitenshuis onderneemt, zoals bij een kappers- of tandartsbezoek, maar ook bij haar afspraken in het ziekenhuis of de huisarts, bij de hydrotherapie en bij familiebezoek of bezoek aan vrienden. Zo moet zij worden geholpen bij het aan- en uitdoen van haar jas, de transfers in en uit de auto, maar ook bij het aan- en uitkleden. Bij al deze activiteiten heeft zij individuele begeleiding nodig, welke zorg haar echtgenoot vanuit het pgb aan haar kan bieden.
21. De rechtbank is met eiseres van oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat deze zorg moet worden gekwalificeerd als door haar echtgenoot te leveren gebruikelijke zorg, zodat er om die reden geen maatwerkvoorziening zou kunnen worden toegekend. Eiseres stelt in dit kader terecht dat de omvang van de benodigde zorg de gebruikelijke zorg te boven gaat. Hierbij is van belang dat de situatie van eiseres chronisch is en dat zij in verband daarmee niet alleen regelmatig naar de huisarts en/of het ziekenhuis moet, maar dat zij ook (tot de beëindiging van de maatwerkvoorziening) wekelijks afspraken had bij haar fysiotherapeut en de hydrotherapie. Van een incidentele doktersafspraak waarbij van de echtgenoot mag worden verwacht dat hij zorg levert in het kader van gebruikelijke zorg, is daarmee geen sprake. Voor zover verweerder in beroep in dit kader ook heeft verwezen naar de mogelijkheid van het gebruik maken van vervoer van deur tot deur door de regiotaxi, merkt de rechtbank op dat de regiotaxi uitsluitend kan voorzien in een vervoersbehoefte en niet in de begeleiding die eiseres nodig heeft bij voornoemde bezoeken buitenshuis.
22. Dat betekent dat het beroep in zoverre gegrond is en het bestreden besluit in zoverre geen stand kan houden en zal worden vernietigd. De rechtbank ziet geen ruimte om zelf in de zaak te voorzien, nu er teveel onduidelijkheden bestaan over de exacte omvang van de benodigde hulp. De rechtbank zal verweerder daarom opdragen een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van eiseres. Daarbij zal verweerder nader onderzoek moeten doen naar de exacte omvang van deze benodigde hulp en daarbij in kaart moeten brengen bij welke activiteiten eiseres individuele (informele) begeleiding behoeft.
Administratie en financiën
23. Eiseres heeft in beroep verder aangevoerd dat zij op maandag altijd wordt geholpen door haar dochter bij het voeren van haar administratie. Zo helpt haar dochter eiseres bij haar pgb-declaraties. Verweerder stelt zich met betrekking tot deze hulpvraag op het standpunt dat voor zover eiseres niet in staat zou zijn haar administratie en financiën zelf of met de gebruikelijke hulp van haar echtgenoot te voeren, zij zich kan melden op het spreekuur geldzaken bij Bijeen in Drunen. Dit betreft een algemene voorziening waarop zij een beroep kan doen en die aan de toekenning van een maatwerkvoorziening ten behoeve van deze hulpvraag in de weg staat.
24. De rechtbank volgt verweerder in dit betoog. Daarbij betrekt de rechtbank dat verweerder terecht heeft gesteld dat eiseres in beroep de geschiktheid van deze algemene voorziening niet heeft betwist. Dat eiseres om haar moverende redenen geen gebruik wenst te maken van deze algemene (voorliggende) voorziening doet daar niet aan af en maakt niet dat om die reden ten onrechte geen maatwerkvoorziening aan haar is toegekend.
25. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder geen maatwerkvoorziening individuele (informele) begeleiding aan eiseres heeft hoeven toekennen voor hulp bij het voeren van haar (pgb-)administratie en financiën. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
26. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond en zal het bestreden besluit worden vernietigd. De rechtbank draagt verweerder op een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
27. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder voorts in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 49,00 aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A.J. de Jong-Nibourg, voorzitter, en mr. A.F.C.J. Mosheuvel en mr. M.G.P.A. Burghoorn, leden, in aanwezigheid van mr. M.W.M. Bankers, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 23 februari 2022.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.